淺析新農(nóng)村建設(shè)背景下的漸進式行政體制改革

王 剛

（青海民族大學公共管理學院，青海 西寧 810000）

一、漸進式行政體制改革的基本含義

所謂漸進式改革是指用較長時間對行政體制的各方面進行逐步的階段性的調(diào)整和變革，是在工業(yè)化和社會主義先發(fā)制度的基礎(chǔ)上進行的市場化改革，強調(diào)利用已有的組織資源推進改革，在基本不觸動既得利益格局的前提下實行增量改革，在社會主義新農(nóng)村背景下研究漸進式行政改革正是基于現(xiàn)有資源，在穩(wěn)定的前提下實現(xiàn)制度創(chuàng)新。這種改革方式的優(yōu)點是政府比較容易控制改革的進程，把改革自上而下戰(zhàn)略部署與基層自下而上的創(chuàng)造性積極結(jié)合起來，通過試點及時總結(jié)經(jīng)驗教訓，校正改革步驟，使改革在不斷深入的同時保證社會的穩(wěn)定。

二、新農(nóng)村建設(shè)的背景

社會主義新農(nóng)村建設(shè)在解放初期就有相似的提法，但囿于當時我國政治、經(jīng)濟等各方面的發(fā)展，這項計劃并未真正實施過。新時期我們雖然欣喜地看到我國綜合實力不斷躍升，但是我國長期的二元體制并未使農(nóng)村的經(jīng)濟、政治、文化和社會等隨著綜合國力的躍升而協(xié)調(diào)發(fā)展。我們知道由于我國農(nóng)村建設(shè)的落后，今后全面建設(shè)小康社會的重難點就在農(nóng)村。如果沒有農(nóng)民的富裕，中國的共同富裕就不算實現(xiàn)；如果沒有農(nóng)村的小康，全社會就很難稱得上是小康社會；如果農(nóng)業(yè)未達到現(xiàn)代化，國家也很難說已經(jīng)實現(xiàn)了現(xiàn)代化，所以社會主義新農(nóng)村建設(shè)再次被提上日程是有必要的，在這個大的背景下實行行政體制改革也是必要的。

三、當前行政管理體制的弊端及原因

（一）弊端

1．原有的農(nóng)村集體組織已經(jīng)虛化，不能真正做到農(nóng)村自治。這些與傳統(tǒng)的意識理念有很大的關(guān)系，好多村干部對社會主義新農(nóng)村建設(shè)的意義認識不足，導致建設(shè)新農(nóng)村的積極性不高。由于基層的積極性不高必然導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作難度加大，從而導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作的扭曲，對新農(nóng)村的建設(shè)工作缺乏良好的溝通機制，而這種溝通機制的建立必須形成一個強有力的上下一心，當然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也很想使農(nóng)村有好的發(fā)展，但往往也容易在困難面前走過場。

2．政府職能的泛化，行政權(quán)力與所負責任的不對等以及行政運行方式的不當已不再適合發(fā)展的需求?！吨腥A人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會有13項職權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有7項職權(quán)，但實際情況顯然不是這樣。鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能泛化，政府幾乎無所不包，儼然一個全能政府；鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)置重疊，責任分工不合理，導致政府職能錯位、失位，甚至違反法律行政行為，這顯然與我國提出的依法治國理念相悖；權(quán)責的不一致弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)應有的社會管理和公共服務(wù)職能；而權(quán)小責大的矛盾使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在對上負責與對下負責之間處于兩難境地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將更多時間用在與上級領(lǐng)導機關(guān)的博弈上，很少關(guān)注民生建設(shè)，這直接影響了群眾對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的信任，政府在群眾中的威信不高；農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)與傳統(tǒng)的以直接的、微觀的、權(quán)力導向型管理為特征的政權(quán)運作方式之間的矛盾也難以解決。就這樣，行政運行成本過高，再加上政府干涉，市場機制很難得到有效發(fā)揮。

