政府轉(zhuǎn)型理論視野下的上海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移升級

楊玲麗

（上海政法學(xué)院 社會管理學(xué)院，上海 201701）

中國經(jīng)濟(jì)建設(shè)的巨大成就離不開地方政府的推動，一些學(xué)者將其稱為地方政府主導(dǎo)的市場經(jīng)濟(jì)。但是，地方政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)也帶來了諸多弊端，不僅扭曲了正常的市場機(jī)制，而且還沖擊了政府的公共服務(wù)本職。因此，從90年代末期開始，我國提出了政府職能轉(zhuǎn)型的口號。政府轉(zhuǎn)型并不抹殺地方政府推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極意義。相反，在現(xiàn)有的體制架構(gòu)下，地方政府在很長一段時間內(nèi)都是地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的實(shí)際執(zhí)行者。但是，地方政府如何在做好服務(wù)型政府的同時，履行好經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能呢？本文以上海的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移升級為例，探討在服務(wù)型政府的架構(gòu)下，地方政府如何通過提供制度性和經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)，巧妙地發(fā)揮政策工具的市場杠桿效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移升級。

一、文獻(xiàn)回顧：政府轉(zhuǎn)型理論

現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為，市場機(jī)制是最有效的資源配置方式。因此，以英美為代表的斯密的守夜人政府理論一直認(rèn)為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)是無效率的，將政府視為守夜人，認(rèn)為政府與經(jīng)濟(jì)建設(shè)無關(guān)緊要。但是現(xiàn)實(shí)并不完全如此。與英美等西方發(fā)達(dá)國家一直奉行的自由市場經(jīng)濟(jì)不同的是，東亞國家在工業(yè)化的過程中，政府扮演著主導(dǎo)作用。比如，二次世界大戰(zhàn)以后，韓國和日本的強(qiáng)政府對金融系統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的干預(yù)，對該國從貧窮走向富裕起了關(guān)鍵作用。世界銀行也強(qiáng)調(diào)了市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中政府導(dǎo)向的重要性：“一個國家需要市場經(jīng)濟(jì)，同時也需要有能力的政府培育市場……特別是在后進(jìn)發(fā)展中國家”［1］。東亞30多年“政府主導(dǎo)型”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的成功，說明政府干預(yù)是有效率的。因此，格申克龍認(rèn)為超越型國家的政府都在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中扮演了積極的職能，提出了后發(fā)優(yōu)勢理論。

但是，20世紀(jì)90年代后期的東亞危機(jī)卻證明政府干預(yù)會出現(xiàn)低效率，對政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的能力提出了更高的挑戰(zhàn)，預(yù)示著政府職能的轉(zhuǎn)變。我國地方政府一直在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中扮演著主導(dǎo)作用。受財政分稅制的利益驅(qū)動，地方政府一直是推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主體，長期純粹地追求GDP增長，過度投資拉動經(jīng)濟(jì)，扭曲了市場機(jī)制的基礎(chǔ)性作用。而且，我國的強(qiáng)政府的背后是“小社會”，因此政府干預(yù)出現(xiàn)了低效率。只有在政府不斷完善社會公共利益前提下的強(qiáng)政府，即“強(qiáng)政府，大社會”，才能更好地推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展。否則，“小社會”將成為一國經(jīng)濟(jì)增長的障礙。因而，我國的政府轉(zhuǎn)型面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。

