當前我國農村土地流轉現狀、問題與對策

陳冬生

（山東工商學院政法學院，山東 煙臺264005）

土地是人類賴以生存的資源。隨著時代的發(fā)展、社會的進步，加快了城市化提速，我國已經步入了工業(yè)化進程。然而作為傳統的農業(yè)大國，農民依然是我國人民的主體，農村土地是農民生存根本。因而對農村土地問題的分析研究不僅關系到百姓民生，也關系到工農業(yè)可持續(xù)發(fā)展，社會的穩(wěn)定?；趶纳鲜兰o八十年代到當前我國農村土地流轉的現狀，本文擬從我國土地流轉的界定與相應政策、當前土地流轉的現狀及問題、土地流轉中的成功模式及合理建議等幾個方面對土地流轉問題進行闡述。

一、準確把握我國土地流轉內涵與政策

（一）土地流轉定義的界定

要想從根本上分析當前農村土地流轉的現狀，必須把握對土地流轉的內涵。所謂的土地流轉就是指農用土地使用權的流轉；實質上是農民對自己所持有的集體土地承包經營權進行交易，也即為土地物權關系的變動。這種解釋是中國獨有的，在非社會主義國家，土地流轉通常是指土地所有權的轉移，而我國土地國家（集體）所有，禁止買賣，因此流轉的只是使用權。當前我國現行的土地流轉形式主要有：土地轉讓、土地繼承、土地抵押、土地轉包、土地租賃、土地入股等。但是無論何種形式的土地流轉，所轉讓的只是地權中的使用權，而不是土地的所有權。只有對此進行嚴格界定，才能保護土地流轉過程的公平、公正，切實維護農民的利益。

（二）土地流轉的相關政策背景

我國土地流轉有著悠久的歷史，早就存在于我國的農村生活中，在不同的歷史時期有著不同的流轉形式。我國現行的土地流轉政策是以1978年安徽省鳳陽小崗村農民自發(fā)組織的土地包產到戶的行為為契機，再由中央政府對此進行完善、推廣而固定下來的。上世紀80年代后期我國首次在憲法修正法案中承認土地流轉的合法化，由此至今已有二十多年。在這期間，關系社會穩(wěn)定、百姓民生的土地政策一直是黨和政府商討審議的重中之重，而且我國的土地流轉政策也一直隨著農業(yè)生產力水平、農業(yè)產業(yè)發(fā)展的趨勢、社會經濟發(fā)展不斷地進行著完善使其更為科學合理。

二、當前土地流轉的現狀及問題

我國農村土地流轉工作經過多年的不斷變革其發(fā)展已漸漸走向成熟。在家庭聯產承包的基本土地政策不變的基礎上，1996年又開啟新了一輪的承包限期達30年的土地承包。上世紀80年代推行的家庭承包經營責任制的土地政策，改變了農業(yè)生產萎靡低效的局面，加快了農村經濟的發(fā)展，實現了農村發(fā)展質的飛躍。但隨著改革開放的不斷深入，市場經濟的蓬勃發(fā)展，在第二輪土地延包過程中我們也發(fā)現，家庭聯產承包責任制的負面效應已顯露出來：這種分散的生產經營模式已與現代化的農業(yè)發(fā)展不相符合。雖然我國農村土地流轉工作在各級人民政府的強力推動下取得了一些顯著的成效，但是隨著產業(yè)結構的調整，農村土地流轉中的一些現象使得我們?yōu)橹畵鷳n。

（一）農村土地流轉未形成“大氣候”、“大規(guī)?！?/h3>

筆者通過對全國多地區(qū)的土地流轉模式資料調查研究發(fā)現：隨著經濟發(fā)展大量的農村青壯年勞動力流向城市，與之相應的農村土地流轉日益活躍，但是多數流轉活動都是民間自發(fā)組織起來的，流轉的范圍多是親朋好友或是同鄉(xiāng)，流轉的形式也多為土地出租和土地轉包，因而這種流轉形式只能是小規(guī)模的、零星的狀態(tài)。流轉規(guī)模小，土地不連片集中使得許多有大規(guī)模租賃集中經營意向的公司與企業(yè)望而卻步。