3.財政分配有限以及體制的混亂為腐敗滋生提供可能。財政供養(yǎng)人員過多使本來就相當有限的財政不堪重負；而上級政府又以分稅制為由，將自身承擔的公共服務(wù)職能部分或全部轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，卻只為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供很少的財政撥款，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府不得不去利用各種方式去尋租創(chuàng)收完成上級政府下達的稅收指令，去完成上級政府轉(zhuǎn)嫁的公共服務(wù)提供，協(xié)稅（即 拉稅買稅）就是這么一種尋租創(chuàng)收方式。協(xié)稅是一種短視行為，雖然近期可以提高稅收收入，但由于我國體制不健全，拉稅買稅在將來不僅會造成國家稅收流失，也會為腐敗的滋生蔓延提供溫床。

（二）原因

1、我國長期以來實施的一些政策制約了農(nóng)村的發(fā)展，而改革開放后的市場經(jīng)濟更是置農(nóng)村經(jīng)濟和文化處于了邊緣地位。在解放初期，農(nóng)村響應政府號召集中精力不斷發(fā)展工業(yè)，但是現(xiàn)在我們看到工業(yè)并未很好的反哺農(nóng)業(yè)，農(nóng)民收入相對于整個社會依然很少，差距還有擴大趨勢；而農(nóng)民文化也被認為是落后愚昧的文化；農(nóng)民生活更是臟亂差的代表，農(nóng)村人口更是希望擺脫農(nóng)村向往城市生活，大量農(nóng)村精英流失，最終導致了村莊越來越破敗，越來越虛化。

2、長期以來計劃經(jīng)濟體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作職能重心、職能方式的慣性作用，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的觀念意識難以適應新形勢下社會全面發(fā)展的需要，更缺乏勇于創(chuàng)新的精神。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部更喜歡上級的指令性計劃，對于如何落實農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，提高農(nóng)民生活水平以及如何提高公共管理水平缺乏明確認識，即使指令計劃完成失敗他們也不需要擔負太多責任；再加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導班子任期短，他們更注重短期效益，而忽略了對未來的規(guī)劃。

3、權(quán)力與責任大小的不對等容易出現(xiàn)體制不順。鄉(xiāng)村發(fā)展相對滯后使農(nóng)民的思想意識相對閉塞落后。這樣，在有些方面政府的工作是相對困難，而政府工作人員的低報酬以及因為工作無法完成還要承擔與行政過失不相符的責任，并不能使工作人員做到盡心盡責。如果沒有足夠的經(jīng)濟利益以及權(quán)力責任對等的獎罰措施的話就無法吸引這些基層干部積極進取，甚至會利用職務(wù)之便在我國體制不健全的情況下進行尋租行為。

四、以新農(nóng)村建設(shè)為背景實行漸進式行政改革

以社會主義新農(nóng)村建設(shè)為背景分步驟的推行行政體制改革，就是把自上而下的戰(zhàn)略部署與自下而上的積極創(chuàng)造性結(jié)合起來，以便更好推行漸進式改革。其中自上而下依次為重塑政府形象、優(yōu)化各級政府公共服務(wù)職能、實行省直管縣體制。自下而上則依次為“推行村治、實行鄉(xiāng)派、建立縣政和改造縣政”，從而實現(xiàn)自下而上的行政改革。

