我國(guó)行政復(fù)議委員會(huì)制的理論研究

李延超

（哈爾濱市人民政府法制辦公室，哈爾濱 150021）

探索行政復(fù)議委員會(huì)制度改革，突出行政復(fù)議在化解行政糾紛的主渠道作用，是新形勢(shì)下黨中央和國(guó)務(wù)院明確提出的要求，我國(guó)理論界和實(shí)務(wù)界都對(duì)完善行政復(fù)議制度、發(fā)揮行政復(fù)議優(yōu)勢(shì)進(jìn)行了積極的探索。法學(xué)理論和法治實(shí)踐是法治發(fā)展的兩個(gè)輪子，任何一個(gè)輪子的顛簸和缺失都會(huì)導(dǎo)致法治運(yùn)行的失衡[1]，雖然我國(guó)行政復(fù)議制度建立時(shí)吸收和借鑒很多司法領(lǐng)域和國(guó)外的理論及經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)成了行政復(fù)議理論體系的基礎(chǔ)，但是我國(guó)的行政復(fù)議制度不可能按照法院的司法理論審理案件，也不可能照搬國(guó)外行政復(fù)議理論和經(jīng)驗(yàn)，它必須建立起符合我國(guó)實(shí)際的理論體系，來支撐行政復(fù)議的改革和發(fā)展。國(guó)務(wù)院法制辦在2008年就啟動(dòng)行政復(fù)議法修改的有關(guān)工作，其中一個(gè)核心工作就是在部分省市開展行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)，試點(diǎn)工作目前已經(jīng)取得預(yù)期的效果，形成了初步經(jīng)驗(yàn)①郜風(fēng)濤《在行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作現(xiàn)場(chǎng)會(huì)上的講話》（2010年）http://www．zjfzb．govcn/il．htm?a=si＆key=main/xzfy＆id=5c3f755b2b483ac5012ba89c704604a0。，但對(duì)我國(guó)行政復(fù)議委員會(huì)制度的理論研究還不夠深入，認(rèn)識(shí)也不夠深刻。因此，建立科學(xué)、完善的行政復(fù)議委員會(huì)理論體系是行政復(fù)議委員會(huì)制度立身之本，也是進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和創(chuàng)新的前提，對(duì)于我國(guó)行政復(fù)議制度的發(fā)展有著重大的現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國(guó)行政復(fù)議委員會(huì)制的理論基礎(chǔ)

1．行政組織學(xué)理論與行政復(fù)議委員會(huì)。按照行政法上決策權(quán)和負(fù)責(zé)體制類型劃分，可以將行政機(jī)關(guān)分為首長(zhǎng)制和委員制，委員制又稱合議制，它是首長(zhǎng)制的對(duì)稱。首長(zhǎng)制行政機(jī)關(guān)最終決策權(quán)歸于行政首長(zhǎng)，行政首長(zhǎng)對(duì)整個(gè)行政機(jī)關(guān)的行為負(fù)責(zé);委員制行政機(jī)關(guān)的決策權(quán)歸于一個(gè)由若干委員組成的委員會(huì)，委員會(huì)對(duì)所有決策性問題均集體討論，根據(jù)少數(shù)服從多數(shù)原則作出決策，并由集體共同對(duì)其決策負(fù)責(zé)。二戰(zhàn)后國(guó)外發(fā)展起來的獨(dú)立管理機(jī)構(gòu)，尤其是裁決機(jī)構(gòu)，大多數(shù)設(shè)立委員會(huì)作為決策機(jī)構(gòu)，而較少實(shí)行首長(zhǎng)個(gè)人負(fù)責(zé)制[2]。我國(guó)現(xiàn)行的《行政復(fù)議法》規(guī)定行政復(fù)議機(jī)關(guān)就是行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的行政機(jī)關(guān)，行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在承擔(dān)行政復(fù)議工作時(shí)不是獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，只能以復(fù)議機(jī)關(guān)的名義受理、調(diào)查和作出復(fù)議決定，這種模式不同于具有獨(dú)立資格和能夠獨(dú)立承擔(dān)義務(wù)的授權(quán)行政主體。由行政復(fù)議機(jī)構(gòu)承擔(dān)復(fù)議工作，在當(dāng)時(shí)的立法環(huán)境下是有其合理性和實(shí)踐性的，但為順應(yīng)現(xiàn)代社會(huì)權(quán)利救濟(jì)和爭(zhēng)議解決機(jī)制改革、完善的需要，建立行政復(fù)議委員會(huì)來行使行政復(fù)議職能，委員會(huì)實(shí)行集體領(lǐng)導(dǎo)，獨(dú)立決策行政復(fù)議案件，其決策更為民主、科學(xué)，避免了首長(zhǎng)制權(quán)力過于集中和個(gè)人專權(quán)等現(xiàn)象出現(xiàn)，也能夠廣地的反映各方面的利益。