此外，有技術、文化水平較高的農民多以外出務工或經商為主，留下從事農業(yè)生產的勞動力大多思想較為保守，沒有其他謀生手段，因而他們所承包的土地是其維持基本生活的保障，可以說是他們的“保命田”[1]P(34)。即使是外出農戶因為根深蒂固的鄉(xiāng)土觀念，他們中的絕大部分人認為外出務工雖能提高收入但是風險過高，擔心失業(yè)沒有保障，所以寧可土地荒廢也不愿輕易轉讓土地。再者，國家近些年來對農村土地經營的政策優(yōu)惠程度逐漸提高，土地收益較之前有所提高，使得一些農戶不愿出讓土地；還有一些臨近城區(qū)、靠近廠區(qū)或國家重點工程建設的區(qū)域的農戶嚴守土地以等待獲得高額的征地補償。

由上所述的幾種情況可知，不同層次的農民因為追求的利益不同致使大規(guī)模的土地流轉難以形成，不利于現代化農業(yè)的發(fā)展。且我國農業(yè)較之前雖有所進步，但農田水利基本設施落后無法實現旱澇保收，這也增大了土地流轉的難度，制約著土地流轉規(guī)?；耐七M與形成。

（二）土地流轉機制不健全、行為不規(guī)范

目前，我國很多地方尚未有健全的農村土地流轉的市場化運作機制，繼而也沒有形成一個規(guī)范的、統一的土地流轉市場。土地流轉的供求信息流轉不暢，一方面是部分農戶愿意轉讓土地卻不知找誰，另一方面是一些需求土地的人卻找不到中意的土地資源。流轉平臺的缺失使得土地流轉效率低下。有些地方雖建立有土地流轉服務機構，但由于從業(yè)人員的素質不高、責任心不強、對土地流轉政策的不熟悉，使得這些機構形同虛設。他們不僅不能為農民提供科學合理及合法的建議，甚至因為上級監(jiān)管力度的缺失，農民自我保護的法律意識淡薄，一些惡劣的土地監(jiān)管人員監(jiān)守自盜，通過一些違法手段強征農用土地，隨意改變土地用途，從而從中謀取私利，危害土地流轉工作的良性開展[2]。

同樣正是由于機制的不健全、平臺的缺失、管理監(jiān)管的匱乏，很多地方的土地流轉工作處于放任自流的狀態(tài)，多以農戶的自發(fā)流轉為主。這必然會導致土地流轉行為操作的不規(guī)范。這種私下交易多數為簡單的書面協議，甚至有些只是口頭上的協商而已，沒有按照正規(guī)程序處理，缺乏必要的手續(xù)。這種不規(guī)范的操作勢必會為以后權利義務的享有履行造成糾紛扯皮，使雙方的合法利益得不到法律保障。其后果不僅會產生一些不必要的糾紛，十分不便于管理，而且也會傷及到各方的合法權益，傷害農民對于土地的感情使土地流轉惡性發(fā)展，不利于社會穩(wěn)定。

（三）農業(yè)產業(yè)風險大，缺乏特色產業(yè)作推動

農業(yè)產業(yè)不同于工商產業(yè)投資收益見效快。大型農業(yè)生產投資前期需要大量的資金投放，在這一點上就有很棘手的問題：一般的土地承包大戶都沒有也不易找到可以為其大額貸款提供擔保的單位，而其所承包的土地使用權又不能作為貸款抵押，因而這一開始的資金問題就使得很多投資者望而卻步。再則農業(yè)產品從播種到收獲生產周期較長，受土壤、氣候、水質等自然因素影響顯著，受市場供求關系影響農產品難賣，農業(yè)增產難增收，風險大，效益低，使得投資者對投資農產業(yè)開發(fā)很是慎重，他們參與規(guī)模經營的就少之又少。一些已經從事農產業(yè)開發(fā)的業(yè)主缺乏相應的管理能力產業(yè)結構雷同、品種單一只是依靠政府維持，沒有根據當地經濟、自然條件因地制宜地形成自己的特色產業(yè)，不能使已有的產業(yè)健康高效可持續(xù)發(fā)展。同樣一些小規(guī)模的土地承包得到的政策優(yōu)惠更少，其資金實力、管理水平均跟不上當前的農業(yè)發(fā)展水平，抵抗風險的能力自然很弱，在市場經濟的浪潮中更是不堪一擊。這些都制約著農村土地的流轉。

