《國(guó)家教育規(guī)劃綱要》①的決策過程分析

張媛媛

（沈陽師范大學(xué)，遼寧 沈陽110034）

科學(xué)規(guī)范的教育政策分析包括教育政策的內(nèi)容分析、過程分析、價(jià)值分析和環(huán)境分析。我國(guó)理論界關(guān)于教育政策分析的成果比較豐富，但主要是教育政策內(nèi)容分析和教育政策價(jià)值分析，教育政策的決策過程分析相對(duì)比較缺乏。尤其是一些教育政策實(shí)施后，在具體實(shí)踐中涌現(xiàn)出來很多問題，有些學(xué)者僅從政策文獻(xiàn)的內(nèi)容上來尋找問題的癥結(jié)和出路，顯然是不夠的。因?yàn)榻逃弑旧砭褪墙逃龥Q策過程所產(chǎn)生的一種結(jié)果，其質(zhì)量依賴于整個(gè)教育決策過程的質(zhì)量。教育政策的有效實(shí)施是以高質(zhì)量的教育決策為前提的，實(shí)施的好壞首先就受制于教育決策本身的質(zhì)量高低。[1]因此，教育政策的決策過程分析，對(duì)于提高教育政策的科學(xué)化和民主化水平，具有很強(qiáng)的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

《國(guó)家教育規(guī)劃綱要》是指導(dǎo)教育改革和發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，全國(guó)各族人民對(duì)其期待和關(guān)注程度很高，其決策過程也非常具有代表性。因此，對(duì)《國(guó)家教育規(guī)劃綱要》決策過程進(jìn)行分析，便于我們總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，提高教育決策的科學(xué)化和民主化水平。

一、我國(guó)《國(guó)家教育規(guī)劃綱要》決策過程的分析標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)祁型雨教授的觀點(diǎn)，教育政策決策過程的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該包括實(shí)然標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)然標(biāo)準(zhǔn)，教育政策決策過程有合法性和合理性兩個(gè)實(shí)然標(biāo)準(zhǔn)，教育決策過程的應(yīng)然標(biāo)準(zhǔn)是“合理性基礎(chǔ)上的合法性”，最后從應(yīng)然邏輯出發(fā)為教育決策過程構(gòu)建具體標(biāo)準(zhǔn)。

（一）《國(guó)家教育規(guī)劃綱要》決策過程分析的實(shí)然標(biāo)準(zhǔn)和應(yīng)然標(biāo)準(zhǔn)[2]

從實(shí)然邏輯來看，由于參與決策的主體不同，其需要或所代表的利益就不同。一般來說，政府決策者通常以維持政權(quán)為依歸，以政治利益來衡量教育決策過程，關(guān)注的往往是教育決策過程是否合法。而咨詢者、執(zhí)行者以及普通民眾，他們更關(guān)心的是其相關(guān)教育利益能否在教育政策中得到表達(dá)與整合，教育決策過程是否合理。因此，合法性與合理性是教育決策過程的兩個(gè)實(shí)然標(biāo)準(zhǔn)。

從歷史層面來看，制度的合法性往往是建立在制度的合理性基礎(chǔ)上的。任何一個(gè)國(guó)家的穩(wěn)定都離不開政治制度的合法性以及合理性。因而政府只能通過增強(qiáng)教育決策過程的合理性，來提高教育決策過程的合法性，以合理性來促使和保證合法性的實(shí)現(xiàn)。

從邏輯層面來看，教育決策的合理性來源于對(duì)內(nèi)在的教育規(guī)律和決策規(guī)律的尊重，而教育決策的合法性就來自于對(duì)這種合理性的尊重。

因此可見，“合理性”在價(jià)值判斷上優(yōu)先于“合法性”，教育決策過程分析的應(yīng)然標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該是“合理性基礎(chǔ)上的合法性”。

（二）《國(guó)家教育規(guī)劃綱要》決策過程分析的具體標(biāo)準(zhǔn)[3]