2．政府職能分離理論與行政復(fù)議委員會(huì)。職能分離，也稱職能分立，它是指在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部運(yùn)用分權(quán)原則，將行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的某些相關(guān)職能加以分離使之分屬于不同的機(jī)構(gòu)或不同的工作人員掌管或行使。職能分離使政府行政管理更加專業(yè)化，是社會(huì)化分工的必然結(jié)果，也是政治文明的一項(xiàng)重要標(biāo)志[3]。行政復(fù)議是與司法裁決的性質(zhì)相近的準(zhǔn)司法性行政爭(zhēng)議裁決機(jī)制，不同于一般行政管理工作，也不宜沿襲通常的行政工作模式，但有很多行政機(jī)關(guān)沒有認(rèn)識(shí)到行政復(fù)議“居中裁斷”的特質(zhì)，將復(fù)議工作混同于一般的行政公務(wù)。建立專門的行政復(fù)議委員會(huì)，將政府的行政管理職能與行政爭(zhēng)議解決職能分離，兩者各司其職，揚(yáng)長(zhǎng)避短，同時(shí)，委員會(huì)內(nèi)部也可以形成有效的職能分工，更能提高行政爭(zhēng)議解決的公正性和效率，從而實(shí)現(xiàn)管理的科學(xué)化，作出的決策更加權(quán)威和專業(yè)，符合現(xiàn)代政府管理體制改革的方向和價(jià)值取向，也能使政府和政府部門從行政復(fù)議工作中解放出來，更專注于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展事務(wù)。

3．相對(duì)集中復(fù)議權(quán)與行政復(fù)議委員會(huì)。根據(jù)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一和效能的原則，集中行政復(fù)議權(quán)是深化行政復(fù)議體制改革的重要任務(wù)和發(fā)展方向，其實(shí)質(zhì)是對(duì)國(guó)家現(xiàn)行的行政復(fù)議權(quán)力的重構(gòu)，使權(quán)力的配置更加科學(xué)合理。我國(guó)在行政處罰和行政許可領(lǐng)域進(jìn)行了權(quán)力配置改革，如《行政處罰法》第16條提出了“相對(duì)集中行政處罰權(quán)”，在此基礎(chǔ)上《行政許可法》第25條提出了“相對(duì)集中行政許可權(quán)”，行政處罰權(quán)和行政審批權(quán)制度改革是對(duì)權(quán)力運(yùn)行體制和機(jī)制的創(chuàng)新。目前的行政復(fù)議管轄體制是條條管轄、塊塊管轄、垂直管轄、復(fù)議前置、復(fù)議終局等混合管轄體制，管轄混亂往往造成老百姓不知如何選擇復(fù)議機(jī)關(guān)，同時(shí)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)林立，也違背了行政機(jī)關(guān)精簡(jiǎn)效能原則，造成機(jī)構(gòu)臃腫和行政資源的浪費(fèi)。因此，在現(xiàn)有的《行政復(fù)議法》的框架下，參考相對(duì)集中行政處罰權(quán)和行政許可權(quán)制度，整合行政復(fù)議資源，由行政復(fù)議委員會(huì)統(tǒng)一受理和審理行政復(fù)議案件，再由法定復(fù)議機(jī)關(guān)作出行政復(fù)議決定。

