土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度探究

張柳揚(yáng)

(梅州市豐順縣工商局，廣東 梅州 514300)

二十世紀(jì)八十年代后期，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)在我國(guó)農(nóng)村悄然興起。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)能有效地配置資源，有利于農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，有利于廣大農(nóng)民根據(jù)市場(chǎng)的變化自主選擇農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，同時(shí)也有利于減少棄耕拋荒現(xiàn)象。近年來(lái)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及城市化的不斷推進(jìn)，對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的利用產(chǎn)生了重大影響。一方面，大量農(nóng)村勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)民因進(jìn)城務(wù)工而需要將其承包地流轉(zhuǎn)出去;另一方面，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變亦需要農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐漸打破的背景下，承包地所承載的基本生活保障功能已逐漸淡化，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)成為農(nóng)民增加收入、擴(kuò)大融資的重要工具。然而，我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)相關(guān)法律規(guī)范存在問(wèn)題，如農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體虛位、對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押、繼承等問(wèn)題限制過(guò)多或缺乏相應(yīng)規(guī)定等。在這種情況下，法律的規(guī)定跟農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的要求相脫節(jié)，不利于形成合理完善的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度。因此，現(xiàn)階段在法律層面如何完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)制度，形成合理有序的流轉(zhuǎn)秩序，成為擺在我們面前的一個(gè)重要課題。本文選取土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記、抵押和繼承三個(gè)制度進(jìn)行探討，并提出一些初步的制度性完善建議，希望能為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度的進(jìn)一步完善提供一些幫助和思路。

一、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記

(一)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度現(xiàn)狀

從現(xiàn)行立法來(lái)看，我國(guó)并沒(méi)有形成統(tǒng)一的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記制度。1986年《民法通則》雖然承認(rèn)了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，但并沒(méi)有提及登記問(wèn)題。1998年《土地管理法》規(guī)定了農(nóng)村集體建設(shè)用地須進(jìn)行確認(rèn)登記，但該法只要求草地、林地、魚(yú)塘使用權(quán)應(yīng)辦理相關(guān)的手續(xù)，而對(duì)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)則無(wú)須登記即可設(shè)立。2002年頒布的《農(nóng)村土地承包法》第22條規(guī)定，“承包合同自成立之日起生效。承包方自承包合同生效時(shí)取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)?！笨梢?jiàn)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的初始取得并不需要進(jìn)行初始登記，但如果該項(xiàng)物權(quán)需要進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、互換，則經(jīng)過(guò)當(dāng)事人申請(qǐng)，可以進(jìn)行登記，非經(jīng)登記不具備對(duì)抗第三人的效力。《農(nóng)村土地承包法》第23條第1款規(guī)定“縣經(jīng)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者林權(quán)證等證書(shū)，并登記造冊(cè)，確認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)?！?007年頒布的《物權(quán)法》對(duì)上述立法予以進(jìn)一步確認(rèn)?！段餀?quán)法》雖然規(guī)定了較為系統(tǒng)的不動(dòng)產(chǎn)登記制度，但我國(guó)目前在整體上并未建立起統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記制度，這種狀況在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度中也有所體現(xiàn)。具體表現(xiàn)為登記機(jī)關(guān)和登記效力不統(tǒng)一。

1．登記機(jī)關(guān)不統(tǒng)一

我國(guó)立法關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記機(jī)關(guān)的規(guī)定，具體體現(xiàn)在《農(nóng)村土地承包法》第23條規(guī)定:“縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)向承包方頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或者林權(quán)證等證書(shū)，并登記造冊(cè)，確認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。”以及《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理辦法》第4條規(guī)定:“實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)的承包方，由縣級(jí)以上地方人民政府頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證。實(shí)行其他方式承包經(jīng)營(yíng)的承包經(jīng)營(yíng)的承包方，經(jīng)依法登記，由縣級(jí)以上地方人民政府農(nóng)業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的備案、登記、發(fā)放等具體工作?！庇纱丝梢?jiàn)，我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記機(jī)關(guān)為縣級(jí)以上地方人民政府，對(duì)于林業(yè)權(quán)、草原權(quán)、漁業(yè)權(quán)等則分別由林業(yè)、草原、漁政等行政主管部門負(fù)責(zé)登記①。這種以不同的行政部門作為農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記機(jī)關(guān)的登記制度，不僅會(huì)造成登記程序繁瑣、效率低下，而且會(huì)降低登記的公示效力，不利于反映同一客體上的權(quán)利狀態(tài)。