（四）土地流轉進展不均衡

我國幅員遼闊，不同的地區(qū)地理位置、經濟發(fā)展水平存在較大的差異，從而導致土地流轉進展呈不均衡態(tài)勢。同時即使是同一地區(qū)的不同鄉(xiāng)村由于經濟實力的不同，土地流轉工作進展也是不平衡的。整體呈現的趨勢為：易于集中連片，規(guī)?；a的平原地區(qū)的土地流轉率較地勢復雜、零星分散的山地丘陵地區(qū)高；經濟發(fā)展迅猛的地區(qū)較經濟滯后地區(qū)土地流轉率高；地理位置優(yōu)越的城郊土地流轉高于偏僻的邊遠村莊[3]P(45)。

通過對以上幾種主要的農村土地流轉現象的分析我們可以發(fā)現：這些現象的出現不是偶然的孤立的，它們之間是互為聯系，相互制約的。如果對這些現象沒有一個充分科學的認識，不能針對這些現象采取合理有效的措施，那么我們的農村土地流轉工作就會走入一個死胡同，產生嚴重的后果。

三、針對農村土地流轉問題的幾點建議

農村土地流轉是一項復雜的系統工程。土地作為農民的基本生活保障，農村土地流轉必須堅持“依法、自愿、有償”的原則。各政府也應在深入領會黨的十七屆三中全會中提出的有關統籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展的精神，認真貫徹落實中央對于土地流轉的相關政策法規(guī)的基礎上，根據各地實際情況實事求是地積極穩(wěn)妥地推進農村土地流轉，切實維護百姓利益，發(fā)揮土地的最大效益，加快農業(yè)產業(yè)化進程。對此依據一些地區(qū)的成功做法提出以下建議。

（一）加大宣傳管理，改變傳統觀念

要轉變農民對土地的根深蒂固的傳統認識，改變農民的“小農思想”可以從這兩個方面入手：

第一，加強對土地流轉政策的宣傳，改變農戶對土地流轉的片面理解、錯誤認識。可利用廣播電視等各種媒體，采取農民喜聞樂見的宣傳方式，對他們進行有關政策法規(guī)的普及認識；也可以樹立當地土地流轉過程中出現的致富能手、創(chuàng)業(yè)典型，利用榜樣的示范帶頭作用。讓他們明白土地不是他們唯一的生活來源，土地流轉并不是使他們失去了 “飯碗”，而是如何更有效地提高土地的生產效益，做到真正的增產增收，從而改變自身的生活質量。

第二，完善農村社會保障機制，拓展農民就業(yè)渠道。轉變傳統觀念，不能僅僅是對農戶口頭上的說教，也應從實際出發(fā)，解決他們的實際困難，消除他們的后顧之憂。對現有的農村保障機制進行完善，

加大政府財政投入力度，增大農民最低生活保障、大病救助、子女教育、農民工保護等社保資金比例；也可與土地流轉工作掛鉤建立一些與之相關的社會保障制度，如：建立新型農村社區(qū)，通過土地流轉籌集部分社?；鸢l(fā)展農村社區(qū)保障。為完成土地流轉的農戶建立養(yǎng)老保險中心，制訂一套詳細的養(yǎng)老金繳費領取辦法，解除農民失去土地承包權后對養(yǎng)老喪葬的擔憂；改革現有戶籍制度，減輕農民由農村轉移到城市的障礙，調整城鄉(xiāng)戶籍差異及一些不合理的社會福利，從而逐步弱化土地對農民的生存保障功用，減輕農民對土地的完全依賴。

再者各級政府應加強對土地流轉過程中失去土地農民的管理，不能對其不管不問、放任自流。應建立穩(wěn)定的農轉非機制，成立統一的就業(yè)制度和勞動力市場；加強農民職業(yè)技能培訓機構的建設，通過專業(yè)技術的培訓，使他們能掌握一門實用技術，提高他們的就業(yè)、創(chuàng)業(yè)機率；政府鼓勵并支持農民發(fā)展投資少、見效快的二、三產業(yè)項目；在簽訂土地流轉合同時，各級政府也應積極與土地承包業(yè)主進行商討，要求他們?yōu)榘凑找欢ǖ谋壤?guī)定土地流轉中的農民謀取再就業(yè)崗位。