20世紀(jì)90年代，政府轉(zhuǎn)型研究開始進(jìn)入我國學(xué)術(shù)界的主流話語圈，越來越多的學(xué)者加入到政府轉(zhuǎn)型研究的行列，初步形成了以遲福林等知名學(xué)者為核心的研究隊伍，取得了較為豐碩的研究成果。王仲田在1999年第6期《領(lǐng)導(dǎo)文萃》雜志上以“中國需要什么樣的政府”的提問和約稿方式拉開了國內(nèi)學(xué)術(shù)界政府轉(zhuǎn)型研究的序幕［2］。新的歷史時期，低碳經(jīng)濟(jì)對中國政府轉(zhuǎn)型提出了新的要求，張麗曼主張中國政府要由全能型向效能型轉(zhuǎn)變［3］。同時，她將改革開放以來中國政府轉(zhuǎn)型之路歸納為從內(nèi)部分權(quán)到職能轉(zhuǎn)變，再到行為規(guī)范［4］。遲福林于2003年在中國（海南）改革發(fā)展研究院舉辦的“建設(shè)公共服務(wù)型政府——中國轉(zhuǎn)型時期政府改革國際研討會”上展開對“政府轉(zhuǎn)型”的討論，并認(rèn)為我國已經(jīng)進(jìn)入以政府轉(zhuǎn)型為核心的發(fā)展新階段［5］。自此，越來越多的學(xué)者加入政府轉(zhuǎn)型研究行列。王悅榮主張現(xiàn)階段我國推進(jìn)政府轉(zhuǎn)型必須以人為本，以民主的充分發(fā)展為基礎(chǔ)，規(guī)范政府管理和依法行政，堅持人與經(jīng)濟(jì)、社會的可持續(xù)發(fā)展［6］。賀貴才和于永達(dá)強(qiáng)調(diào)，政府轉(zhuǎn)型并不意味著政府退出，而是政府職能的轉(zhuǎn)變，以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長［7］。林尚立把新中國建立以后政府職能歸納為“兩次轉(zhuǎn)變，三種形態(tài)”，而當(dāng)前政府職能開始從“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”向“公共服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變［8］。陳健將政府轉(zhuǎn)型看作經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的核心，主張政府要轉(zhuǎn)向制定宏觀經(jīng)濟(jì)政策和提供公共物品，矯正市場經(jīng)濟(jì)的某些失靈［9］。遲福林和方栓喜明確主張政府的經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)、制度性公共服務(wù)和社會性公共服務(wù)的三大核心職能［10］。

梳理學(xué)者的觀點(diǎn)后發(fā)現(xiàn)，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，市場秩序的建立和完善離不開政府。但是，政府和市場的關(guān)系應(yīng)該理順。當(dāng)市場能夠發(fā)揮作用并取得優(yōu)勢時，首先應(yīng)該由市場去完成；當(dāng)市場失靈時，政府對市場的監(jiān)管將非常重要。因此，政府轉(zhuǎn)型主要是指政府退出直接參與生產(chǎn)領(lǐng)域，從“經(jīng)營型政府”、“管理型政府”、“生產(chǎn)型政府”、“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”等向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變。

但是，政府轉(zhuǎn)型和地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)目標(biāo)如何兼容？換而言之，地方政府在轉(zhuǎn)為服務(wù)型政府之后，是否還有足夠的政策工具繼續(xù)引導(dǎo)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)？答案是兩目標(biāo)可以兼容。轉(zhuǎn)為服務(wù)型政府之后，地方政府從競爭性領(lǐng)域退出，不再大規(guī)模從事生產(chǎn)性投資。但是，地方政府通過提供公共服務(wù)，以公共服務(wù)和政策工具引導(dǎo)市場機(jī)制發(fā)揮作用。

本文以上海的地方政府在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移升級中的作用為例，探討政府職能轉(zhuǎn)型。借鑒遲福林和方栓喜的主張，本文從制度性公共服務(wù)、經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)和社會性公共服務(wù)的三大核心職能轉(zhuǎn)變展開對政府轉(zhuǎn)型的研究［10］。制度性公共服務(wù)，指政府要完善公共服務(wù)制度和公共財政制度，制定區(qū)域性產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整方向、產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略選擇、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移升級等政策。經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)，指政府要從微觀經(jīng)濟(jì)建設(shè)中脫身，提供產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移升級的載體和經(jīng)濟(jì)服務(wù)組織，推動產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。社會性公共服務(wù)，是指政府要關(guān)注民生，提供公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、基本養(yǎng)老保障、公共就業(yè)服務(wù)、義務(wù)教育和職業(yè)教育、基本住房保障等社會性公共服務(wù)，為經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級創(chuàng)造良好的社會政策環(huán)境。本研究只涉及地方政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的作用，因此只談及地方政府的經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)與制度性公共服務(wù)的角色扮演。

二、上?！胺?wù)型政府”在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移升級中的策略選擇

在“十二五”時期經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的特定背景下，根據(jù)國家發(fā)改委2010年對長三角的區(qū)域規(guī)劃，長三角將形成以上海為核心的“一核九帶”①空間格局，避免長三角25個城市之間的惡性競爭，解決區(qū)域結(jié)構(gòu)性矛盾。作為長三角“龍頭”的上海，定位在跨國公司總部與國家級產(chǎn)業(yè)基地兩翼齊飛的“總部經(jīng)濟(jì)”發(fā)展模式，而長三角的其它主要城市都圍繞在上海周圍，支撐著上海大都市圈的形成和“總部經(jīng)濟(jì)”的發(fā)展。因此，近年來，上海的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐加快，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移加速。但是，在政府職能轉(zhuǎn)型的大背景下，上海地方政府怎么樣發(fā)揮“服務(wù)型政府”的職能，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)順利轉(zhuǎn)移以實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)調(diào)整升級呢？