2．登記效力不統(tǒng)一

《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》對(duì)兩類土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的公示采取了不同的規(guī)定。對(duì)通過(guò)家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的初始取得和變動(dòng)，均采取登記對(duì)抗主義，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自土地承包經(jīng)營(yíng)合同生效時(shí)取得，而非登記時(shí)取得。其依據(jù)是《物權(quán)法》第127條規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自土地承包經(jīng)營(yíng)合同生效時(shí)設(shè)立。縣級(jí)以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)向土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人發(fā)放土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證、林權(quán)證、草原使用證，并登記造冊(cè)，確認(rèn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。另外，《物權(quán)法》第129條規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓，當(dāng)事人要求登記的，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上地方人民政府申請(qǐng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變更登記;未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人。

對(duì)以其他方式承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得和變動(dòng)，采取的是登記要件主義。其依據(jù)是《農(nóng)村土地承包法》第49條，該條規(guī)定:通過(guò)招標(biāo)、拍賣、公開(kāi)協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或林權(quán)證等證書(shū)的，其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或其他方式流轉(zhuǎn)。以及《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第21條規(guī)定:“其他方式承包的，承包方未依法登記取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證等證書(shū)，即以轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押等方式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)包方請(qǐng)求確認(rèn)該流轉(zhuǎn)無(wú)效的，應(yīng)予支持。但非因承包方原因未登記取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證等證書(shū)的除外?！庇梢陨弦?guī)定可知，以其他方式承包農(nóng)村土地，在沒(méi)有進(jìn)行登記并取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證的情況下是不能流轉(zhuǎn)的。由此可知以其他方式承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，在登記并取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)之前屬于債權(quán)，而不是物權(quán)［1］。

隨著農(nóng)村社會(huì)的開(kāi)放，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)量逐漸增長(zhǎng)，這種做法的弊端也日益顯露出來(lái)。目前農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)大量糾紛產(chǎn)生以及流轉(zhuǎn)效率低下的根源之一就是登記的缺失和混亂。對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的具體內(nèi)容，當(dāng)事人特別是經(jīng)流轉(zhuǎn)而取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的人可能無(wú)法準(zhǔn)確了解。一旦遇到土地調(diào)整或者征地，往往會(huì)因?yàn)槌邪氐慕缰?、?quán)屬問(wèn)題不清從而引發(fā)糾紛。

(二)建立和完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度

1．農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得應(yīng)不分承包方式，一律實(shí)行登記要件主義

登記作為不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)的法定公示方法，其目的在于明晰物權(quán)的歸屬和變動(dòng)，避免善意第三人利益受損，維護(hù)物權(quán)秩序和交易安全。從物權(quán)登記的效力與物權(quán)變動(dòng)的關(guān)系來(lái)看，登記的效力可以分為登記要件主義和登記對(duì)抗主義。從現(xiàn)行法規(guī)定來(lái)看，我國(guó)家庭承包方式取得的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取的是登記對(duì)抗主義;以其他方式承包取得的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取的是登記要件主義。筆者認(rèn)為，目前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境已發(fā)生重大變化，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得應(yīng)不分承包方式一律實(shí)行登記要件主義，理由如下:

(1)從權(quán)利形態(tài)變化角度看農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記的必要性。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，資源和財(cái)富逐漸突破單一的物質(zhì)形態(tài)而呈現(xiàn)出價(jià)值形態(tài)，是現(xiàn)代社會(huì)財(cái)產(chǎn)狀況的一個(gè)顯著特征。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村發(fā)生翻天覆地的變化，順應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展潮流，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利也突破了以往只作為生活保障而直接由農(nóng)戶使用而呈現(xiàn)的物質(zhì)形態(tài)。我國(guó)東南沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)采用的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股，是其價(jià)值化的典型表現(xiàn)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值化，使實(shí)際占有農(nóng)地的主體發(fā)生變更，法律關(guān)系復(fù)雜化，因此需要登記來(lái)公示實(shí)際權(quán)利狀況。

