陜西城鄉(xiāng)社會救助“二元化”的主要表現(xiàn)、原因及對策分析

劉華平

社會救助是最古老的社會保障形式，也是現(xiàn)代社會保障體系的重要組成部分。它解決的是困難群體的生存危機，也是維護社會底線公平的制度安排。社會救助制度是否完善具體體現(xiàn)著政府的公共責(zé)任和社會的道德。目前我國社會救助制度處在加快建設(shè)與發(fā)展之中，隨著我國經(jīng)濟社會發(fā)展和財政投入的加大，社會救助的總體水平不斷提高，為解決城鄉(xiāng)居民的生活困難，維護社會穩(wěn)定發(fā)揮了無可替代的作用。但城鄉(xiāng)社會救助二元結(jié)構(gòu)明顯，從社會救助項目設(shè)置相似，到社會救助標準和水平都存在著明顯差距。農(nóng)村社會救助存在覆蓋面窄、保障水平低等問題。

城鄉(xiāng)“二元化”社會救助體系的形成及其弊端

1.城鄉(xiāng)二元社會救助體系形成的歷史過程

在我國計劃經(jīng)濟時期，面對城市企業(yè)勞動者和機關(guān)事業(yè)單位工作人員，以單位為基礎(chǔ)建立了社會化程度較高的社會保障制度，救助項目有城市“三無人員”困難救助，單位包辦的職工困難救助，以廣泛就業(yè)為基本特征，城市救助資金的來源是全民所有制企業(yè)（國家財政）。在農(nóng)村則實行家庭與集體相結(jié)合，以土地為基礎(chǔ)，以家庭保障為主的較為傳統(tǒng)的基本生活保障制度，社會救助主要依靠村集體對困難家庭實施救助，救助項目有農(nóng)村“五?！本戎匀粸?zāi)害救濟制度以及特困戶救濟，以自助、互助為特征，輔助以國家必要的幫助。農(nóng)村救助的資金來源是集體經(jīng)濟。這樣的區(qū)別源于城鄉(xiāng)不同的所有制形式，農(nóng)村是以生產(chǎn)隊為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集體所有制，城市是以全民為基礎(chǔ)的全民所有制，公有化程度不同。

改革開放以來，隨著農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實施和城鎮(zhèn)經(jīng)濟體制改革的推進，以農(nóng)村集體保障和城鎮(zhèn)單位保障為基礎(chǔ)的原有社會保障體系逐漸瓦解，農(nóng)村貧困和城市下崗、失業(yè)等問題日益成為突出的社會問題，貧困現(xiàn)象在城鄉(xiāng)之間發(fā)生了深刻的變化。為此，適應(yīng)改革形勢的變化，城鄉(xiāng)分別從各自實際出發(fā)建立了相應(yīng)的貧困救助制度。20世紀80年代，我國社會救助改革的重點主要放在農(nóng)村，在各級民政部門的統(tǒng)一組織和管理下，對農(nóng)村救災(zāi)、救濟、五保和扶貧等四個方面進行了一系列的改革探索。20世紀90年代，國有企業(yè)改革進入關(guān)鍵時期，城市貧困現(xiàn)象加劇，社會救助改革與制度建設(shè)的重點開始轉(zhuǎn)向城市，1999年正式建立城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度。2007年在全國推行農(nóng)村居民最低生活保障制度。在國家政策指導(dǎo)下，陜西省于20世紀90年代以建立城鄉(xiāng)最低生活保障制度為突破口開始現(xiàn)代社會救助體系建設(shè)，省委、省政府及民政廳、財政廳等政府部門依據(jù)國家法律和政策，頒布了一系列有關(guān)社會救助政策文件和地方法規(guī)，到目前基本建立了與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)，與社會主義市場經(jīng)濟相配套的城鄉(xiāng)社會救助制度體系。包括城鄉(xiāng)最低生活保障、災(zāi)害救助、五保供養(yǎng)、醫(yī)療救助、流浪乞討人員救助、住房救助、教育救助、法律援助和臨時救助制度等。

2.陜西省城鄉(xiāng)二元社會救助體系運行現(xiàn)狀

2011年12月，全省享受最低生活保障3,057,434人，支出保障金53,506.2萬元，其中農(nóng)村2,208,310人，支出保障金27,398.1萬元；城市849,124人，支出保障金26,108.1萬元。（資料來源：陜西民政 時間：2012-02-20）2011年第四季度，城市三無人員供養(yǎng)16,752人。