（一）“經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)”的供給者

1.“異地工業(yè)園”成為政府支持產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的載體

近年來，上海市政府出臺各種政策積極鼓勵上海市各工業(yè)園區(qū)和開發(fā)區(qū)與其周邊（主要是江蘇）合作建立“異地工業(yè)園”，幫助企業(yè)組團(tuán)式遷移，降低轉(zhuǎn)移風(fēng)險。主要是由上海與所在地地方政府按照雙方合作開發(fā)的方式，在異地批準(zhǔn)建立工業(yè)園區(qū)等，用于上海外遷企業(yè)的鏈條式發(fā)展?！爱惖毓I(yè)園區(qū)”的建立，使上海的制造業(yè)發(fā)展成為“兩頭在內(nèi)、中間在外”的產(chǎn)業(yè)布局，即企業(yè)的總部或者研發(fā)、銷售部門留在上海，生產(chǎn)性活動外移到“異地工業(yè)園區(qū)”。這種方式既能給上海的產(chǎn)業(yè)發(fā)展騰出足夠的空間，實(shí)現(xiàn)上海的“騰籠換鳥”式產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，又能夠帶動落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。截至2011年底，上海在市外已經(jīng)建立20多個異地工業(yè)園和開發(fā)區(qū)分區(qū)，其中落址江蘇的最多，有11個，其次是安徽和浙江（見表1）。這是因?yàn)樘K北地區(qū)、皖江地區(qū)土地資源豐富，交通條件大為改善，運(yùn)輸成本和要素成本相對較低等。

從合作地的選擇來看，上海的“異地工業(yè)園”的合作地選擇是有條件的。按照市委市政府精神，從時間距離看，上海合作首選地是具有較強(qiáng)合作意向的“一小時經(jīng)濟(jì)圈”，包括蘇北的南通、啟東、鹽城等地和皖江地區(qū)。從空間距離看，合作半徑是300公里以內(nèi)，比如昆山浦東軟件園約80公里；上海外高橋（啟東）產(chǎn)業(yè)園和漕河涇開發(fā)區(qū)海寧分區(qū)約100公里；上海通用汽車安徽廣德研發(fā)試驗(yàn)基地約200公里；與上海合作建立工業(yè)園區(qū)最多的鹽城不到300公里；嘉定工業(yè)園區(qū)建湖工業(yè)園、上海華誼集團(tuán)無為國家級煤基地多聯(lián)產(chǎn)精細(xì)化工循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范基地、張江高科技園蕪湖分區(qū)等，約300公里。

表1 上海在市外建立的“異地工業(yè)園”名錄

從合作方式上看，主要采用股份合作模式。一般是由上海方面與園區(qū)所在地發(fā)揮各自優(yōu)勢，上海出資金和企業(yè)，園區(qū)所在地出土地，通過土地優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠等特殊制度安排與上海形成“合作共贏”。具體為：合作雙方共同成立股份制的園區(qū)開發(fā)公司，公司負(fù)責(zé)園區(qū)具體的規(guī)劃、投資開發(fā)、建設(shè)、招商引資和經(jīng)營管理等工作。從公司內(nèi)部結(jié)構(gòu)看，上海方面一般占控股地位，持有50%以上股份，并選派人員擔(dān)任合資公司的總經(jīng)理，兼任園區(qū)管委會副主任等職務(wù)。從收益來看，收益按照雙方股本比例分成。例如，上海市北高新（集團(tuán)）有限公司與南通市港閘區(qū)人民政府合作開發(fā)上海市北高新（南通）科技城，由上海市北高新（集團(tuán)）有限公司現(xiàn)金出資90%，南通國有資產(chǎn)投資控股有限公司現(xiàn)金出資10%，共同成立了上海市北高新集團(tuán)（南通）有限公司，以土地一級開發(fā)商的身份，參與規(guī)劃總面積約5.24平方公里的園區(qū)建設(shè)。北高新（南通）科技城完全交由上海市北高新園區(qū)來開發(fā)，上海已經(jīng)派出了一個數(shù)十人的管理團(tuán)隊常駐南通，承擔(dān)一部分上海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和承接的功能，南通方面則負(fù)責(zé)行政職能，在利益方面，雙方將按股權(quán)比例分成。

