欠發(fā)達(dá)地區(qū)銀行卡領(lǐng)域消費者權(quán)益保護(hù)探索

陳祥友

（中國人民銀行昭通市中心支行，云南 昭通 657000）

近年來，銀行卡產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，不但發(fā)卡數(shù)量劇增，受理市場也日趨成熟，已經(jīng)成為人民群眾日常生活中使用最為頻繁的一種非現(xiàn)金支付工具。但是，由于銀行卡設(shè)計缺陷、消費者權(quán)益保護(hù)工作滯后、消費者自我保護(hù)意識薄弱等方面的因素，不時會有持卡人權(quán)益受到損害的案例見諸報端，通過網(wǎng)絡(luò)、報刊等平臺的傳播放大，一定程度上動搖了持卡人的消費信心，影響銀行卡產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，這種效應(yīng)在欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤為明顯，已成為欠發(fā)達(dá)地區(qū)銀行卡工作健康發(fā)展迫切需要解決的問題。

一、欠發(fā)達(dá)地區(qū)銀行卡領(lǐng)域消費者權(quán)益受侵害的主要表現(xiàn)

近段時期，基層央行在保護(hù)銀行卡持卡人權(quán)益方面做了一系列大膽嘗試，先后與地方公安部門和金融機(jī)構(gòu)建立了銀行卡工作聯(lián)席會議制度、風(fēng)險案件聯(lián)合防控機(jī)制、快速反應(yīng)機(jī)制等制度，開展了作案工具演示識別、詐騙手段講解等活動，牽頭出臺了相關(guān)的金融消費權(quán)益保護(hù)工作方案，以及多形式的金融知識宣傳普及活動，對持卡人增長金融知識，提高權(quán)益保護(hù)意識起到了一定的作用。但是由于銀行卡消費者處于弱勢地位，立法在這方面的不足，提高銀行卡領(lǐng)域消費者權(quán)益保護(hù)工作水平仍然還存在很多問題。

（一）發(fā)卡行信息披露義務(wù)履行不充分

重發(fā)卡，輕管理，在辦理銀行卡業(yè)務(wù)時，對銀行卡的優(yōu)勢介紹更多，風(fēng)險提示不足。如對貸記卡的罰息和滯納金計算方式、逾期還款將導(dǎo)致信用記錄不良、收取年費標(biāo)準(zhǔn)、免年費條件、免息還款期等內(nèi)容，多數(shù)情況下需要持卡人主動詢問才告知，埋下了糾紛隱患，易引發(fā)銀行卡消費者的投訴。通過分析近年持卡人到所轄征信部門查詢個人信用報告反饋的情況了解到，因不充分告知年費收取標(biāo)準(zhǔn)已成為消費者產(chǎn)生不良信用記錄的重要原因。

（二）經(jīng)營欠規(guī)范，打擦邊球，違規(guī)或不合理收費

銀行向客戶收取諸如補卡手續(xù)費、工本費、跨行交易費、小額賬戶管理費等名目繁多的相關(guān)費用，收費標(biāo)準(zhǔn)從十元到上百元不等。利用消費者不掌握政策變化，服務(wù)收費信息不透明、收費項目模糊化，甚至變相收費，片面強調(diào)收費項目優(yōu)越性，誘導(dǎo)消費者不合理選擇服務(wù)項目。如個別銀行甚至在客戶未充分了解網(wǎng)銀業(yè)務(wù)的情況下，曲解客戶需求，誘導(dǎo)客戶購買優(yōu)盾，費用從持卡人賬戶中扣取。銀監(jiān)會、人民銀行和發(fā)改委聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)免除部分服務(wù)收費的通知》，該通知明確要求：“自2011年7月1日起銀行機(jī)構(gòu)不得收取個人銀行結(jié)算賬戶的密碼修改手續(xù)費和密碼重置手續(xù)費”。但仍有部分基層金融機(jī)構(gòu)有意延遲收費項目取消時間，從主觀上構(gòu)成對銀行卡消費者權(quán)益的侵害。

（三）持卡人資金安全保障不到位

在近年的綜合執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)，部分發(fā)卡銀行對其營業(yè)網(wǎng)點、自動柜員機(jī)、自助設(shè)備的技防、人防等安全防范措施落實不到位，存在監(jiān)控設(shè)施運行不暢、有死角，自助設(shè)備老舊、程序長時間不更新，缺少震動出入卡提示、密碼防護(hù)罩等必要設(shè)施，安全巡檢走過場，安全管理上的疏漏以及設(shè)備設(shè)計期限給違法犯罪分子以可乘之機(jī)。尤其是磁條載體的銀行卡，本身就存在設(shè)計缺陷，一直是犯罪分子窺覷的對象。近幾年破獲的銀行卡詐騙案，大部分作案手段就是犯罪分子竊取持卡人的磁卡信息和密碼，利用磁條卡易復(fù)制的設(shè)計缺陷，偽造“克隆卡”，跨區(qū)域、快速流竄作案，給持卡人造成了資金損失。