2011年第四季度，全省醫(yī)療救助109,663人次，城市醫(yī)療救助109,663人次，農(nóng)村醫(yī)療救助386,148人，流浪乞討人員救助45,299人次，兒童救助2,660人次。

2011年12月，五保供養(yǎng)人數(shù)126,220人，供養(yǎng)資金支出3,631.2萬元。其中集中供養(yǎng)41,368人，供養(yǎng)資金支出1,276.8萬元，分散供養(yǎng)84,852人，供養(yǎng)資金支出2,354.4萬元。

陜西城鄉(xiāng)社會救助對保障城鄉(xiāng)困難群眾生活，維護社會穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。但從滿足居民需要，實現(xiàn)公平的目標看，還存在著一些急待解決的問題，如城鄉(xiāng)差別較大，從制度設(shè)計到實施過程、實施結(jié)果都存在城鄉(xiāng)差別問題。就較為完善的低保制度看，在資源配置、管理體制、運行機制以及由此所產(chǎn)生的制度救助范圍、救助水平、操作方式等方面都存在著較為明顯的城鄉(xiāng)差異。

其中主要是城鄉(xiāng)救助水平不同。農(nóng)村救助水平低于城市，一是農(nóng)村的低保線標準太低，二是救助補差太少。2011年12月全省享受最低生活保障3,057,434人，支出保障金53,506.2萬元，其中農(nóng)村2,208,310人，支出保障金27,398.1萬元；城市849,124人，支出保障金26,108.1萬元。（資料來源：陜西民政，時間：2012-02-20）據(jù)陜西民政2011年12月頒布的全省城鄉(xiāng)低保數(shù)據(jù)推算，城市最低生活保障支出水平307.47元/人/月，而農(nóng)村是124.06元/人/月，城市是農(nóng)村的2.48倍。

陜西省2011年農(nóng)村五保供養(yǎng)標準1640元／人／年（其中，現(xiàn)金不低于1440元）。 城市“三無”人員的生活補助標準，每人每月450元。2012年農(nóng)村五保集中供養(yǎng)最低限定標準提高到5200元/人/年（其中，現(xiàn)金不低于5000元/人/年），分散供養(yǎng)最低限定標準提高到4700元/人/年（其中，現(xiàn)金不低于4500元/人/年）2012年城市“三無”人員的生活補助標準提高至800元。城鄉(xiāng)差距雖然縮小，但城市仍然是農(nóng)村的二倍。

城鄉(xiāng)醫(yī)療救助以表面的平等掩蓋了實際的不平等。要實現(xiàn)醫(yī)療公平需要依據(jù)個人支付能力與醫(yī)療需求的缺口進行救助?，F(xiàn)在救助基本是按病種實行定額救助，對農(nóng)村人口講同樣存在醫(yī)療待遇不公平問題。

3.城鄉(xiāng)二元社會救助體系的弊端

城鄉(xiāng)二元社會求助體系不利于縮小收入差距、促進社會公平；不利于農(nóng)村人口生活水平提高和生存狀況改善；不利于社會和諧穩(wěn)定。二元社會救助制度不能全面解決農(nóng)村困難人口的最低生活保障問題，進一步拉大了城鄉(xiāng)居民生活水平差距，加劇城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡。

(1)拉大城鄉(xiāng)居民收入差距

從總體上看，城鎮(zhèn)居民的收入增長較快，農(nóng)民收入相對緩慢，整個社會的財富分配出現(xiàn)一種兩極分化的狀態(tài)。收入分配的不均衡，導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間貧富懸殊越拉越大。2013年1月國家統(tǒng)計局公布的基尼系數(shù)顯示，2012年基尼系數(shù)為0.474，表明當(dāng)前國內(nèi)居民貧富差距較大。國家統(tǒng)計局局長馬建堂說：0.49至0.47的基尼系數(shù)應(yīng)該反映收入差距還是比較大的，我們的城鄉(xiāng)差距大概有3倍。社會保障制度理應(yīng)縮小社會成員間的收入差距，但由于長期以來的城鄉(xiāng)二元社會保障體系，使各項社會保障制度不論是保障項目還是保障水平等方面，都是城市優(yōu)于農(nóng)村，不但沒有縮小城鄉(xiāng)差距，反而進一步間接拉大了城鄉(xiāng)的收入差距。社會保障的公平再分配功能難以在城鄉(xiāng)間實現(xiàn)。