(2)從提高流轉(zhuǎn)效率的角度來(lái)看農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記的必要性?，F(xiàn)行的《農(nóng)村土地承包法》對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的原始取得不強(qiáng)行要求登記，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人大多數(shù)也沒(méi)有申請(qǐng)登記。在這種情況下，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的信息只有靠發(fā)包人的檔案記錄和知情人的記憶提供，可靠性并沒(méi)有保障。因?yàn)槿说挠洃洸⒉焕慰浚野l(fā)包方的檔案記載容易損毀或滅失。由此，大多數(shù)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)未登記于土地檔案里。有意受讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的當(dāng)事人(特別是外地來(lái)的“陌生人”)就難于準(zhǔn)確獲取農(nóng)地信息。受讓人的利益難于保障，進(jìn)而阻礙土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。此外，由于家庭承包經(jīng)營(yíng)的比較收益在下降，外出務(wù)工已逐漸成為許多農(nóng)民生存發(fā)展的重要手段，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)向集體以外的人轉(zhuǎn)讓的情況越來(lái)越多。依靠土地占有或者外觀狀況已無(wú)法準(zhǔn)確體現(xiàn)土地承包關(guān)系。

(3)從土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人的權(quán)益保護(hù)角度看農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記的必要性。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)與土地承包經(jīng)營(yíng)合同緊密聯(lián)系在一起，如果不實(shí)行登記公示制度，發(fā)包人可能會(huì)利用自身各種優(yōu)勢(shì)使土地承包人解除合同，那么承包人的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)也會(huì)隨之終止。在不能舉證是由于發(fā)包方欺詐、脅迫或乘人之危而迫使自己解除合同時(shí)，承包人將會(huì)遭受損失。如果實(shí)行登記制度，只要土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記不注銷，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就不消滅，即使承包合同已解除。這對(duì)防止發(fā)包方擅自解除合同，保護(hù)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人合法權(quán)益具有重要作用。

2．完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度的法律建議

基于前文對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得采取登記要件主義的必要性分析，筆者認(rèn)為，為明晰產(chǎn)權(quán)，減少土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛，加強(qiáng)農(nóng)村土地管理，必須對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)行強(qiáng)制登記。

(1)設(shè)立統(tǒng)一的登記機(jī)構(gòu)，在縣級(jí)以上人民政府設(shè)立不動(dòng)產(chǎn)登記局。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行相關(guān)法律規(guī)定，不動(dòng)產(chǎn)登記主要由不動(dòng)產(chǎn)所在地的縣級(jí)以上人民政府的相關(guān)不動(dòng)產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)，涉及的部門主要有:土地管理部門、房產(chǎn)管理部門(房地產(chǎn)管理部門)、農(nóng)業(yè)主管部門、林業(yè)主管部門、海洋行政主管部門、地質(zhì)礦產(chǎn)主管部門。針對(duì)這種登記機(jī)構(gòu)不統(tǒng)一的情況，在現(xiàn)實(shí)中可能會(huì)出現(xiàn)重復(fù)登記、登記資料分散、增加當(dāng)事人負(fù)擔(dān)、資源浪費(fèi)等弊端，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一登記機(jī)構(gòu)。《物權(quán)法》的規(guī)定也是按照這一思路的，對(duì)統(tǒng)一登記作了原則上的規(guī)定，統(tǒng)一登記主要包括登記范圍、登記機(jī)構(gòu)和登記辦法的統(tǒng)一。設(shè)置統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)登記機(jī)構(gòu)已成為共識(shí)，但對(duì)于如何設(shè)置則有三種不同的建議;一是登記只能由不動(dòng)產(chǎn)所在地的縣級(jí)人民法院管轄;二是由一個(gè)完全獨(dú)立的中介機(jī)構(gòu)來(lái)負(fù)責(zé)不動(dòng)產(chǎn)登記;三是在政府機(jī)構(gòu)內(nèi)設(shè)立統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記機(jī)構(gòu)。

