基于隴南經(jīng)驗(yàn)對(duì)農(nóng)戶住房重建金融支持問(wèn)題的思考

祁涵柏

（中國(guó)人民銀行隴南市中心支行，甘肅 隴南 746000）

一、隴南市金融支持農(nóng)戶住房災(zāi)后重建的做法

（一）采取政策性和商業(yè)性互補(bǔ)的金融支持模式

一方面，隴南市10家地方法人金融機(jī)構(gòu)和市農(nóng)業(yè)銀行利用自有資金為農(nóng)房重建提供金融支持，累計(jì)發(fā)放農(nóng)戶住房重建貸款19.99億元，支持住房重建和維修農(nóng)戶9.96萬(wàn)戶，其中：9家農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)累計(jì)發(fā)放農(nóng)房重建貸款9.6萬(wàn)戶，金額19.03億元；市農(nóng)業(yè)銀行發(fā)放2414戶，金額6846萬(wàn)元；隴南金橋村鎮(zhèn)銀行發(fā)放1220戶，2766萬(wàn)元。另一方面，國(guó)家開發(fā)銀行以委托貸款形式彌補(bǔ)農(nóng)房重建資金缺口。國(guó)開行（委托）發(fā)放農(nóng)村住房災(zāi)后重建貸款13.42萬(wàn)戶，金額21.4億元。全市累計(jì)發(fā)放農(nóng)房重建貸款達(dá)41.66億元，為災(zāi)后農(nóng)村地區(qū)社會(huì)秩序穩(wěn)定和農(nóng)村災(zāi)后重建順利推進(jìn)做出了重要貢獻(xiàn)。

（二）采取政策扶持與資金支持相結(jié)合的雙重保障模式

在政策扶持層面，隴南市從減輕承貸金融機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)壓力，增強(qiáng)貸款能力入手，為災(zāi)后重建創(chuàng)造寬松的政策環(huán)境。人民銀行執(zhí)行了區(qū)別于一般地區(qū)的優(yōu)惠存款準(zhǔn)備金率和優(yōu)惠支農(nóng)再貸款利率。災(zāi)后重建期間，存款準(zhǔn)備金率較一般地區(qū)累計(jì)下調(diào)4.5個(gè)百分點(diǎn)，有效增強(qiáng)了法人金融機(jī)構(gòu)貸款能力；執(zhí)行了低于一般地區(qū)0.99個(gè)百分點(diǎn)支農(nóng)再貸款優(yōu)惠利率，有效降低了金融機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)壓力。在資金支持層面，人民銀行合理運(yùn)用支農(nóng)再貸款，保障法人機(jī)構(gòu)流動(dòng)性充裕，累計(jì)投放支農(nóng)再貸款43億元，年均余額達(dá)到12.2億元。財(cái)政部門通過(guò)對(duì)農(nóng)戶住房重建貸款利息進(jìn)行補(bǔ)貼，有效減輕了貸款農(nóng)戶在重建期間的付息壓力。

（三）采取政銀對(duì)接的貸款投放模式

通過(guò)由受災(zāi)農(nóng)戶向所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出貸款申請(qǐng)，提供貸款材料，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依據(jù)相關(guān)規(guī)定進(jìn)行審查同意后移交承貸金融機(jī)構(gòu)，再由承貸銀行核實(shí)資料并發(fā)放貸款的方式，有效減輕了因集中時(shí)間大規(guī)模投放貸款對(duì)承貸銀行造成的工作壓力，提高了貸款發(fā)放效率。金融機(jī)構(gòu)結(jié)合受災(zāi)農(nóng)戶實(shí)際，對(duì)災(zāi)后重建所需貸款，簡(jiǎn)化手續(xù)、明晰審批流程、減少環(huán)節(jié)，做到快速審查、快速放貸、靈活期限并執(zhí)行優(yōu)惠利率；對(duì)因?yàn)?zāi)不能按時(shí)償還貸款的單位和個(gè)人，不催收催繳、不罰息，不作不良記錄，為受災(zāi)群眾提供了重建資金保障。