從園區(qū)管理體制來看，主要分三類：第一類是雙方政府機(jī)構(gòu)出面設(shè)立管委會，同時設(shè)立合資的開發(fā)公司，管委會和開發(fā)公司實(shí)行兩塊牌子、一套班子的“政企合一”型模式，這種模式運(yùn)作效率較低，所以采用這種模式的較少；第二類是管委會與開發(fā)公司實(shí)行兩塊牌子、二套班子，各自運(yùn)作，類似于中新蘇州工業(yè)園區(qū)的“政企分離型”模式；第三類是完全采用市場化的開發(fā)體制，如上海漕河涇新興技術(shù)開發(fā)區(qū)在浙江海寧的“公司型”開發(fā)模式。從目前上海與外地合作共建的異地工業(yè)園區(qū)看，多數(shù)采取公司主導(dǎo)開發(fā)的模式，而且在公司治理中多以滬方為主導(dǎo)，即股權(quán)、人事、決策完全由上海方面主導(dǎo)，但利益雙方共享。

2.“長三角園區(qū)共建聯(lián)盟”成為政府推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的公共服務(wù)組織

上海各區(qū)縣積極地在市外建立異地工業(yè)園和開發(fā)區(qū)分區(qū)，是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移升級的一個有效途徑。此模式將有轉(zhuǎn)移意向的企業(yè)從原來的散點(diǎn)化和碎片化引導(dǎo)到集聚化和功能化的園區(qū)發(fā)展，既能實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和結(jié)構(gòu)調(diào)整，又能夠解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的產(chǎn)業(yè)集聚化問題。比如，有些產(chǎn)業(yè)對江蘇很好，但對上海就不利。有的產(chǎn)業(yè)用地量很大，在上海擴(kuò)大規(guī)模很困難，但到蘇北就有很好的發(fā)展空間。但是由于缺乏有效的溝通平臺，各地區(qū)之間的信息不對稱，一些園區(qū)和企業(yè)對跨省異地建園仍有困惑，因此跨區(qū)域的園區(qū)共建項(xiàng)目進(jìn)展不快，制約了園區(qū)共建的深化。

針對上述問題，異地共建產(chǎn)業(yè)園急需政府搭臺引導(dǎo)。2010年8月，由上海市政府發(fā)展研究中心、合作交流辦公室、經(jīng)濟(jì)和信息化委員會三個機(jī)構(gòu)牽頭，成立了長三角園區(qū)共建合作專題組。11月，在安徽合肥召開了長三角園區(qū)共建合作專題推進(jìn)會，簽署了《長三角園區(qū)共建聯(lián)盟合作框架協(xié)議》，長三角園區(qū)共建聯(lián)盟正式成立，成為政府搭臺的以園區(qū)為載體的產(chǎn)業(yè)合作平臺，進(jìn)一步促進(jìn)以上海為龍頭的長三角地區(qū)產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化。截至2011年6月，在“長三角園區(qū)共建聯(lián)盟”的推動下，已經(jīng)促成了77個園區(qū)合作項(xiàng)目，區(qū)域內(nèi)產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移效果顯著。截至2012年2月，已經(jīng)有79家園區(qū)申請加入聯(lián)盟，其中上海14家，長三角近60家，非長三角地區(qū)20多家。

“長三角園區(qū)共建聯(lián)盟”自成立以來，致力于暢通園區(qū)信息交流。2011年3月，開通了官方網(wǎng)站（www.jointpark.org）。聯(lián)盟秘書處定期公布長三角22個城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、當(dāng)?shù)卣龀謭@區(qū)共建的新政策、新動向，以及園區(qū)項(xiàng)目合作信息等。會員均可登錄網(wǎng)站了解上述信息。因此，聯(lián)盟的成立，較好地解決了產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中的信息不對稱問題，成為政府推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的公共服務(wù)平臺。

（二）“制度性公共服務(wù)”的供給者

1.“總部經(jīng)濟(jì)”模式的發(fā)展戰(zhàn)略選擇加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移

經(jīng)過多年發(fā)展，上海已經(jīng)到了從工業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向服務(wù)經(jīng)濟(jì)、從依靠投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動、從外向經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)向樞紐型國際化大都市、從國內(nèi)經(jīng)濟(jì)中心轉(zhuǎn)向全球、從全面建設(shè)小康社會轉(zhuǎn)向率先建設(shè)和諧社會的關(guān)鍵時期。隨著上海國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)“四個中心”建設(shè)的不斷深化，上海正在加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)型升級的步伐。表現(xiàn)為：一方面，上海迫切需要通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移騰出更大的空間來發(fā)展高附加值、高技術(shù)含量產(chǎn)業(yè)；另一方面，上海的企業(yè)需要積極地通過對外擴(kuò)張、與周邊地區(qū)的聯(lián)動發(fā)展來發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)，提升企業(yè)在全國乃至國際市場的競爭力。因此，現(xiàn)階段上海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移并不是簡單地把劣勢低耗能產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)出，而是通過制定“跨國公司總部”和“國家級產(chǎn)業(yè)基地”兩翼齊飛的“總部經(jīng)濟(jì)”發(fā)展戰(zhàn)略，成為上海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級的引擎和長三角強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，通過在異地獲取空間資源、擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模、降低生產(chǎn)成本、占領(lǐng)新市場等帶動上海第三產(chǎn)業(yè)的壯大，從而優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