筆者認(rèn)為第一種建議在我國(guó)不具有可行性。首先法院登記雖然在一些國(guó)家實(shí)行，但對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)，恐怕是弊大于利，因?yàn)槲覈?guó)基層法院承擔(dān)著大量的審判任務(wù)，已經(jīng)是不堪重負(fù)，如果再讓其登記不動(dòng)產(chǎn)將難于勝任。其次，法院登記會(huì)對(duì)法院的裁判產(chǎn)生影響，從而法院的公正、權(quán)威性將受到質(zhì)疑。第二種建議也難于實(shí)施，雖然中介機(jī)構(gòu)的登記有利于防止公權(quán)力對(duì)私權(quán)的不當(dāng)干預(yù)，但是其登記的權(quán)威性不足，難于令公眾信服。因此，建立統(tǒng)一的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記機(jī)關(guān)應(yīng)成為我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記制度發(fā)展的方向。就我國(guó)現(xiàn)階段的實(shí)際情況而言，應(yīng)建立相對(duì)集中的不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記機(jī)構(gòu)，在縣級(jí)以上人民政府設(shè)立不動(dòng)產(chǎn)登記局，對(duì)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一進(jìn)行登記。

(2)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記采取登記要件主義。不分承包方式，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記效力統(tǒng)一實(shí)行登記要件。即農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的取得、轉(zhuǎn)讓只有登記才能生效，未登記僅產(chǎn)生債權(quán)的效力，不受物權(quán)法保護(hù)。以保障農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的交易安全及善意第三人的利益，為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)掃除后顧之憂。

(3)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行全面清查、登記造冊(cè)。一是全面核查。逐戶開(kāi)展農(nóng)村土地確權(quán)登記，對(duì)承包地塊、面積、空間位置、地類、權(quán)屬進(jìn)行分戶確權(quán)登記。二是據(jù)實(shí)確認(rèn)，及時(shí)進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)變更和注銷登記。對(duì)承包地被征用、占用、退耕還林等面積發(fā)生變化的，家庭人口變動(dòng)導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)權(quán)分割、合并的，經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓、互換的，以及承包地滅失或全戶消亡等情形，應(yīng)實(shí)事求是地實(shí)施變更或注銷登記。三是完善檔案，做好承包地檔案管理工作。依據(jù)清查核實(shí)的農(nóng)村土地承包情況，對(duì)農(nóng)村土地承包底冊(cè)進(jìn)行清理核實(shí)，進(jìn)一步規(guī)范和完善農(nóng)村土地承包合同、土地承包登記薄及相關(guān)文件檔案和資料信息，確保農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)資料信息準(zhǔn)確、完整。

(4)登記的內(nèi)容。依各國(guó)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)登記的通行做法和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的特點(diǎn)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的登記事項(xiàng)主要包括:土地所有者、土地承包者的名稱和地址;土地的自然狀態(tài)及其地上附著物;土地的面積、坐落;土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限;土地的用途。等等。此外，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的開(kāi)始期限以登記完成時(shí)起算。

二、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押

(一)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押現(xiàn)狀

根據(jù)我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》第32條規(guī)定:“通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他方式流轉(zhuǎn)?！蔽疵鞔_規(guī)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能否抵押?！段餀?quán)法》也作了大致相同的規(guī)定，其第128條規(guī)定:“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)。”另外，我國(guó)《擔(dān)保法》第37條也規(guī)定，耕地、自留地等集體所有土地的使用權(quán)是不能抵押的。因此，表明我國(guó)法律對(duì)家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是持反對(duì)意見(jiàn)的。農(nóng)戶在發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)過(guò)程中有巨大的資金需求，而我國(guó)農(nóng)戶除了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)外沒(méi)有多少可以融資的財(cái)產(chǎn)，禁止土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押則阻礙土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)發(fā)育，不利于土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

(二)建立和完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度

1．允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的理由

立法禁止家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的理由是:我國(guó)是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，農(nóng)業(yè)人口眾多。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是農(nóng)民的基本生存保障，穩(wěn)定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)就要原則上禁止土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押和轉(zhuǎn)讓。只有這樣，才能避免像某些國(guó)家在城市化進(jìn)程中產(chǎn)生大量貧民或者像城市職工因下崗或失業(yè)而產(chǎn)生的諸多問(wèn)題［2］。