（二）建立市場機制，規(guī)范服務管理

建立各級土地流轉平臺，為土地流轉提供服務，促進公平規(guī)范的土地流轉市場機制的建立；構建農經信息網絡，收集或發(fā)布土地流轉信息，建立土地流轉信息數據庫，為更好統籌管理土地流轉提供科學合理的建議；大力發(fā)展土地流轉市場中介機構，充分發(fā)揮其媒介作用使土地流轉市場呈現多層次和更為開放，各取所需從而降低土地流轉成本；建立各級土地流轉調節(jié)機構，使土地流轉糾紛能夠做到早發(fā)現、早調停、早解決，切實維護各方利益提高土地流轉效率；對不愿參與土地流轉的農戶加強管理，制定荒地懲罰制度，必要時可收回其土地的承包權提高土地的利用率；建立公開、公正的土地評估機構，依據一定的標準對農用土地進行等級分劃，再根據等級的高低對其進行價格的評估，為合法合理的土地流轉提供科學依據，實現交易雙方的公平、公正；各地建立土地檔案，給所轄區(qū)域的土地進行編號，建立“身份”資料，一方面防止不法分子趁土地流轉時機虛報土地的面積造成土地流失，另一方面保證農用土地的合理科學開發(fā)，避免對耕地造成不可彌補的損傷，保護農戶的合法權益[4]P(56)。

同時要保證土地流轉市場的良性運轉就必須規(guī)范土地流轉的操作過程。首先，提高各級土地監(jiān)管部門的業(yè)務水平、責任意識、服務意識，明確職責范圍，形成配套的管理辦法、工作制度，使其能嚴格按照相關的政策法規(guī)辦事，并建立考核和評估制度對其進行監(jiān)督。其次，加強對土地流轉雙方的管理，提高農民的法律意識、維權意識，為流轉雙方提供規(guī)范的流轉合同，為雙方的權責做出明確規(guī)定，國家也應盡快出臺相應的工作細則，建立長期有效的管理機制。最后堅守土地流轉原則，尊重農民意愿把農民利益放在首位，對土地流轉費用不截留、不挪用，保障農民的收益不受侵害，維護社會的和諧穩(wěn)定。

（三）提供優(yōu)惠政策，鼓勵改革創(chuàng)新

基于農業(yè)見效慢、風險高、尋求投資難的問題，政府可以出臺一些優(yōu)惠政策刺激土地流轉工作的開展。一是建立土地流轉扶持基金，對于科學的規(guī)?；洜I業(yè)主給予資金上的幫助，降低信貸門檻，為其提供擔保，緩解資金難題；二是對當地典型的農業(yè)種植大戶和特色產業(yè)給予獎勵，并從稅收、技術、信息等方面提供一定的優(yōu)惠或幫助；三是對于一次性完成土地流轉的農戶給予一定的獎勵，對他們的創(chuàng)業(yè)也給予一定的扶持；四是對于完成土地流轉工作比較好的個人或試點，政府要給予嘉獎并樹立典型推廣成功經驗；五是鼓勵當地一些種植能手對本地的土地進行流轉，加大、加快農業(yè)的規(guī)?；?、現代化種植；六是提倡建立土地流轉合作社，鼓勵農戶入股，建立高效農業(yè)種植機制；七是根據當地特產，建立特色農副產品加工產業(yè)開展特色種植帶動農業(yè)創(chuàng)收，加快土地流轉進程[5]。

此外加強自然災害預警機制建設，降低農業(yè)種植風險，提高收益；加大農田基礎設施建設，為規(guī)模化經營提供便利條件等也是土地流轉過程中需要顧及的內容。

總之，農村土地流轉工作任重道遠，要想把這項工作做好，需要多方面的參與，更需要各方的協調與努力。雖然目前土地流轉存在著一些問題，但我們有理由相信只要堅持以農為本的原則，各方面協調一致，齊抓共管，肯想敢干，必定會促進農業(yè)現代化的進程，實現農業(yè)增產增收，維護國家的繁榮安定。

[1]張旭清.農村土地流轉存在的問題及對策研究[J].東北師范大學學報,2009(3).

[2]農合網專家.解土地政策之惑，破土地流轉之謎[J].農合論壇,2013(2).

[3]熊其紡.農村承包經營權流轉綜述[M].延邊文藝出版社,2008.

[4]孟勤國.中國農村土地流轉問題研究[M].法律出版社,2009.

[5]李力行.葛莊鎮(zhèn)土地流轉調查報告.農村經濟,2011(4).