上海市政府對于跨國公司總部與國家級產(chǎn)業(yè)基地兩翼齊飛的“總部經(jīng)濟(jì)”模式給予了大力支持。上海市政府對“總部經(jīng)濟(jì)”提出的明確戰(zhàn)略目標(biāo)是：“加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，促進(jìn)生產(chǎn)型經(jīng)濟(jì)向服務(wù)型經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變。要結(jié)合上海的特點(diǎn)，大力發(fā)展‘總部經(jīng)濟(jì)’，吸引金融、研發(fā)、營銷等機(jī)構(gòu)入駐。”目前已經(jīng)有347家跨國公司總部、332家跨國公司研發(fā)中心、237家跨國公司投資性公司在上海安營扎寨。全球十大國際集裝箱公司、九大船舶公司均在上海設(shè)立了總部、區(qū)域總部或分支機(jī)構(gòu)，1000多家國際海上運(yùn)輸和相關(guān)企業(yè)集聚上海。2011年第一季度，上海共新成立投資性公司10家，為去年同期的2倍。世界500強(qiáng)企業(yè)之一的日本第一大制藥公司武田藥品、英國石油都選擇在上海設(shè)立投資性公司②。2011年前8個月，在新落戶上海漕河涇開發(fā)區(qū)的項(xiàng)目中，八成以上屬于“總部經(jīng)濟(jì)”。

世博會用地也成為上海政府發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)的契機(jī)。世博園區(qū)A片區(qū)規(guī)劃發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)，將對所有企業(yè)開放，不設(shè)門檻，不論是央企總部、民企總部，還是外企、港澳臺企業(yè)地區(qū)總部都可以進(jìn)駐。B片區(qū)將建設(shè)成為央企總部集聚區(qū)，規(guī)劃用地面積18.72公頃，地上總建筑面積60萬平方米。2011年7月，寶鋼集團(tuán)、中國商用飛機(jī)公司、國家電網(wǎng)三家央企率先簽約入駐B片區(qū)；2011年8月8日，中國華能集團(tuán)、中國華電集團(tuán)、中國鋁業(yè)公司、中國中化集團(tuán)、中國建材集團(tuán)、中國外運(yùn)長航集團(tuán)、中國黃金集團(tuán)、中國國新控股有限公司、中國中信集團(tuán)、招商局集團(tuán)有限公司正式簽約入駐B片區(qū)。不久的將來，這13家中央企業(yè)將在此建成24幢錯落有致、低碳環(huán)保的國內(nèi)知名企業(yè)總部集聚樓宇，借以壯大、發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)③。

2.政策支持的“產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整”式產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移

按照經(jīng)濟(jì)學(xué)解釋，企業(yè)是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的主體。但是現(xiàn)實(shí)情況是，中國政府特別是地方政府一直在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中扮演著重要角色。財政考核制度和稅收改革迫使地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)。因此，地方政府在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中發(fā)揮著重要的導(dǎo)向作用。地方政府可以引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移由無序的自發(fā)轉(zhuǎn)移向著政府導(dǎo)向的有組織轉(zhuǎn)移方向發(fā)展。上海地方政府有著積極推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的熱情，希望通過將低端產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移出去，既實(shí)現(xiàn)本地的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，加快上海的國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易和航運(yùn)中心的建設(shè)，又將上海的產(chǎn)業(yè)園區(qū)延伸到異地。因此，近年來，地方政府導(dǎo)向的上海新一輪產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移升級的規(guī)模和力度明顯加大，市、區(qū)兩級地方政府分別介入產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工作，積極為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工作提供規(guī)劃、政策、資金等全方位的支持。