筆者認(rèn)為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押所需的條件基本成熟:一是我國(guó)城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)，農(nóng)民對(duì)土地的依賴性已大幅下降，農(nóng)民就業(yè)方式日趨多元化，非農(nóng)就業(yè)在農(nóng)民中的比重大大上升，承包土地的社會(huì)保障功能已逐漸被淡化。比如一些東部地區(qū)和中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)郊區(qū)，農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)率已相當(dāng)高，土地不再是他們唯一的生存就業(yè)保障，另外，中西部地區(qū)的農(nóng)村也由于農(nóng)民外出務(wù)工等各種原因，出現(xiàn)了拋荒棄耕的現(xiàn)象，農(nóng)村土地浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重。無(wú)論是在承包地社會(huì)保障功能淡化的地區(qū)還是土地拋荒嚴(yán)重的地區(qū)，都為土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押創(chuàng)造了條件。二是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保障屬性只在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)取得環(huán)節(jié)發(fā)生作用，農(nóng)民取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后，其生存保障使命即告完成，不論農(nóng)民是否親自享受其土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的利益。三是所謂保障性導(dǎo)致不可轉(zhuǎn)讓性，從而也不能用以抵押，是對(duì)保障性的誤解，保障性只存在于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的原始取得階段，一旦取得其保障使命即告終結(jié)，至于使用權(quán)人如何行使權(quán)利，法律不應(yīng)過(guò)多干預(yù)。雖然土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押可能會(huì)導(dǎo)致一些農(nóng)民失去承包地而產(chǎn)生生存危機(jī)，但這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然結(jié)果，解決的辦法不是限制抵押，而是用另一制度來(lái)彌補(bǔ)。比如，完善農(nóng)村社會(huì)保障體系。

2．完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押制度的法律建議

處理土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的相關(guān)業(yè)務(wù)，可適用擔(dān)保法有關(guān)抵押的一般規(guī)定，但由于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的特殊性，對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押應(yīng)在法律上作一些特別規(guī)定。

(1)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押所引起的土地附著物效力的規(guī)定。由于農(nóng)地使用的多重性，同一土地上可能存在分別屬于不同主體的附著物的情況。此時(shí)，不能簡(jiǎn)單套用“從物隨主”的原則，而推出農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的效力及于承包地的附著物。首先，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的效力不能及于承包地上不屬于抵押人的附著物。比如，租賃權(quán)人在抵押人的土地上種植的農(nóng)作物不受抵押權(quán)的影響。其次，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的效力可以根據(jù)法律或約定及于屬于抵押人的附著物。

(2)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的方式應(yīng)加以限制。根據(jù)《物權(quán)法》的規(guī)定和實(shí)踐做法，抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式有:拍賣抵押財(cái)產(chǎn)、以抵押財(cái)產(chǎn)折價(jià)和變賣抵押財(cái)產(chǎn)或以其他方式處分抵押財(cái)產(chǎn)三種。但土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)只能采取拍賣或招標(biāo)等公開(kāi)競(jìng)價(jià)的方式，不能采用折價(jià)或者變賣的方式實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)。這是因?yàn)?第一，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的估價(jià)難度高，若實(shí)行折價(jià)歸己，其折價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方法很難掌握:折價(jià)過(guò)高，有損抵押人的利益;折價(jià)過(guò)低，有損抵押權(quán)人的利益。同時(shí)，如果采用折價(jià)歸己的方法實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)，銀行就會(huì)擁有大量農(nóng)村土地。但是，我國(guó)法律禁止銀行從事投資。這樣，就會(huì)造成大量農(nóng)村土地閑置。第二，變賣是指當(dāng)事人或者法院直接將標(biāo)的物以相當(dāng)?shù)?、合理的價(jià)格出賣。因?yàn)樽冑u的公開(kāi)性不足、信息不完全，使得其交易的范圍十分有限，所以以變賣的方式實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押權(quán)可能損害抵押人的權(quán)益。［3］

(3)在實(shí)現(xiàn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押權(quán)時(shí)應(yīng)適當(dāng)考慮土地承包經(jīng)營(yíng)人的生活狀況。如果抵押人是以承包地上的產(chǎn)出作為其基本生活來(lái)源的，在實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)從所得的價(jià)款中扣除一定的金額作為抵押人一定期限的生活費(fèi)用，剩余的價(jià)款才能由抵押權(quán)人優(yōu)先受償。

(4)抵押權(quán)的實(shí)現(xiàn)可以比照土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓，不能違反相關(guān)限制性規(guī)定。比如土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)拍賣或者公開(kāi)招標(biāo)時(shí)，買受人須具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力;在同等條件下，本農(nóng)民集體內(nèi)部成員具有優(yōu)先權(quán);土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的移轉(zhuǎn)須取得土地所有人的同意;不得改變土地用途等。