二、存在的問(wèn)題和不足

（一）缺乏健全有效的融資擔(dān)保機(jī)制

由于隴南市屬經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，金融市場(chǎng)發(fā)育程度低，金融體系的構(gòu)成和服務(wù)模式單一，長(zhǎng)期以來(lái)未形成健全的融資擔(dān)保機(jī)制。災(zāi)后重建期間，隴南市僅一家商業(yè)性擔(dān)保公司和兩支政策性擔(dān)?；穑鋽?shù)量和規(guī)模遠(yuǎn)不能滿足實(shí)際融資擔(dān)保需求，導(dǎo)致了信用風(fēng)險(xiǎn)缺乏有效的分散渠道，造成風(fēng)險(xiǎn)向銀行體系集中。承貸金融機(jī)構(gòu)發(fā)放農(nóng)戶住房重建貸款過(guò)程中，因融資擔(dān)保機(jī)制缺失，有效擔(dān)保抵押缺乏，雖然采取“五戶聯(lián)?！钡男问娇刂骑L(fēng)險(xiǎn)，但由于農(nóng)戶受災(zāi)面廣，且均有貸款，進(jìn)入還款周期后，借款農(nóng)戶相互觀望，聯(lián)保效果收效甚微，使災(zāi)后重建結(jié)束后信用風(fēng)險(xiǎn)集中暴露，對(duì)金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)和區(qū)域金融穩(wěn)定造成不利影響。

（二）缺乏成熟完善的應(yīng)急處置機(jī)制

雖然，隴南市各金融機(jī)構(gòu)、各相關(guān)部門在支持災(zāi)后重建過(guò)程中通力協(xié)作、密切配合，為農(nóng)村災(zāi)后重建順利推進(jìn)發(fā)揮了重要作用。但是，由于缺乏較為系統(tǒng)成熟的應(yīng)急處置機(jī)制和前瞻性的配套措施，在此期間積累的一些問(wèn)題隨著重建結(jié)束逐步顯現(xiàn)，對(duì)承貸金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理造成較大壓力。一是農(nóng)房重建信貸投放任務(wù)在金融機(jī)構(gòu)間分配不均衡。占全市金融機(jī)構(gòu)存款份額32%的法人金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)了全市96.6%的重建貸款投放任務(wù)。因農(nóng)戶住房重建貸款期限均為3～5年，導(dǎo)致承貸金融機(jī)構(gòu)期限結(jié)構(gòu)配置失衡。災(zāi)后重建期間，承貸法人金融機(jī)構(gòu)中長(zhǎng)期貸款增長(zhǎng)21.33倍，中長(zhǎng)期貸款占比上升59.6個(gè)百分點(diǎn)。二是風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體不明確。承貸金融機(jī)構(gòu)以商業(yè)性貸款模式發(fā)揮政策性支持作用，但在貸款投放過(guò)程中損失承擔(dān)缺乏與政策性貸款相對(duì)應(yīng)的政策保障，最終僅能以承貸金融機(jī)構(gòu)撥備和資本覆蓋風(fēng)險(xiǎn)，出現(xiàn)權(quán)責(zé)不對(duì)等的情況。

（三）缺乏科學(xué)系統(tǒng)的貸后管理機(jī)制

由于災(zāi)后重建工作時(shí)間緊、任務(wù)重、范圍廣，且事前未建立完善、具有針對(duì)性的重建貸款貸后管理機(jī)制，對(duì)承貸金融機(jī)構(gòu)和政府相關(guān)部門在貸后管理和貸款到期后的清收造成諸多障礙。一是貸款性質(zhì)宣傳解釋不力。因隴南市農(nóng)房重建實(shí)行“自籌1萬(wàn)、補(bǔ)助2萬(wàn)、貸款3萬(wàn)”的籌資模式，且相關(guān)部門對(duì)貸款性質(zhì)缺乏明晰的解釋，使部分借款農(nóng)戶將貸款和補(bǔ)助款混淆，對(duì)還款形成思想障礙。二是信用環(huán)境建設(shè)未能及時(shí)跟進(jìn)。災(zāi)后重建過(guò)程中對(duì)軟環(huán)境建設(shè)重視不夠，未將災(zāi)區(qū)信用重建作為完善重建貸款貸后管理，優(yōu)化金融生態(tài)的重要措施，對(duì)承貸機(jī)構(gòu)貸款清收造成不利影響。三是貸款貼息制度設(shè)置不合理。隴南市農(nóng)房重建貸款實(shí)行重建期內(nèi)全額貼息制，財(cái)政貼息在重建期內(nèi)掩蓋了貸款真實(shí)形態(tài)，使承貸機(jī)構(gòu)不能及時(shí)依據(jù)貸款形態(tài)前瞻性地做好撥備計(jì)提和風(fēng)險(xiǎn)處置工作。