4．行政司法理論與行政復(fù)議委員會(huì)。有權(quán)利就有救濟(jì)，行政爭(zhēng)議不可能自生自滅、化解于無形，進(jìn)入20世紀(jì)以來，國(guó)家對(duì)社會(huì)生活的干預(yù)不斷深入，傳統(tǒng)的法院訴訟途徑已不能滿足解決現(xiàn)代行政救濟(jì)的需要，因此，行政司法是非常重要的，經(jīng)驗(yàn)證明，只要行政機(jī)關(guān)的裁決不排除司法的審查，既能夠保障裁決的效率又能保障裁決的公正性。行政復(fù)議是一種裁決行政爭(zhēng)議的活動(dòng)，在行政法學(xué)上一般稱這種由行政機(jī)關(guān)作為行政法律關(guān)系的第三方運(yùn)用國(guó)家行政職權(quán)，依據(jù)法律、法規(guī)或規(guī)范性文件解決行政爭(zhēng)議的活動(dòng)為行政司法[4]。我國(guó)的行政復(fù)議是行政救濟(jì)的重要制度，保持行政復(fù)議委員會(huì)的準(zhǔn)司法性也是行政復(fù)議制度改革的重要方向，使其在行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)的背景下契合行政司法的本質(zhì)需要，行政復(fù)議委員會(huì)作為獨(dú)立的裁決機(jī)構(gòu)以其公正、專業(yè)、程序和公開的形式裁決行政糾紛，符合第三方運(yùn)用國(guó)家行政職權(quán)依法、中立的履行行政司法權(quán)的理論要求。

5．行政權(quán)力制衡理論與行政復(fù)議委員會(huì)。權(quán)力制衡理論是法治理論中的一個(gè)基本定律，行政權(quán)力制約既是對(duì)行政權(quán)力正常運(yùn)行的肯定和保護(hù)，又是對(duì)行政權(quán)力偏離軌道的防范和矯正。權(quán)力制衡有多種形式，行政復(fù)議是法律賦予行政機(jī)關(guān)解決行政爭(zhēng)議的一項(xiàng)特殊職權(quán)，從某種角度來說，行政復(fù)議就是行政權(quán)的制衡、監(jiān)督機(jī)制之一，當(dāng)行政機(jī)關(guān)行使復(fù)議權(quán)時(shí)也應(yīng)當(dāng)受到制衡。統(tǒng)一的行政復(fù)議委員會(huì)建立后，享有原由行政機(jī)關(guān)行使的行政復(fù)議裁決權(quán)，委員會(huì)本身也應(yīng)受到監(jiān)督和制約，如果不在制度上對(duì)權(quán)力進(jìn)行制衡，也可能造成申請(qǐng)人對(duì)委員會(huì)制度的不信任，認(rèn)為委員會(huì)制度與原來的復(fù)議制度不過是換湯不換藥的內(nèi)部審理。因此，通過行政委員會(huì)和行政機(jī)關(guān)形成制衡關(guān)系，相互牽制、互為監(jiān)督，預(yù)防和控制行政復(fù)議權(quán)力的濫用，從而有效防止權(quán)力過于集中所造成的弊端，使得行政復(fù)議公信力得到全面具體的體現(xiàn)和保障。

二、我國(guó)行政復(fù)議委員會(huì)模式的法律原則

1．公正原則。公正（又稱公平、正義）是裁決的“生命”所在，拋開了公正的行政復(fù)議，既不客觀，也不真實(shí)。公正，是需要一定形式存在的，行政復(fù)議委員會(huì)具備足夠的公正形式，是行政系統(tǒng)內(nèi)具有足夠的獨(dú)立性、超脫性和廣泛參與性的裁決機(jī)構(gòu)，代表公正、無利害關(guān)系的裁決者，最大限度地保證所作決定的客觀公正，實(shí)現(xiàn)形式正義是對(duì)實(shí)體正義的最大保障。

2．程序性原則。程序公正是個(gè)永恒的話題，任何法律制度，如果沒有良好的程序，其所蘊(yùn)含的法律精神也就難以實(shí)現(xiàn)[5]。設(shè)立行政復(fù)議委員會(huì)，是以一種全新的工作運(yùn)行方式來辦理行政復(fù)議案件，因此，行政復(fù)議必須擁有比一般行政行為更為完備的程序，這一程序不是司法程序，也不是一般行政程序，而是體現(xiàn)其內(nèi)在需求的嚴(yán)格準(zhǔn)司法性程序，確保其解決行政爭(zhēng)議，實(shí)現(xiàn)其行政救濟(jì)制度的內(nèi)在要求。

3．中立性原則。糾紛解決機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)中立于國(guó)家其他權(quán)力，中立于社會(huì)，中立于上、下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和同行等關(guān)系，居中裁決當(dāng)事人的爭(zhēng)議，這是公正的必然所在。行政復(fù)議委員會(huì)與行政機(jī)關(guān)無行政隸屬關(guān)系，打破了千絲萬縷的法外不當(dāng)干預(yù)，保持行政復(fù)議委員會(huì)的中立地位，使其作出的裁決行為與當(dāng)事人無實(shí)質(zhì)的利害關(guān)系，以保障行政復(fù)議委員會(huì)裁決的權(quán)威性。