三、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承

(一)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承現(xiàn)狀

我國(guó)《繼承法》第4條規(guī)定:“個(gè)人承包，依照法律允許由繼承人繼續(xù)承包的，按照承包合同辦理?！薄掇r(nóng)村土地承包法》第31條規(guī)定:“承包人應(yīng)得的承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承”“林地承包的承包人死亡，其繼承人可以在承包期內(nèi)繼續(xù)承包”第50條規(guī)定其它方式承包的“該承包人死亡，其應(yīng)得的承包收益，依照繼承法的規(guī)定繼承;在承包期內(nèi)，其繼承人可以繼續(xù)承包。”可見(jiàn)，現(xiàn)行法律對(duì)以其它承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的繼承沒(méi)有限制，對(duì)于以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的繼承則僅限于林地，而對(duì)于林地以外的其他土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)則只能繼承其收益②。

這種不允許家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承的法律規(guī)定，首先，會(huì)降低農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)積極性，使農(nóng)民減少對(duì)土地的投資，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提高。其次，很難解釋現(xiàn)實(shí)中存在的作為承包戶的組成成員死亡其承包地沒(méi)有被收回，而作為其親屬繼續(xù)承包的現(xiàn)象。最后，通常情況下，財(cái)產(chǎn)的可轉(zhuǎn)讓性與可繼承性具備一致性，但我國(guó)當(dāng)前的相關(guān)立法卻割裂了兩者的關(guān)系，破壞了法律的統(tǒng)一性。

(二)完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承制度的建議

我國(guó)法律規(guī)定耕地的承包期為30年，草地、林地為30到70年，在承包期內(nèi)因意外事故或自然規(guī)律而導(dǎo)致承包方死亡是時(shí)有發(fā)生的，且隨著時(shí)間的推移有關(guān)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承的糾紛會(huì)越來(lái)越多?？陀^現(xiàn)實(shí)亟需我們重視土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承問(wèn)題，明確法律規(guī)定，以便有效調(diào)整、規(guī)范土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承問(wèn)題。有助于厘清土地承包關(guān)系，促進(jìn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的良性流轉(zhuǎn)。

1．允許以家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承的理由

(1)從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展方面看土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承的必要性。允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承能夠激發(fā)農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性，增加對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力提高，從而避免出現(xiàn)農(nóng)民行為短期化和農(nóng)村土地質(zhì)量下降。

(2)從促進(jìn)社會(huì)進(jìn)步方面看土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承的必要性。允許繼承能給予承包人對(duì)未來(lái)收益穩(wěn)定預(yù)期，促進(jìn)其提高生產(chǎn)技能，采用先進(jìn)技術(shù)提高農(nóng)地產(chǎn)出，而不是等待收回本集體內(nèi)其他成員的承包地加以瓜分。

(3)從維護(hù)立法的統(tǒng)一性和著重保護(hù)農(nóng)民利益的角度看土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承的必要性。不允許家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承，造成對(duì)同一權(quán)利因客體不同而賦予不同的法律后果，容易造成法律適用的混亂。因此，應(yīng)不分承包方式、不分承包經(jīng)營(yíng)的客體而允許土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)被繼承。