三、經(jīng)驗(yàn)及啟示

（一）完善融資擔(dān)保機(jī)制，防止風(fēng)險(xiǎn)向銀行體系集中

按照政府引導(dǎo)、政策支持、多元化投入、市場(chǎng)化運(yùn)作的模式，構(gòu)建多層次、多形式的融資擔(dān)保機(jī)制。一是完善農(nóng)村政策性擔(dān)保體系。加快發(fā)展政府財(cái)政出資控股或參股設(shè)立的政策性信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)。充分發(fā)揮政府資金在融資擔(dān)保機(jī)構(gòu)發(fā)展中的積極引導(dǎo)、增強(qiáng)實(shí)力、提高信用和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)确矫娴淖饔?。二是完善商業(yè)性擔(dān)保體系。大力發(fā)展法人資本、社會(huì)資本和民間資本投資設(shè)立的商業(yè)性信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)，擴(kuò)充已有擔(dān)保平臺(tái)。三是進(jìn)一步擴(kuò)大有效擔(dān)保物范圍。通過(guò)法律修訂、法律解釋、或者特許試點(diǎn)等措施,逐步放松對(duì)農(nóng)村抵押物的限制。如根據(jù)地域確定允許抵押的農(nóng)村住宅房地產(chǎn)范圍;根據(jù)用途,允許農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性房地產(chǎn)抵押;允許通過(guò)流轉(zhuǎn)取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押。

（二）因地制宜，制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的貸后管理措施

一是加大信用知識(shí)和重建貸款性質(zhì)宣傳解釋力度，扭轉(zhuǎn)部分借款農(nóng)戶對(duì)重建貸款性質(zhì)的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，消除因宣傳解釋不力對(duì)金融機(jī)構(gòu)清收貸款的影響。二是實(shí)行差額貼息制度。貼息期內(nèi)，承貸金融機(jī)構(gòu)可按照貼息額的一定比例向借款農(nóng)戶計(jì)收利息，貼息期滿后將所付利息一次性返還或在貸款本金中扣除。進(jìn)而培養(yǎng)借款人還款意識(shí)，以便于金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)確了解貸款形態(tài)并做好風(fēng)險(xiǎn)的處置和預(yù)防工作。三是建立還款激勵(lì)機(jī)制。對(duì)于提前還款的給予貸款借款金額一定比例的獎(jiǎng)勵(lì)或利息返還，同時(shí)再次貸款時(shí)給予更簡(jiǎn)便快捷的審批和更多的信貸支持，如果不能按時(shí)還款，則可采取提高利率等措施，促使逾期貸戶早日還款。四是地方縣鄉(xiāng)政府應(yīng)承擔(dān)一定的貸款清收責(zé)任，進(jìn)而減輕金融機(jī)構(gòu)清收壓力。

（三）加快推進(jìn)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制建設(shè)

在巨大自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)波及下，單個(gè)金融機(jī)構(gòu)信貸資產(chǎn)損失極有可能演化為系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而影響整個(gè)區(qū)域的金融穩(wěn)健運(yùn)行。因而，建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)處置機(jī)制，有效化解自然災(zāi)害對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)運(yùn)行的不利影響，對(duì)維護(hù)區(qū)域金融穩(wěn)定具有重要意義。一是進(jìn)一步完善巨災(zāi)保險(xiǎn)相關(guān)法律法規(guī)，充分發(fā)揮政府引導(dǎo)和推進(jìn)作用，建立健全巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制；二是加強(qiáng)銀保合作，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、商業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋范圍，緩釋因自然災(zāi)害對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)實(shí)體造成沖擊形成的風(fēng)險(xiǎn)；三是制定科學(xué)完善的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)金融處置應(yīng)急預(yù)案，加強(qiáng)金融機(jī)構(gòu)、監(jiān)管部門、地方政府的溝通協(xié)作，提高巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)效率和金融風(fēng)險(xiǎn)處置能力。