4．職業(yè)化原則。行政機(jī)關(guān)裁決爭(zhēng)議實(shí)際上是一項(xiàng)法律專業(yè)性很強(qiáng)的工作，加之案件中各種矛盾和利益沖突錯(cuò)綜復(fù)雜[6]，所以，行政復(fù)議委員會(huì)需要有一支高素質(zhì)的復(fù)議隊(duì)伍為保障，聘任的委員和選派的工作人員都要具有優(yōu)秀的道德品質(zhì)和職業(yè)操守，系統(tǒng)的掌握法律知識(shí)、能力和思維，妥善地處理好因?yàn)槔鏇_突而導(dǎo)致的社會(huì)秩序不穩(wěn)定問題，提高行政復(fù)議案件處理水平和公信力。

5．相對(duì)獨(dú)立性原則。獨(dú)立性是行政復(fù)議委員會(huì)制度的核心內(nèi)容，保證裁判權(quán)、裁判機(jī)關(guān)和裁判者足夠的獨(dú)立性，排除各種不當(dāng)?shù)母缮妫枪门械那疤?，因此，必須從體制上和程序上確保行政復(fù)議委員會(huì)的獨(dú)立性，但是行政復(fù)議又是政府的權(quán)力，所以在保持行政復(fù)議委員會(huì)裁決的獨(dú)立性的同時(shí)，確保政府對(duì)裁決的決定權(quán)，即行政復(fù)議委員會(huì)的相對(duì)獨(dú)立性。

6．公開原則。公開是行政復(fù)議的基本要求，在整個(gè)行政復(fù)議過程中，應(yīng)當(dāng)保證申請(qǐng)人的權(quán)利通過公開原則的貫徹得到徹底的保障?！瓣?yáng)光是最好的殺毒劑”的法諺比喻公開原則是很恰當(dāng)?shù)模门兄挥泄_透明才能促進(jìn)裁判公正，防止裁判權(quán)的恣意和專斷，打造行政復(fù)議委員會(huì)“陽(yáng)光下的復(fù)議”，包括行政復(fù)議委員會(huì)裁判程序和裁判規(guī)則要公開透明，都盡可能地向當(dāng)事人、公眾和輿論公開，使他們了解行政復(fù)議的基本情況，從而更好地監(jiān)督和參加行政復(fù)議活動(dòng)。

三、我國(guó)行政復(fù)議委員會(huì)模式理論和原則的運(yùn)用

1．行政復(fù)議委員會(huì)集體決策案件。行政復(fù)議委員會(huì)機(jī)構(gòu)設(shè)置上要充分體現(xiàn)行政復(fù)議案件審查的相對(duì)獨(dú)立性和權(quán)威性，將委員會(huì)設(shè)定為直接對(duì)政府負(fù)責(zé)的行政復(fù)議議決機(jī)構(gòu)，經(jīng)政府授權(quán)采取委員會(huì)集體議決行政復(fù)議案件，這樣設(shè)置既保證行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的專業(yè)性和相對(duì)獨(dú)立性，又符合行政復(fù)議審查性質(zhì)的內(nèi)在要求。行政復(fù)議委員會(huì)定期召開案件議決會(huì)，其中政府以外的“外部委員”應(yīng)當(dāng)占參加議決委員的半數(shù)以上，實(shí)行“一人一票”和“少數(shù)服從多數(shù)”的表決方式形成行政復(fù)議決定意見。行政復(fù)議裁決，是由法律專家為主的案件議決會(huì)議在充分討論后，經(jīng)委員平等行使表決權(quán)作出的，改變了以往領(lǐng)導(dǎo)審批式的行政決策方式，充分體現(xiàn)了民主、科學(xué)、依法決策的要求。