2．繼承人的范圍

在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)法定繼承人范圍的寬窄問(wèn)題上，學(xué)界有多種觀點(diǎn):梁慧星教授認(rèn)為應(yīng)實(shí)行土地使用權(quán)單嗣繼承制，即土地使用權(quán)由獨(dú)子繼承，男女有同等的繼承權(quán)，留住本社區(qū)的子女優(yōu)先繼承，只有擁有土地使用權(quán)的繼承人才能繼承承包土地，從而防止土地進(jìn)一步碎化，促使土地逐步集中，并有利于開(kāi)展計(jì)劃生育工作，［4］并且，非與被繼承人共同承包的其他人對(duì)承包土地不應(yīng)有繼承權(quán)。［5］陳華彬認(rèn)為非從事農(nóng)業(yè)的繼承人不得繼承農(nóng)地使用權(quán)［6］。程宗璋認(rèn)為農(nóng)村土地承包權(quán)繼承人的范圍，應(yīng)依照《繼承法》有關(guān)繼承人范圍的規(guī)定確定，不受其他任何限制［7］。學(xué)者們關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承人范圍爭(zhēng)論的焦點(diǎn)在于是否按照繼承法的規(guī)定來(lái)確定繼承人的范圍。筆者認(rèn)為程宗璋的主張適應(yīng)我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)發(fā)展的趨勢(shì)，有三方面理由。一是如果限制繼承，那么與我國(guó)《繼承法》和其涉及公民權(quán)利的法律制度相沖突，破壞我國(guó)法律制度內(nèi)在統(tǒng)一性。二是放開(kāi)限制能夠促進(jìn)農(nóng)民和非農(nóng)民權(quán)利平等，有利于我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化。放開(kāi)限制后，無(wú)論農(nóng)戶中有無(wú)務(wù)農(nóng)成員或是農(nóng)村戶籍均可繼承。對(duì)于留村務(wù)農(nóng)的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，不會(huì)基于“后繼無(wú)人”的顧慮而減少對(duì)農(nóng)地的投資;對(duì)于有志于外出務(wù)工或融入城鎮(zhèn)的農(nóng)民來(lái)說(shuō)繼承限制的放開(kāi)是他們的一劑強(qiáng)心劑，不再會(huì)因失去農(nóng)村土地而可惜，放心外出務(wù)工或落戶城鎮(zhèn)。三是放開(kāi)限制有利于保持農(nóng)村土地承包制的長(zhǎng)期穩(wěn)定。限制土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承，特別是在現(xiàn)行法律規(guī)定下耕地是不能繼承的，這樣一來(lái)，必然導(dǎo)致承包地的收回和再調(diào)整，從而動(dòng)搖我國(guó)農(nóng)村穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

3．遺囑繼承權(quán)

筆者認(rèn)為在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承的具體制度設(shè)計(jì)時(shí)，應(yīng)肯定法定繼承人的遺囑繼承權(quán)，《繼承法》規(guī)定的全部繼承人不論其年齡、性別、職業(yè)、精神狀況等條件如何均享有遺囑繼承權(quán)。理由是:農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是一種用益物權(quán)，承包人依法立遺囑，處分承包權(quán)，是其行使權(quán)利的一種方式。同時(shí)，確認(rèn)繼承人對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的法定繼承和遺囑繼承權(quán)利，對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的繼承不做任何超過(guò)現(xiàn)行法律的限制，能夠最大限度地保護(hù)繼承人對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的繼承權(quán)利，而且能徹底削除承包人的后顧之憂，極大地調(diào)動(dòng)農(nóng)民對(duì)農(nóng)地投入的積極性，從而推動(dòng)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

注釋:

①《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證管理辦法》第三條承包草原、水面、灘涂從事養(yǎng)殖業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的，依照《草原法》《漁業(yè)法》等有關(guān)規(guī)定確權(quán)發(fā)證。

②2005年《最高人民法院關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》第25條又再次重申了《農(nóng)村土地承包法》的上述規(guī)定。具體條文為:林地家庭承包中，承包方的繼承人請(qǐng)求在承包期內(nèi)繼續(xù)承包的，應(yīng)予支持。其他方式承包中，承包方的繼承人或者權(quán)利義務(wù)承受者請(qǐng)求在承包期內(nèi)繼續(xù)承包的，應(yīng)予支持。

［1］黃松有．最高人民法院農(nóng)村土地承包糾紛案件司法解釋理解與適用［M］．北京:人民法院出版社，2005:261－269．

［2］胡康生．中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法釋義［M］．北京:法律出版社，2002:119－120．

［3］胡呂銀．土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的物權(quán)法研究［M］．上海:復(fù)旦大學(xué)出版社，2004:146－227．

［4］梁慧星．中國(guó)物權(quán)法草案建議稿:條文、說(shuō)明、理由與參考立法例［M］．北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000:513－535．

［5］梁慧星．中國(guó)物權(quán)法研究(下)［M］．北京:法律出版社，1998:739．

［6］陳華彬．物權(quán)法原理［M］．北京:國(guó)家行政學(xué)院出版社，1998:533．

［7］程宗璋．關(guān)于農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)繼承的若干問(wèn)題［J］．中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，2002(7):56－63．