“十一五”期間，上海市各級政府狠抓調(diào)整淘汰劣勢行業(yè)和企業(yè)（參見《上海市人民政府關(guān)于印發(fā)〈上海市節(jié)能減排工作實(shí)施方案〉的通知》），轉(zhuǎn)移、撤并傳統(tǒng)制造業(yè)企業(yè)近5000家，為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級騰出了空間資源；同時制定了《上海市淘汰劣勢產(chǎn)業(yè)“十一五”規(guī)劃》；出臺了《關(guān)于加快本市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整盤活存量資源若干意見的通知》（滬府（2006）38號文）；建立了由分管副市長掛帥的工作聯(lián)席會議制度，組建了專門的中介機(jī)構(gòu)——上海產(chǎn)業(yè)合作服務(wù)中心和實(shí)體運(yùn)作機(jī)構(gòu)——長江經(jīng)濟(jì)聯(lián)合發(fā)展集團(tuán)；同時，各區(qū)縣也成立了相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整工作領(lǐng)導(dǎo)小組；在資金上，市財政預(yù)算16億元用于產(chǎn)業(yè)調(diào)整和轉(zhuǎn)移專項(xiàng)補(bǔ)貼，分三年推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移④。2007年5月，上海市經(jīng)委與揚(yáng)州市經(jīng)貿(mào)委簽訂了《關(guān)于推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移與合作的框架協(xié)議》，這表明產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移問題已經(jīng)引起上海市相關(guān)政府部門的高度重視，也顯著提高了上海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和合作的層次。2008年《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)長江三角洲地區(qū)改革開放和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的指導(dǎo)意見》提出長三角要加快發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，努力形成以服務(wù)業(yè)為主的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)；全面推進(jìn)工業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，集中力量發(fā)展電子信息、生物、新材料、新能源等戰(zhàn)略性高技術(shù)產(chǎn)業(yè)，進(jìn)一步做大做強(qiáng)石化、鋼鐵、汽車、船舶及先進(jìn)裝備制造等優(yōu)勢支柱產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)和研發(fā)、設(shè)計、營銷中心，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)鏈向高端延伸。此指導(dǎo)意見加快了上海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的步伐。

“十二五”期間，上海更是將產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和政府轉(zhuǎn)型作為核心。根據(jù)工業(yè)和信息化部《關(guān)于下達(dá)2011年工業(yè)行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能目標(biāo)任務(wù)的通知》（工信部產(chǎn)業(yè)〔2011〕161號）要求，2011年上海市實(shí)際淘汰落后產(chǎn)能制革30萬標(biāo)張、印染2181.3萬米、化纖0.7萬噸，涉及7家企業(yè)，其中5家位處浦東，另2家位于金山區(qū)和松江區(qū)。此措施將為上海的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級提供更大的空間。

3.政策支持的“企業(yè)規(guī)模化擴(kuò)張”式產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移

上海的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移已經(jīng)不僅僅是勞動密集型等低端產(chǎn)業(yè)向外轉(zhuǎn)移的問題，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)也開始加入轉(zhuǎn)移的行列，在轉(zhuǎn)移過程中不斷實(shí)現(xiàn)技術(shù)、裝備的整體升級，表現(xiàn)為政府支持的“企業(yè)規(guī)?；瘮U(kuò)張式”的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移升級。政府出臺各種政策積極鼓勵有規(guī)?；瘮U(kuò)張的企業(yè)進(jìn)駐上海在異地建立的產(chǎn)業(yè)園，使得總部經(jīng)濟(jì)能夠在上海得以延續(xù)。比如，上海市領(lǐng)導(dǎo)對外高橋保稅區(qū)在啟東建立的產(chǎn)業(yè)園進(jìn)行了專題研究，時任市委書記俞正聲作出專門批示：“希望上海各區(qū)縣開發(fā)區(qū)借鑒外高橋保稅區(qū)和啟東合作聯(lián)動模式，積極走出去?！?/p>