2．行政復(fù)議委員會(huì)內(nèi)部職能分離。成立行政復(fù)議委員會(huì)專門處理行政復(fù)議事項(xiàng)就已經(jīng)標(biāo)明政府行政管理職能與行政爭(zhēng)議解決職能的分離，其內(nèi)部可進(jìn)一步將行政復(fù)議案件的調(diào)查權(quán)與議決權(quán)相分離，有條件的單位還可將立案權(quán)和調(diào)查權(quán)相分離，這樣的設(shè)置，既體現(xiàn)法律審查工作專業(yè)化分工，又發(fā)揮了行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的作用，有利于實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議工作的公正性、便捷性和高效性。委員會(huì)內(nèi)部職能分離主要有兩個(gè)方面:一是案件議決權(quán)在行政復(fù)議委員會(huì)。行政復(fù)議委員會(huì)，在人員組成上要體現(xiàn)出行政復(fù)議案件調(diào)查及議決的專業(yè)性、代表性和中立性，行政復(fù)議委員會(huì)的委員來源廣泛，法律背景突出，且大部分應(yīng)為政府以外的委員。二是行政復(fù)議調(diào)查權(quán)在委員會(huì)辦公室。行政復(fù)議委員會(huì)下設(shè)行政復(fù)議辦公室，隸屬于行政復(fù)議委員會(huì)，其性質(zhì)為委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)，與政府法制機(jī)構(gòu)合署辦公，選派的工作人員要具有專職化的業(yè)務(wù)知識(shí)和職業(yè)素養(yǎng)，具體負(fù)責(zé)保障行政復(fù)議委員會(huì)的日常工作，主要包括:行政復(fù)議案件的受理、調(diào)查、調(diào)解和委員會(huì)議決等事項(xiàng)。

3．行政復(fù)議委員會(huì)集中管轄行政復(fù)議案件。行政復(fù)議委員會(huì)的管轄權(quán)是行政復(fù)議委員會(huì)制度的關(guān)鍵內(nèi)容，探索并逐步推行相對(duì)集中復(fù)議權(quán)，已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。目前，試點(diǎn)單位基本按照現(xiàn)有的行政管理模式，將行政復(fù)議機(jī)構(gòu)打造成與各級(jí)政府相配套的、統(tǒng)一的行政復(fù)議委員會(huì)，按照統(tǒng)一受案、統(tǒng)一調(diào)配力量、統(tǒng)一辦理再依法分別作出決定的思路集中復(fù)議權(quán)。在總結(jié)試點(diǎn)單位經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，選擇適當(dāng)時(shí)機(jī)修改《行政復(fù)議法》，打破行政機(jī)關(guān)內(nèi)部采取的條塊結(jié)合為主、垂直管轄和自我管轄為輔的混合管轄體制，將復(fù)議管轄權(quán)改為行政復(fù)議委員會(huì)統(tǒng)一受理該級(jí)政府部門和下一級(jí)人民政府作出的具體行政行為引發(fā)的復(fù)議案件。

4．行政復(fù)議委員會(huì)采取準(zhǔn)司法程序運(yùn)行。行政司法行為是一種典型的行政法律和準(zhǔn)司法行為，行政復(fù)議是法律授權(quán)復(fù)議機(jī)關(guān)獨(dú)立于作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人之外，對(duì)行政爭(zhēng)議進(jìn)行法律審查，居中作出裁決的法律制度，在制度設(shè)計(jì)中應(yīng)適當(dāng)吸收司法程序，完善行政復(fù)議的程序[7]。行政復(fù)議委員會(huì)應(yīng)當(dāng)在行政復(fù)議作為準(zhǔn)司法性的行政爭(zhēng)議裁決機(jī)制這一定位下，以獨(dú)立性、中立性、公開性為原則，進(jìn)行組織形式與運(yùn)行程序的重新建構(gòu)，以體現(xiàn)行政復(fù)議專業(yè)性、程序性和機(jī)構(gòu)設(shè)置的準(zhǔn)司法性要求。

5．行政復(fù)議委員會(huì)與行政首長(zhǎng)權(quán)力制衡。為了使行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人個(gè)人意志不凌駕于行政復(fù)議委員會(huì)集體的意志之上，又要保證行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)行政復(fù)議的最終決定權(quán)，依據(jù)行政決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的要求，行政復(fù)議委員會(huì)的組織形式應(yīng)更符合行政復(fù)議權(quán)力制衡的客觀要求。行政復(fù)議委員會(huì)集體議決案件的意見報(bào)委員會(huì)主任（政府領(lǐng)導(dǎo)）簽發(fā)，以政府名義作出行政復(fù)議決定。但行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不同意行政復(fù)議委員會(huì)議決意見的，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人也沒有權(quán)力進(jìn)行更改，必須將案件退回復(fù)議委員會(huì)并說明理由，退回的案件應(yīng)當(dāng)另行組織委員或提交委員大會(huì)進(jìn)行重新議決，議決意見仍然不能獲得同意的，要提交政府常務(wù)會(huì)議討論決定，從而使行政復(fù)議委員會(huì)和行政機(jī)關(guān)的權(quán)力在運(yùn)行中保持平衡。

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