(2)制約了社會救助整體效能的提高

社會救助制度城鄉(xiāng)分割和部門分割。這種分割的狀況不僅造成了政策與政策之間、部門與部門之間、政府與社會之間的分割與脫節(jié)，交叉重疊與殘缺漏洞現(xiàn)象并存，多頭救助、重復(fù)救助、救助遺漏等無序狀態(tài)，還造成了社會救助資源的浪費，影響了社會救助效能的提高。

(3)不利于城鄉(xiāng)社會保障體系的整合

全國社會保障體系是一個完整的體系，社會救助體系是我國目前社會保障制度體系的基本構(gòu)成部分，社會救助制度體系的城鄉(xiāng)分化制約社會保障體系的整合。雖然因為城鄉(xiāng)的差別可能導(dǎo)致社會救助某些保障項目、范圍和水平等方面的差異，但目前城鎮(zhèn)明顯優(yōu)于農(nóng)村的社會救助體系，加劇了農(nóng)村保障體系與城鎮(zhèn)接軌的困難。

陜西城鄉(xiāng)社會救助“二元化”的主要表現(xiàn)及原因

1.陜西城鄉(xiāng)社會救助“二元化”的主要表現(xiàn)

從社會救助制度、管理運行、救助水平等方面看，都有城鄉(xiāng)區(qū)別，其主要表現(xiàn)是：

(1)制度設(shè)置的城鄉(xiāng)“二元化”

從既有的各項社會救助制度看，普遍是城鎮(zhèn)和農(nóng)村分別設(shè)置。最低生活保障制度分為農(nóng)村最低生活保障和城市居民最低生活保障，醫(yī)療救助制度是先設(shè)立農(nóng)村醫(yī)療救助，再設(shè)立城市醫(yī)療救助，“五?！?、“三無”人員供養(yǎng)，從制度供養(yǎng)對象看都是沒有依靠的孤寡老人和兒童，但對他們的供養(yǎng)從內(nèi)容到形式，甚至稱謂都是城鄉(xiāng)有別，住房救助由于城鄉(xiāng)住房建設(shè)管理途徑不同，救助的區(qū)別就更大。只有自然災(zāi)害救助基本沒有城鄉(xiāng)區(qū)別，教育、司法救助城鄉(xiāng)差別也不明顯。

(2)管理運行的城鄉(xiāng)“二元化”

城鄉(xiāng)社會救助管理組織、運轉(zhuǎn)程序和方式等有區(qū)別，雖然城鄉(xiāng)社會救助的最后審批權(quán)都在區(qū)、縣一級政府，但同一救助項目的實施城鄉(xiāng)分別是兩個程序，兩個標準和不同的救助范圍。比如最低生活保障制度，農(nóng)村是個人申請，村委會評議，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審查，縣民政局批準；城市是個人申請，社區(qū)調(diào)查，街道審查，區(qū)民政局批準，二者是形式基本相同。但救助標準、救助范圍、救助對象和救助效果等實質(zhì)內(nèi)容截然不同。城市可以做到“應(yīng)保盡?！?，以實際需要救濟的人數(shù)來確定救濟資金，救助水平范圍遠大于農(nóng)村。農(nóng)村則是以可用于救助資金的多少來框定救濟人數(shù)和確定救濟范圍，沒有做到“應(yīng)保盡?！薄?/p>

(3)救助水平的城鄉(xiāng)“二元化”

農(nóng)村救助水平遠低于城市。主要表現(xiàn)，一是農(nóng)村的低保線標準低入各救助項目的救助標準，二是補差少，三是相對救助范圍小。據(jù)陜西民政2011年12月頒布的全省城鄉(xiāng)低保數(shù)據(jù)推算，城市最低生活保障支出水平307.47元/人/月，而農(nóng)村是124.06元/人/月。其他社會救助項目以不同方式表現(xiàn)出城市優(yōu)于農(nóng)村，比如醫(yī)療救助，要實現(xiàn)醫(yī)療公平需要依據(jù)個人支付能力與醫(yī)療需求的缺口進行救助，現(xiàn)在救助基本是按病種實行定額救助，對農(nóng)村人口同樣存在醫(yī)療救助水平低的問題。