政府支持的“企業(yè)規(guī)?；瘮U(kuò)張”式產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的領(lǐng)域主要有：第一，戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，如航空航天、新能源、新材料、電子信息制造、節(jié)能環(huán)保、生物醫(yī)藥等。上海羅氏制藥有限公司成立于1994年，2002年，羅氏藥業(yè)下屬巴塞里亞公司又在海門全額投資成立了“江蘇原創(chuàng)研發(fā)中心”，主要從事新藥目標(biāo)分子合成研發(fā)與工藝制程開發(fā)。德國拜耳公司為了在啟東打造其在中國的非處方藥品生產(chǎn)基地，2008年收購了東盛科技啟東蓋天力制藥股份有限公司。上海的臺灣兆陽科技、法國博旭瓦等都在浙江海寧投資了新能源、電子信息等新的研發(fā)生產(chǎn)基地。第二，一般加工制造業(yè)，如石油化工、汽車零部件、紡織、食品等行業(yè)。上海的部分加工制造企業(yè)已經(jīng)在江蘇鹽城的大豐市設(shè)立新廠區(qū)，有擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模的打算。大豐市也專門設(shè)立了紡織產(chǎn)業(yè)園、光明工業(yè)園、楊浦工業(yè)園等承接上海企業(yè)轉(zhuǎn)移。第三，重化工業(yè)，包括船舶及海洋工程裝備、鋼鐵、汽車產(chǎn)業(yè)、精細(xì)化工、裝備制造業(yè)等都有在異地尋找擴(kuò)產(chǎn)基地的準(zhǔn)備和打算。2009年6月，寶鋼集團(tuán)斥資4.3億元，將線材制品項(xiàng)目的生產(chǎn)轉(zhuǎn)移到江蘇南通。第四，生產(chǎn)和生活性服務(wù)業(yè)，包括服務(wù)外包（業(yè)務(wù)流程外包、信息技術(shù)服務(wù)外包和知識流程外包等）、現(xiàn)代物流、商貿(mào)服務(wù)、職業(yè)培訓(xùn)和金融業(yè)、房地產(chǎn)等也出現(xiàn)了異地發(fā)展的跡象。如上海浦東發(fā)展銀行入駐安徽合肥、蕪湖等，上海大批物流公司入駐江西、安徽等地。

三、上海經(jīng)驗(yàn)對其他地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移升級的借鑒

上海一直是長三角地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的龍頭，表現(xiàn)為政府導(dǎo)向的上海產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整所帶動的長三角及泛長三角地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。近年來，由上海所帶動的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的區(qū)域和范圍正在不斷擴(kuò)大。從區(qū)域范圍看，上海的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移正在由以上海為中心的1小時都市圈向3小時經(jīng)濟(jì)圈乃至更大的時空范圍延伸，蘇北、浙西、皖江、閩北、贛東等正在成為繼蘇南和浙北城市之后，爭奪上海新一輪產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的熱點(diǎn)區(qū)域，甚至上海的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移還有向長江中上游地區(qū)擴(kuò)展的態(tài)勢。但是，在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中，政府應(yīng)該扮演什么樣的角色，一直以來爭論不休。但有一點(diǎn)是明確的，即在政府引導(dǎo)下的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，將能夠充分發(fā)揮長三角各城市的優(yōu)勢，既服務(wù)于區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化，又能帶動上海的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)升級。上海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的經(jīng)驗(yàn)值得其他地區(qū)加以借鑒。

（一）“服務(wù)型政府”的積極參與，成為推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要力量

近年來，上海產(chǎn)業(yè)向外轉(zhuǎn)移的力度越來越大。在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過程中，“服務(wù)型政府”的積極參與，成為推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要力量。因此，各地要學(xué)習(xí)上海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的經(jīng)驗(yàn)，讓各級政府積極參與到產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中去，為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移工作提供規(guī)劃、政策、資金、組織等服務(wù)性支持，而不是直接參與到產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的運(yùn)營和管理的中去。上海政府推動的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的載體以建立“異地工業(yè)園”為主。異地工業(yè)園建立的主角是上海各級國資委下屬的大型國有企業(yè)集團(tuán)，如上海外高橋集團(tuán)、漕河涇開發(fā)公司、嘉定工業(yè)園開發(fā)公司、浦東軟件園公司、楊浦區(qū)新長寧集團(tuán)、上海華誼集團(tuán)、上海通用汽車公司等。在上海，這些大型國企的品牌、誠信度、規(guī)范化、法制化等方面均居領(lǐng)先地位，在異地建立工業(yè)園，有很強(qiáng)的品牌效應(yīng)和產(chǎn)業(yè)鏈集聚力。但是，政府并沒有直接運(yùn)營這些異地工業(yè)園，而是為異地工業(yè)園的工作順利開展提供政策性支撐，異地工業(yè)園的運(yùn)營交由雙方成立的公司按照市場化機(jī)制運(yùn)營，因此政府并沒有直接參與到異地工業(yè)園的運(yùn)營中去。

（二）建立利益共享機(jī)制，創(chuàng)造產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的雙贏格局是重點(diǎn)