（四）保護(hù)持卡人信息安全意識淡薄

持卡人在辦理銀行卡時，會在銀行留下私人的相關(guān)重要信息，銀行應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的保密義務(wù)。但是，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，基層金融機(jī)構(gòu)主動開展保護(hù)消費者個人信息的意識欠缺，在近年對商業(yè)銀行開展綜合執(zhí)法檢查過程中，通過走訪商戶，我們發(fā)現(xiàn)部分商戶的POS終端未屏蔽銀行卡號，商戶也不知道簽購單需要持卡人多聯(lián)簽字才有效，分聯(lián)持有等基本情況。為電信詐騙、盜刷銀行卡等違法行為留下隱患。犯罪嫌疑人采取非法手段，獲取持卡人信息后，冒充人民銀行、公安、扶貧、財政等國家機(jī)關(guān)工作人員，或采用虛擬電話詐騙等類型涉及銀行卡信息泄露引發(fā)的侵權(quán)案件。

二、欠發(fā)達(dá)地區(qū)銀行卡領(lǐng)域消費者權(quán)益保護(hù)存在的問題

（一）法規(guī)制度不完善，持卡人權(quán)益保護(hù)缺少有力支撐

人總行1999年頒布的《銀行卡業(yè)務(wù)管理辦法》作為銀行卡業(yè)務(wù)領(lǐng)域的專門規(guī)章，屬部門規(guī)章，內(nèi)容也跟不上當(dāng)前銀行卡業(yè)務(wù)發(fā)展趨勢。雖然涉及了銀行卡消費者權(quán)益的問題，但未明確持卡人的“消費者”地位，未對作為弱勢群體的銀行卡消費者予以傾斜保護(hù)，也未具體規(guī)定持卡人如何保障及維護(hù)自己的合法權(quán)益。工商部門監(jiān)管的《消費者權(quán)益保護(hù)法》，則重點側(cè)重于商品購買服務(wù)領(lǐng)域，未對金融業(yè)務(wù)做過多規(guī)定。這在一定程度上弱化了銀行對銀行卡消費者權(quán)益保護(hù)的意識，監(jiān)管者也缺少必需的執(zhí)法依據(jù)。

（二）機(jī)制不健全，維權(quán)渠道不暢，效率不高

維護(hù)持卡人消費者權(quán)益，當(dāng)前人民銀行、銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)及消費者協(xié)會站在自身角度都在履職，但由于各職能部門之間職權(quán)交叉、權(quán)限不明，對損害銀行卡消費者權(quán)益問題未形成一個強有力的糾偏機(jī)制（包括法律依據(jù)、專門部門與人員、強制手段等）。持卡人的維權(quán)途徑、管理機(jī)構(gòu)、處理程序等問題均不夠明確，導(dǎo)致現(xiàn)有的保護(hù)措施難以有效落實。通過司法救濟(jì)途徑解決則成本高、周期長，基層司法機(jī)構(gòu)也缺少受理這方面案件的經(jīng)驗。同時，人民銀行和銀行監(jiān)管部門對銀行侵害銀行卡消費者合法權(quán)益的行為缺乏有效的、具有法律效力的懲戒措施，約束力有限。消費者協(xié)會由于缺乏必要的專業(yè)知識，解決此類糾紛顯得力不從心，很難給予消費者實質(zhì)性的幫助。

（三）專業(yè)知識欠缺，持卡人自我維護(hù)權(quán)益能力不足

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，絕大多數(shù)銀行卡消費者對銀行卡知識的了解僅限于基本的使用常識，對其衍生產(chǎn)品、附加功能、風(fēng)險責(zé)任等了解不多，對維權(quán)途徑、程序更是知之甚少。當(dāng)銀行卡消費者自身合法權(quán)益受到侵害時，采取的維權(quán)方式通常是向經(jīng)辦行柜面反映、向主管部門投訴、借助媒體曝光等，但當(dāng)損失較小時，一些銀行卡消費者因感覺投訴程序復(fù)雜，要花費大量的時間和精力，而選擇主動放棄。有的持卡人當(dāng)銀行卡遺失或被盜、被騙時，在向公安部門報案和向發(fā)卡銀行申請掛失等救急方式上，對先掛失后報案對減少損失的急緩缺乏必要的了解和認(rèn)識，以致造成更大的資金損失。