2.形成城鄉(xiāng)“二元化”社會救助體系的原因

形成城鄉(xiāng)“二元化”社會救助問題，有其深刻歷史原因，也有一些現(xiàn)實制約因素，具體可以歸納為以下幾點：

(1)受到我國社會發(fā)展城鄉(xiāng)分治的歷史傳統(tǒng)影響

計劃經(jīng)濟時期形成了城鄉(xiāng)分治的政治、經(jīng)濟、社會和文化條件，由此決定了在對城鄉(xiāng)貧困人員實施社會救助時必然要采取不同的救助方式，建立不同的救助制度，城市人可以得到比農(nóng)村人更加完善和更高水平的救助保障。

①城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)決定城鄉(xiāng)二元社會救助體系。城鄉(xiāng)二元社會救助體系的形成是適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的要求而建立的。從所有制形式看，城鎮(zhèn)實行公有度較高的全民所有制，農(nóng)村則實行公有化程度較低的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集體所有制。在此背景下，城鎮(zhèn)建立以勞動保險為核心的城鎮(zhèn)職工社會保障體系，社會救助作為輔助制度而存在。農(nóng)村則實行以土地為基礎(chǔ)的家庭保障，沒有社會化程度更高的保障，只有水平較低的貧困救助制度。

②城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)決定城鄉(xiāng)二元社會救助體系。在計劃經(jīng)濟體制下形成了城鄉(xiāng)相對獨立的兩大社會單元——城市居民和農(nóng)村人口，他們在勞動、收入、消費、教育、生活等方面存在著巨大的差異，這種差異的標志就是農(nóng)業(yè)與非農(nóng)業(yè)戶口。戶籍制度建立后，逐漸形成了城鎮(zhèn)和農(nóng)村二元的社會結(jié)構(gòu)，人為的將中國劃分為城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村兩個世界。社會保障的獲得便和戶口制度緊密聯(lián)系，城鎮(zhèn)建立了比較完善的社會保障制度，城鎮(zhèn)職工還享有企業(yè)提供的福利；而農(nóng)村，除了合作醫(yī)療和“五?！敝贫韧猓瑑H僅依靠集體和家庭保障來抵御各種風(fēng)險。二元戶籍制度對城鄉(xiāng)社會救助的影響今天仍然在繼續(xù)。

(2)社會救助制度自身變革的路徑依賴

1978年后，隨著農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的實行，農(nóng)民的生活水平有很大改善。但農(nóng)村保障體制并未完善，由于村集體經(jīng)濟瓦解，使原有的以農(nóng)村五保為主體的救助體系受到了沖擊，難以正常運行。到了2000年以后，農(nóng)村最低生活保障制度、醫(yī)療救助制度等逐步建立，對“五?！敝贫纫策M行改革。20世紀80年代，當(dāng)改革重點由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市，尤其是國企改革的深化，城市新的貧困群體出現(xiàn)（下崗和失業(yè)人員），由此以最低生活保障為核心的城市社會救助體系逐步建立，確立城鎮(zhèn)居民生活保障的最后防線。可見，城鄉(xiāng)社會救助制度是分別應(yīng)對城鄉(xiāng)不同的貧困人員而建立起來的。要實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的救助，就必須在原有的基礎(chǔ)上逐步推進，不可能一蹴而就。

(3)城鄉(xiāng)居民收入和消費水平差距決定社會救助水平差距。

國家統(tǒng)計局陜西調(diào)查總隊2012.10.18公布，當(dāng)年前三季度，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入15602.8元。農(nóng)村居民人均現(xiàn)金收入5461.4元。城鄉(xiāng)比是2.86:1。在城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平和城鄉(xiāng)居民消費水平存在著很大差距的基礎(chǔ)上不能夠?qū)崿F(xiàn)城鄉(xiāng)救助標準和救助水平的統(tǒng)一。因為，社會救助是對一定范圍內(nèi)，一定比例的低收入人口實施救助。所以，社會救助只能在城鄉(xiāng)各自范圍內(nèi)分別實施，制訂不同的救助標準，滿足各自范圍內(nèi)低收入人口的基本生活需要。