如果我們把這個(gè)應(yīng)然標(biāo)準(zhǔn)賦予整個(gè)《國(guó)家教育規(guī)劃綱要》的決策過程，那么其中每個(gè)環(huán)節(jié)就具有了相應(yīng)的規(guī)定性，這些規(guī)定性構(gòu)成了《國(guó)家教育規(guī)劃綱要》決策過程分析的具體標(biāo)準(zhǔn)。一是教育決策主體構(gòu)成。決策主體由決策者、咨詢者和執(zhí)行者共同組成且比例相當(dāng)，具有制度化的決策權(quán)限。二是教育政策問題認(rèn)定。有廣泛收集政策問題的渠道和措施；咨詢者和執(zhí)行者對(duì)政策問題認(rèn)定起重要作用；政策問題來源于反映國(guó)民教育意向的實(shí)證研究；教育政策問題界定準(zhǔn)確而清晰。三是教育政策問題納入。執(zhí)行者、咨詢者、權(quán)力機(jī)構(gòu)及其人員、監(jiān)督機(jī)構(gòu)及其人員及大眾傳媒察覺的政策問題能夠被主動(dòng)納入政府議程。四是政策議案公議。建立政策議案的公示制度、決策聽證和辯論制度及相應(yīng)的程序規(guī)范。五是政策議案裁定。議案裁定的人員構(gòu)成和比例合理,裁定方法科學(xué)。六是教育政策實(shí)驗(yàn)。政策實(shí)驗(yàn)點(diǎn)的選擇具有信度和效度；實(shí)驗(yàn)機(jī)構(gòu)及其人員結(jié)構(gòu)合理。七是教育政策議案合法化。重大教育政策議案要經(jīng)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)審查通過。八是教育政策監(jiān)督反饋。

二、我國(guó)《國(guó)家教育規(guī)劃綱要》的決策過程分析

（一）教育決策主體構(gòu)成分析

從決策主體構(gòu)成來看，教育決策權(quán)雖然主要集中在中央政府，但最高教育行政部門、下級(jí)政府及其教育行政部門也擁有一定的決策權(quán)，同時(shí)專家學(xué)者、社會(huì)各界、學(xué)生及家長(zhǎng)在調(diào)研期間享有充分的話語權(quán)，決策主體由多元利益主體構(gòu)成，充分調(diào)動(dòng)了不同利益關(guān)系主體的積極性。

就咨詢主體而言，《國(guó)家教育規(guī)劃綱要》領(lǐng)導(dǎo)和工作小組組織工作小組成員單位、各省市和高校，民主黨派中央，社會(huì)研究機(jī)構(gòu)，教育學(xué)會(huì)，駐外教育處，相關(guān)國(guó)際組織和海內(nèi)外各個(gè)領(lǐng)域?qū)＜覅⑴c調(diào)研和咨詢活動(dòng)，從不同學(xué)科視角來綜合分析現(xiàn)實(shí)的教育問題，廣開言路，請(qǐng)社會(huì)各界充分發(fā)表意見。《國(guó)家教育規(guī)劃綱要》在制定過程中，將咨詢功能發(fā)揮到了極致，調(diào)研時(shí)間之長(zhǎng)，范圍之廣，規(guī)模之大，都是空前的。決策過程中，基本上形成了決策者和咨詢者共同參與的模式，但是，我國(guó)長(zhǎng)期以來在一定程度上還存在著教育決策主體構(gòu)成單一的問題，決策者、咨詢者構(gòu)成比例不太合理，咨詢者往往權(quán)利受限，處于較被動(dòng)的地位，決策過程科學(xué)化與民主化的提高需要其更深層次的參與。