(一)自上而下改革內(nèi)容

第一步，重塑政府形象，轉(zhuǎn)換政府角色，形成各級政府的公共服務(wù)理念。眾所周知，解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民問題，是全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵所在，在構(gòu)建社會主義新農(nóng)村進程中，如何優(yōu)化政府公共服務(wù)職能，重新塑造政府形象是一項迫切需要解決的任務(wù)，而政府角色的轉(zhuǎn)換是發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟、解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵所在。如何完成從計劃經(jīng)濟體制下的全能政府向有限政府轉(zhuǎn)換，從制定計劃的政府向引導、培育市場的政府轉(zhuǎn)換，從以權(quán)力為運轉(zhuǎn)軸心的政府向以社會公共服務(wù)為核心的政府的轉(zhuǎn)換，從人治政府向法治政府的轉(zhuǎn)換，如何完成政府工作人員從計劃經(jīng)濟體制行政管制思維下轉(zhuǎn)換到市場經(jīng)濟體制下依法行政思維的轉(zhuǎn)換是擺在中央政府面前的一個亟待解決的課題。

第二步，實行省直管縣體制。按照一般的制度設(shè)計，省級政府主要是宏觀管理，縣級政府主要是微觀管理，而地級市政府既不宏觀也不微觀，只能倆頭各拉一點，導致縣被統(tǒng)得過死。我國現(xiàn)行的五級行政層級既不適應時代要求，也非歷史傳統(tǒng)的承繼，更非國際經(jīng)驗的借鑒，實行省直管縣體制可以使政府組織趨于扁平化，在管理流程上將減少市這一中間環(huán)節(jié)，市與縣之間從而形成一種平等協(xié)作關(guān)系，同時有利于改善地方政府與基層政府的關(guān)系，有利于加強地方政府對基層的領(lǐng)導，減少信息控制路徑更有利于省級政府的政策法規(guī)在縣級政府的實施。

（二）自下而上改革內(nèi)容

第一步，推行村民自治制度。必須強化集體組織，體制設(shè)計也必須以符合新農(nóng)村建設(shè)框架為目標。具體地說，村民自治制度是以“自我教育、自我管理、自我服務(wù)”為框架的，強調(diào)村民自治制度，就必須強化集體組織所應發(fā)揮的作用，未來可能會實現(xiàn)像城市那種社區(qū)管理制度的方式。推行村民自治，強化集體組織自身作用不僅可以減少農(nóng)村自身建設(shè)中自上而下的眾多壓力，也能發(fā)揮農(nóng)民的自主性，調(diào)動農(nóng)民參與村莊事務(wù)管理的積極性，讓農(nóng)民自己通過相互協(xié)商合作，既能達到村莊秩序穩(wěn)定，農(nóng)民生產(chǎn)積極，又能不斷豐富農(nóng)民的各種文化生活。

第二步，簡化行政機構(gòu)，建立縣級派出機構(gòu)。一般村莊事務(wù)相對而言比較簡單，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就沒有必要建立專業(yè)化的現(xiàn)代行政體制。這樣，可以適當考慮簡化鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的職能設(shè)置，甚至可以撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的設(shè)置，取而代之的是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級建立縣級行政派出機構(gòu)，派出機構(gòu)不能像政府一樣有行政自主權(quán)，其主要作用就是按照政府精神努力完成上級政府發(fā)展生產(chǎn)的任務(wù)，同時也不能有任何干涉鄉(xiāng)村自治的權(quán)力，在其完成任務(wù)后可被撤并以減少政府財政負擔，這樣就可以避免政府在指揮上的尾大不掉現(xiàn)象。

第三步，推進縣政建設(shè)。要積極穩(wěn)妥地推行“縣政”，但是也要注意加強對縣政自身的約束力量?？h政本身是一種強制性力量，其存在的合法性在于能彌補村民自治制度所存在的缺陷，使農(nóng)村基本公共物品的供給及社會主義新農(nóng)村建設(shè)都有保障。但是，這種自上而下的強制性力量在介入村民自治系統(tǒng)后也存在缺陷，比如它容易憑借自身的行政強力來進行利益尋租行為，而組織松散的村級自治組織是無法對有強組織紀律的縣政形成有效制約的。因此，就必須對縣政予以強有力的監(jiān)督約束，而監(jiān)督約束不僅僅是政府的事，也應該形成民眾以及社會輿論對縣政監(jiān)督約束的良性機制。

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