實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會救助一體化的目標和對策

建設(shè)城鄉(xiāng)一體化社會救助體系的總體目標應(yīng)當(dāng)是：保障每一個國民都能夠平等地享有社會救助的權(quán)利，實現(xiàn)“三統(tǒng)一”、“三覆蓋”?！叭y(tǒng)一”即統(tǒng)一政策，統(tǒng)一標準，統(tǒng)一程序；“三覆蓋”即社會救助覆蓋城鄉(xiāng)，覆蓋全體居民，覆蓋所有的救助項目。當(dāng)前建設(shè)城鄉(xiāng)一體化社會救助制度的基本任務(wù)是：加強城鄉(xiāng)救助制度的銜接與整合，著力解決救助制度“碎片化”的問題，逐步實現(xiàn)法制一體化，救助水平一體化，消除救助的城鄉(xiāng)雙軌制。具體實施路徑與措施是：

1.整合擴充最低生活保障內(nèi)容，建立貧困救助制度。

(1)改革最低生活保障制度。擴大最低生活保障的保障項目內(nèi)容，逐步變“最低生活保障線”為“貧困線”。在現(xiàn)在“低保”只保障“衣、食、用”最基本生活需要的基礎(chǔ)，增加醫(yī)療、教育、住房等常規(guī)性救助內(nèi)容，整合低保、醫(yī)療、教育、住房等單一救助項目為具有綜合性質(zhì)的貧困救助。救助對象是長期人口。

(2)改革醫(yī)療救助制度?，F(xiàn)行醫(yī)療救助制度是面對低收入困難人員提供的專門救助項目，沒有包括在低保范圍之內(nèi)。救助的做法是資助低保對象參加新型城鄉(xiāng)合作醫(yī)療，進行基本醫(yī)療救助、大病醫(yī)療救助和臨時醫(yī)療救助。經(jīng)過整合將資助貧困者參加城鄉(xiāng)合作醫(yī)療、基本醫(yī)療救助納入基本生活救助；將大疾病救助納入臨時救助。

(3)改革教育救助制度。將教育救助變?yōu)榫裎幕戎?，?nèi)容應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)行校教育救助的基礎(chǔ)上，增加精神、文化娛樂等內(nèi)容。救助對象由在校學(xué)生擴展到全體需要救助的其他社會成員。救助功能應(yīng)以促進個人發(fā)展、能力提高為目標。

(4)改革住房救助。將日常住房消費（如租金補貼等）納入基本救助范圍；將住房的大修、擴建等納入臨時救助。

通過對以上制度改革，確定一個反映最低生活需求的貧困線，實行包括最低生活保障、醫(yī)療、住房等內(nèi)容在內(nèi)的綜合性的貧困救助制度。

（5）建立臨時救助制度。

臨時救助主要是針對因重大疾病、突發(fā)意外事件、失業(yè)等而造成的臨時生活困難，在短期內(nèi)依靠自身的力量無法擺脫困境的人員實施的救助，目的是幫助其擺脫困境，恢復(fù)正常生活狀態(tài)。臨時救助要突出應(yīng)急性，體現(xiàn)便捷、及時。

2.加強城鄉(xiāng)救助機構(gòu)和隊伍建設(shè)，為城鄉(xiāng)一體化提供運作平臺

明確民政部門為管理社會救助體系建設(shè)的專門工作部門，在民政部門設(shè)立集中開展救助工作的專門機構(gòu)，給編制、給人員、給經(jīng)費，如在縣區(qū)以低保機構(gòu)為基礎(chǔ)設(shè)立社會救助管理中心。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦在機構(gòu)改革中，相應(yīng)設(shè)立辦事機構(gòu)，確定專人負責(zé)。在城市社區(qū)聘請專門人員從事救助管理工作，村委會根據(jù)有關(guān)法規(guī)規(guī)定，明確專人負責(zé)，政府給予一定的經(jīng)費補助。

總之，本著城鄉(xiāng)一體化的目標，積極穩(wěn)妥推進城鄉(xiāng)社會求助制度改革，逐步完善城鄉(xiāng)社會救助體系。社會救助項目適應(yīng)社會需要而不斷增加，救助內(nèi)容不斷豐富，從只解決絕對貧困向重點解決相對貧困過渡，從?；旧钕虼龠M人的全面發(fā)展過渡，從只注重物質(zhì)保障向物質(zhì)和精神全面保障過渡，拓展社會救助的綜合保障功能，筑牢社會保障體系的最后防線。

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