（二）教育政策問題認(rèn)定分析

在《國(guó)家規(guī)劃綱要》的問題認(rèn)定方面，在《國(guó)家教育規(guī)劃綱要》制定工作期間，開展了11 個(gè)重大戰(zhàn)略專題、36 個(gè)重大問題和20 個(gè)熱點(diǎn)難點(diǎn)問題的深度調(diào)研；組織工作小組單位、各省市和80 多所高校開展廣泛調(diào)研；邀請(qǐng)8 個(gè)民主黨派中央、4 個(gè)社會(huì)研究機(jī)構(gòu)、6 個(gè)教育學(xué)會(huì)開展平行調(diào)研；安排60 個(gè)駐外教育處開展國(guó)際調(diào)研；委托相關(guān)國(guó)際組織開展專項(xiàng)研究；邀請(qǐng)海內(nèi)外各個(gè)領(lǐng)域100 多位高層次專家組成咨詢組，在境內(nèi)外召開不同層面、不同類型的座談會(huì)和研討會(huì)，形成500 多萬字的調(diào)研報(bào)告［4］。為進(jìn)一步問計(jì)于民，在第一輪公開征求意見期間，《國(guó)家教育規(guī)劃綱要》工作小組通過教育部網(wǎng)站，電子郵件，公眾信件，新聞發(fā)布會(huì)等各種形式和渠道收集社會(huì)關(guān)注度高、影響教育改革發(fā)展全局的重大問題，對(duì)教育政策問題的認(rèn)識(shí)和界定有清晰地把握。高度重視民意，認(rèn)真吸納建議，征求意見渠道立體而多樣，是征求意見工作的鮮明特色?？傮w來說，國(guó)家教育規(guī)劃綱要對(duì)涉及教育改革與發(fā)展的事關(guān)全局和重大的問題都有涉及和概括，對(duì)教育政策問題的認(rèn)定較為全面、到位。

（三）教育政策問題納入分析

《國(guó)家教育規(guī)劃綱要》自研究制定工作啟動(dòng)以來，就受到許多教育界人士和其他人士的廣泛關(guān)注和歡迎，對(duì)公眾所關(guān)注的問題進(jìn)行調(diào)研，而不僅僅是政府的行政行為和一刀切，尊重了教育改革與發(fā)展的規(guī)律。決策者、咨詢者和執(zhí)行者之間建立了良好的互動(dòng)，通過自上而下的決策和自下而上的民意表達(dá)的結(jié)合，使各方的利益得到表達(dá)和整合。為充分吸收各界人士的意見建議，將公開征求的意見與《綱要》專題調(diào)研和文本起草有機(jī)結(jié)合起來，工作小組及時(shí)將意見建議分類整理，報(bào)領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組成員參閱，并提供給11 個(gè)戰(zhàn)略專題調(diào)研組、文件起草組和深度調(diào)研課題組，將各方察覺的教育政策問題主動(dòng)納入政府議程。

（四）教育政策議案公議分析

2010 年2 月28 日，《國(guó)家教育規(guī)劃綱要》（征求意見稿）的正式發(fā)布，然后就《綱要》召開座談會(huì)征集意見。征求意見期間，共收到意見建議27855 條，這些意見建議分別被分類整理，吸納到規(guī)劃綱要中。但是整個(gè)決策過程還缺乏公眾參與的法定程序和制度規(guī)范，僅僅是通過征求意見的形式，那么我們會(huì)問：到底多少建議被采納了？采納了哪些建議？建議究竟是如何被處理的？還是僅僅是走過場(chǎng)，走形式？我們都無從知道。所以，第一，要建立議案公議的法定程序和制度規(guī)范，使我們有法可依。第二，建立必要的聽證制度，否則剝奪了利益相應(yīng)人陳述意見和抗辯的權(quán)利，忽視了利益相應(yīng)人的政策訴求。第三，必須建立辯論制度，僅僅通過一些渠道征求相關(guān)建議，但建議往往會(huì)流于形式，曇花一現(xiàn)，被利益不相關(guān)者輕易否決。

（五）教育政策議案裁定分析[5]

《國(guó)家教育規(guī)劃綱要》議案裁定體現(xiàn)出明顯的權(quán)力化特征、信息封閉特征。從權(quán)力化特征來說，參加政策議案裁定的決策主體一般都是固有的或者是被任命的，其任職不僅僅是因?yàn)榧夹g(shù)能力的原因，而且還有政治利益的考慮，《國(guó)家教育規(guī)劃綱要》還停留在少數(shù)官員和專家參與政策議案裁定這樣的程度上，民眾對(duì)議案裁定過程和內(nèi)部操作并不了解。從信息封閉特征方面來說，雖然政策議案是由專家建議，由行政職能部門起草，但最后是否吸收、吸收多少或者吸收哪些意見都是由領(lǐng)導(dǎo)決定的，甚至領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人喜好也會(huì)影響教育政策議案的裁定。因此，有必要建立一個(gè)公開、健全、共享的信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)，提高教育決策質(zhì)量。