要讓轉(zhuǎn)出方政府積極參與到產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移過程中去，為產(chǎn)業(yè)順利轉(zhuǎn)移提供服務(wù)，探索產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移合作模式，建立利益共享機(jī)制，創(chuàng)造產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的雙贏格局是重點(diǎn)。上海的產(chǎn)業(yè)經(jīng)過多年發(fā)展，已經(jīng)具有內(nèi)在的推進(jìn)產(chǎn)業(yè)向外轉(zhuǎn)移的動力，但同時政府又擔(dān)心產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移會導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)空心化，出現(xiàn)稅收減少、產(chǎn)業(yè)競爭力下降、就業(yè)不足等問題。因此，為消除顧慮，在推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過程中，政府積極探索了一種由轉(zhuǎn)出地和轉(zhuǎn)入地雙方合作建立區(qū)域間利益共享的“異地工業(yè)園”，由轉(zhuǎn)出方控股，按照公司化運(yùn)作，稅收、收益分成等方面也按照股份比例分成，由此轉(zhuǎn)出方的積極性較高；而對于轉(zhuǎn)入方來說，上海的異地工業(yè)園不僅可以為當(dāng)?shù)貛泶笃髽I(yè)、大項(xiàng)目，同時可以帶來先進(jìn)的園區(qū)管理經(jīng)驗(yàn)，轉(zhuǎn)入方何樂而不為呢？這樣，就實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)移雙方的雙贏格局。

（三）建立法制化長期誠信合作機(jī)制，避免“前恭后倨”、“先引后驅(qū)”現(xiàn)象

20世紀(jì)80年代，上海與喜來登國際酒店集團(tuán)合資建立五星級華亭賓館，經(jīng)營業(yè)績良好，至90年代，華亭的中方領(lǐng)導(dǎo)層自以為已經(jīng)掌握了五星級酒店的管理經(jīng)驗(yàn)，中途毀約，趕走喜來登，在趕走喜來登的同時，華亭也失去了喜來登的全球客戶資源，迅速由盈轉(zhuǎn)虧，一蹶不振，此深刻教訓(xùn)值得吸取。因此，對異地工業(yè)園的轉(zhuǎn)入方來說，外來企業(yè)的法制化長期誠信合作機(jī)制非常重要。政府必須出臺相應(yīng)的規(guī)章制度，形成相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，避免少數(shù)政府機(jī)構(gòu)出現(xiàn)“前恭后倨”、“先引后驅(qū)”等現(xiàn)象，即在引進(jìn)上海企業(yè)初期，謙恭備至，任何條件都可以滿足，等到園區(qū)招商引資成功以后，大量企業(yè)入駐園區(qū)，稅收或GDP大增，地方政府開始制造種種摩擦、設(shè)置種種障礙或者中途毀約等。如果出現(xiàn)一例類似案例，將會產(chǎn)生巨大負(fù)面效應(yīng)，從而影響其他園區(qū)順利承接上海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移。

注釋：

①“一核九帶”，指以上海為核心，沿滬寧和滬杭甬線、沿江、沿灣、沿海、沿寧湖杭線、沿湖、沿東隴海線、沿運(yùn)河、沿溫麗金衢線為發(fā)展帶的空間格局。

②資料根據(jù)2011年12月8日《中國工商報》相關(guān)報道整理而成。

③資料根據(jù)2011年8月9日《新聞晨報》相關(guān)報道整理而成。

④資料來源于安徽省政府發(fā)展研究中心2011年2月6日發(fā)布的“上海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的新特點(diǎn)和新動向”。

［1］ 世界銀行.變革世界中的政府［M］.北京：中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，1997.

［2］ 王仲田.中國需要什么樣的政府［J］.領(lǐng)導(dǎo)文萃，1999（6）：5.

［3］ 張麗曼.從全能型政府到效能型政府：論社會主義政府管理模式的轉(zhuǎn)型［M］.長春：吉林人民出版社，2000.

［4］ 張麗曼.論中國政府管理模式的轉(zhuǎn)型［J］.社會科學(xué)研究，2004（6）：1-5.

［5］ 遲福林.以政府轉(zhuǎn)型為重點(diǎn)的結(jié)構(gòu)性改革［J］.江蘇社會科學(xué)，2004（6）：61-64.

［6］ 王悅榮.關(guān)于政府轉(zhuǎn)型的人本思考［J］.廣東行政學(xué)院學(xué)報，2004（3）：43-46.

［7］ 賀貴才，于永達(dá).政府轉(zhuǎn)型：實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的關(guān)鍵——從俄羅斯轉(zhuǎn)軌看中國經(jīng)濟(jì)增長［J］.南方論叢，2006（3）：37-41.

［8］ 林尚立.民主的成長：從“個體自主”到“社會公平”——解讀2005年中國政治發(fā)展的意義［J］.毛澤東鄧小平理論研究，2006（3）：5-16.

［9］ 陳健.經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型中的政府轉(zhuǎn)型［J］.上海行政學(xué)院學(xué)報，2010（3）：79-86.

［10］ 遲福林，方栓喜.公共產(chǎn)品短缺時代的政府轉(zhuǎn)型［J］.上海大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2011（4）：1-5.