三、加強和改進(jìn)銀行卡消費者權(quán)益保護(hù)的對策建議

（一）構(gòu)建銀行卡領(lǐng)域消費者權(quán)益保護(hù)法律體系

一是要加快法規(guī)制度修訂。把整個金融體系消費者納入消費者權(quán)益保護(hù)體系，對當(dāng)前的《消費者權(quán)益保護(hù)法》或《人民銀行法》等相關(guān)法律進(jìn)行修改補充完善，在相關(guān)條款或章節(jié)中增加對金融服務(wù)關(guān)系與金融消費者權(quán)益保護(hù)調(diào)整的相關(guān)規(guī)定。二是授權(quán)專門的機(jī)構(gòu)依法行使保護(hù)銀行卡消費者合法權(quán)益的職能，建議明確人民銀行作為金融消費權(quán)益維權(quán)主體的法律地位并賦予其相應(yīng)的懲處手段，強化銀行卡消費者權(quán)益保護(hù)的監(jiān)督和管理。

（二）暢通維權(quán)渠道，搭建多元化、分層次的銀行卡糾紛投訴處理平臺

銀行卡領(lǐng)域的糾紛案件有其專業(yè)特殊性，應(yīng)結(jié)合當(dāng)前監(jiān)管實際建立多元化、分層次的糾紛處理機(jī)制。糾紛發(fā)生后，持卡人可通過多種糾紛解決途徑維權(quán)。一是向發(fā)卡銀行投訴，明確規(guī)定發(fā)卡銀行應(yīng)當(dāng)建立受理投訴的內(nèi)部機(jī)構(gòu)和工作機(jī)制，給受到損害的持卡人提供高效便捷的協(xié)商渠道，將糾紛化解于發(fā)卡銀行與持卡人之間。二是向?qū)ｉT機(jī)構(gòu)投訴。銀行卡消費者權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)應(yīng)明晰投訴處理程序，建立信息記錄及反饋機(jī)制，以嚴(yán)密的工作流程和高效的報告路徑及時準(zhǔn)確處理銀行卡糾紛，確保銀行卡領(lǐng)域的各類投訴得到及時有效處理。三是向第三方機(jī)構(gòu)投訴。強化銀行業(yè)協(xié)會、消費者協(xié)會等社會組織在銀行卡消費者保護(hù)方面的職責(zé)，為銀行卡領(lǐng)域的糾紛提供一個自律性的協(xié)調(diào)機(jī)制和溝通平臺。四是向人民法院起訴，人民法院應(yīng)從維護(hù)公平正義的角度出發(fā)，妥善審理各類金融糾紛案件，以更好地防范各種逃避社會責(zé)任的行為，保護(hù)金融消費者的合法利益。

（三）加強行業(yè)自律，規(guī)范經(jīng)營，增強發(fā)卡銀行維護(hù)銀行卡消費者權(quán)益的主動性

一方面，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)樹立以客戶為中心、公平對待消費者、為消費者創(chuàng)造價值的經(jīng)營理念，全面修訂不合理的、含有歧視性和強制性的相關(guān)規(guī)定、條款，積極承擔(dān)自身應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，加強告知提示，自覺維護(hù)銀行卡消費者權(quán)益，打造良好的銀行卡使用環(huán)境。另一方面，金融管理部門應(yīng)加強對銀行經(jīng)營行為的監(jiān)管，對銀行卡業(yè)務(wù)應(yīng)履行的告知、提示義務(wù)和合同格式范本等提出明確的監(jiān)管要求，或?qū)赡芮趾︺y行卡消費者合法權(quán)益的條款、事項進(jìn)行審查，并適時采取相應(yīng)監(jiān)管措施進(jìn)行規(guī)范。

（四）多方位開展宣傳教育，提高消費者自我保護(hù)意識和維權(quán)能力

通過編制金融消費者教育資料，借助媒體或走進(jìn)社區(qū)、校園、鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展宣傳教育講解銀行卡消費者維權(quán)手段等方式，增強銀行卡消費者對銀行卡業(yè)務(wù)和相應(yīng)風(fēng)險的識別和了解，切實提高維權(quán)能力。另外，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)主動承擔(dān)社會責(zé)任，加強對銀行卡消費者相關(guān)知識的普及教育，政府及相關(guān)媒體也應(yīng)搭建宣傳教育平臺，為金融機(jī)構(gòu)宣傳提供方便，通過多形式、廣渠道的長久宣傳，加強素質(zhì)教育，不斷提升銀行卡消費者的風(fēng)險識別能力和法律意識。