（六）教育政策實(shí)驗(yàn)分析

鑒于教育改革的艱巨性，《國(guó)家教育規(guī)劃綱要》從兩個(gè)方面設(shè)計(jì)了改革的推進(jìn)策略。一是自下而上，鼓勵(lì)支持各地各校大膽探索，不斷總結(jié)推廣；二是自上而下，強(qiáng)調(diào)試點(diǎn)先行，逐步推廣。袁貴仁認(rèn)為，改革需要統(tǒng)籌考慮、分步推進(jìn)，先行試點(diǎn)，動(dòng)態(tài)調(diào)整，為此專門設(shè)立10 個(gè)教育改革試點(diǎn)項(xiàng)目，保證改革的正確方向，堅(jiān)持改革政策的協(xié)調(diào)性。這些方法和措施是在反復(fù)的政策實(shí)踐中總結(jié)出來的。隨著《國(guó)家教育規(guī)劃綱要》的制定，全國(guó)各地根據(jù)本地區(qū)實(shí)際，先后出臺(tái)了地方教育規(guī)劃綱要，作為《國(guó)家教育規(guī)劃綱要》的配套改革措施逐步實(shí)施。任何一項(xiàng)政策的出臺(tái)，都不能操之過急，必須進(jìn)行試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)，在實(shí)踐的基礎(chǔ)上認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，然后再普及推廣。

（七）教育政策議案合法化分析

行政組織法規(guī)定，執(zhí)政黨、立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)都可以在各自法定權(quán)限范圍內(nèi)使相應(yīng)的政策議案合法化。2009 年1 月至2 月底，《國(guó)家教育規(guī)劃綱要》向社會(huì)各界開展公開征求意見工作。2010 年2月28 日，《國(guó)家教育規(guī)劃綱要》（征求意見稿）正式發(fā)布，開始第二輪公開征求意見。4 月15 日中央政治局常委、國(guó)務(wù)院總理、國(guó)家科技教育領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)溫家寶主持召開國(guó)家科技教育領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議，審議并原則通過了《國(guó)家教育規(guī)劃綱要》。該過程是對(duì)《國(guó)家教育規(guī)劃綱要》議案的逐步合法化。但是，在議案合法化的過程中，是否充分發(fā)揮了法律性政策機(jī)構(gòu)的審查作用，在教育決策的相關(guān)程序中是否建立了專門的法律審查程序，法律審查程序究竟起到了多大的作用，我們不是很清晰。因此，需要在議案正式生效之前進(jìn)行事先審查或預(yù)防性審查。

（八）教育政策監(jiān)督反饋分析

一般來說，教育政策從決策到出臺(tái)實(shí)施，應(yīng)該建立事前、事中和事后貫穿全過程的監(jiān)督反饋機(jī)制，并有專門的反饋渠道且渠道暢通。在該方面，《國(guó)家教育規(guī)劃綱要》在整個(gè)決策過程當(dāng)中專門成立工作小組，面向公眾多輪征求意見，并及時(shí)負(fù)責(zé)監(jiān)督反饋且渠道形式多樣?？梢哉f，事前和事中監(jiān)督反饋?zhàn)龅煤芎?，但事后監(jiān)督反饋渠道是否及時(shí)通暢，又做了哪些工作，我們必須邊走邊看，繼續(xù)期待。

三、我國(guó)《國(guó)家教育規(guī)劃綱要》決策過程的改進(jìn)建議

《國(guó)家教育規(guī)劃綱要》的決策過程本身已釋放出教育改革的新信號(hào)，民意與決策互動(dòng)將為今后教育改革開辟清晰、光明的路徑。但在某些方面仍存不足，在此提出相關(guān)建議。

（一）建立和完善《國(guó)家教育規(guī)劃綱要》的決策體制[6]

第一，優(yōu)化綱要決策主體構(gòu)成，適當(dāng)擴(kuò)大決策主體范圍。目前我國(guó)政策的決策主體基本上是黨委、人大及政府，咨詢者和執(zhí)行者在決策過程中的地位低、作用不明顯。第二，改革我國(guó)教育行政的科層組織結(jié)構(gòu)。國(guó)家要適當(dāng)下放權(quán)力，由下屬機(jī)關(guān)及人員對(duì)政策問題做出識(shí)別、判斷，自下而上進(jìn)行決策，充分調(diào)動(dòng)各個(gè)方面的積極性；第三，鼓勵(lì)行業(yè)式的或帶有利益集團(tuán)性質(zhì)的教育政策咨詢組織的發(fā)展，并參與決策過程。第四，決策主體和決策程序的規(guī)范化。對(duì)決策主體和決策程序的規(guī)范進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定，并賦予其相應(yīng)的權(quán)利與義務(wù)。

（二）發(fā)揮咨詢者和執(zhí)行者政策問題認(rèn)定及納入中的作用

咨詢者在教育政策研究方面理論基礎(chǔ)豐富，對(duì)政策問題有高度的警覺并通常以研究成果的形式提出問題、建議。執(zhí)行者了解教育實(shí)際，對(duì)教育政策執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題較熟悉并能夠及時(shí)解決，同時(shí)通過反饋，又能發(fā)現(xiàn)新問題。因此，要重視咨詢者和執(zhí)行者在政策問題認(rèn)定及納入中的作用。

（三）建立公示制度、聽證制度及辯論制度

教育政策決策的參與制度包括公示制度、聽證制度和辯論制度。政府準(zhǔn)備制定什么教育政策、解決什么教育政策問題以及公眾如何參與等，需要通過電視、報(bào)紙等傳媒告知社會(huì)公眾。教育決策機(jī)構(gòu)將政策文本進(jìn)行公示，告知相關(guān)利益主體，相關(guān)利益主體通過各種方式表達(dá)意見，提出觀點(diǎn)，這就涉及到聽證制度。設(shè)置專門的辯論程序，鼓勵(lì)參加聽證的相關(guān)利益主體通過辯論陳述觀點(diǎn)看法，進(jìn)而對(duì)教育政策決策過程進(jìn)行充分論證。

（四）運(yùn)用決策理論方法改進(jìn)議案裁定規(guī)則[7]

改進(jìn)議案裁定規(guī)則需要借鑒科學(xué)決策的理論與方法。投否決票就是讓所有投票者提出自己認(rèn)可的政策議案，然后匯總，再隨機(jī)地將這些政策議案排序，讓投票者按從全部政策議案中否決一個(gè)議案的方式進(jìn)行，最后剩下的政策議案當(dāng)選。投否決票特別針對(duì)全體一致的某些缺點(diǎn)加以改進(jìn)，投票者既有機(jī)會(huì)表達(dá)自己的愛好，又有權(quán)力否決自己不喜歡的政策議案，同時(shí)投票者提出政策議案時(shí)還需積極考慮他人的利益，避免自己所偏好的政策議案被否決，這樣一來投票者之間的“策略行為”就會(huì)相對(duì)減少，自己的意愿表達(dá)就會(huì)更為真實(shí)。

（五）加強(qiáng)對(duì)政策議案的審查功能并建立事前事中事后監(jiān)督反饋機(jī)制

我國(guó)應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，建立和完善政策議案審查的程序和制度并建立配套制度。教育政策從決策到出臺(tái)實(shí)施，應(yīng)該建立事前、事中和事后貫穿全程的監(jiān)督反饋機(jī)制，保持渠道暢通，對(duì)決策過程中的各種突發(fā)問題做到及時(shí)修正。

注釋

①為表述方便，本文中《國(guó)家教育規(guī)劃綱要》是指《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》。

[1]祁型雨.論教育決策過程的質(zhì)量判別與質(zhì)量保證[J].上海：上海教育科研，2006(2):12.

[2][3]祁型雨.利益表達(dá)與整合—教育政策的決策模式研究[M].北京：人民出版社，2006.

[4]王曉輝.關(guān)于教育決策過程的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)研究[D].沈陽：沈陽師范大學(xué)，2008：36-38.

[5]王慧.公開決策問計(jì)于民—《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》起草歷程回顧.教育旬刊[J]，2010（5）.

[6]祁型雨等.論教育政策議案裁定的模式選擇與規(guī)則改進(jìn)[J].沈陽：教育管理研究，2007（1）.

[7]祁型雨等.美國(guó)教育決策的主體構(gòu)成及其啟示[J].武漢：美中教育評(píng)論，2006（9）.