完善地方政府外國(guó)政府借款和國(guó)際金融機(jī)構(gòu)借款擔(dān)保管理制度的探討

趙 琦

(焦作市投資集團(tuán)有限公司，河南 焦作 454150)

隨著我國(guó)融入經(jīng)濟(jì)全球化程度的加深，我國(guó)同世界各國(guó)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系日益提高，吸引和利用外資規(guī)模不斷擴(kuò)大。外國(guó)政府借款和國(guó)際金融機(jī)構(gòu)借款因其具備的利率低、期限長(zhǎng)、重點(diǎn)支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等特點(diǎn)，在我國(guó)各級(jí)政府間的外債項(xiàng)目占比越來(lái)越大。因同級(jí)財(cái)政部門要對(duì)其借貸項(xiàng)目進(jìn)行擔(dān)保，使得一旦發(fā)生項(xiàng)目違約，則加劇了政府財(cái)力的代償風(fēng)險(xiǎn)，因此，外國(guó)政府借款和國(guó)際金融機(jī)構(gòu)借款項(xiàng)目擔(dān)保管理和反擔(dān)保措施的完善和健全就變得尤為重要。

一 外國(guó)政府借款和國(guó)際金融機(jī)構(gòu)借款項(xiàng)目的擔(dān)保現(xiàn)狀

1.外國(guó)政府借款和國(guó)際金融機(jī)構(gòu)借款在我國(guó)地方外債構(gòu)成中占據(jù)舉足輕重的地位

外債一般包括外國(guó)政府借款、國(guó)際金融機(jī)構(gòu)借款、國(guó)外商業(yè)銀行借款、出口信貸、發(fā)行外幣債券等形式。其中外國(guó)政府借款和國(guó)際金融機(jī)構(gòu)借款因具有低息或者無(wú)利息、借款時(shí)間較長(zhǎng)，較多支持發(fā)展中國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等特點(diǎn)而在我國(guó)所有外債項(xiàng)目中占比較大。特別是地方政府，因不具備發(fā)行外幣債券的條件，因此較多采用世界銀行、亞洲銀行、美國(guó)進(jìn)出口銀行、日本、德國(guó)、西班牙、以色列政府貸款等外貸資金。

2.外國(guó)政府借款和國(guó)際金融機(jī)構(gòu)借款的特點(diǎn)

我國(guó)地方政府較多采用項(xiàng)目單位作為債務(wù)人并承擔(dān)還款責(zé)任，地方財(cái)政部門提供還款保證，轉(zhuǎn)貸機(jī)構(gòu)作為對(duì)外最終還款人的這種外國(guó)政府借款和國(guó)際金融機(jī)構(gòu)借款類型，借款主要集中于交通能源、基礎(chǔ)設(shè)施、衛(wèi)生教育等領(lǐng)域，期限10-40年不等。債務(wù)人有企業(yè)單位還有各級(jí)行政事業(yè)單位。地方財(cái)政部門是本級(jí)政府貸款的債權(quán)和債務(wù)代表，外債涉及國(guó)家信譽(yù)問(wèn)題，因此到期無(wú)論采取何種辦法都確保償還，如果項(xiàng)目單位無(wú)法償還，最終被扣款的就是擔(dān)保方-各級(jí)財(cái)政。

外債項(xiàng)目人包括企業(yè)、行政、事業(yè)單位等，行政事業(yè)單位。外債較多集中于醫(yī)院、學(xué)校、公安消防等職能領(lǐng)域。

3.外債項(xiàng)目的主要擔(dān)保措施

(1)目前對(duì)外債的擔(dān)保和償還方式是，財(cái)政部作擔(dān)保轉(zhuǎn)貸給項(xiàng)目方，由縣級(jí)財(cái)政向市級(jí)財(cái)政出具《還款保證函》，市級(jí)向省級(jí)財(cái)政出具，省級(jí)財(cái)政向財(cái)政部出具《還款保證函》，在項(xiàng)目方無(wú)法按時(shí)還款時(shí)，財(cái)政部將從省財(cái)政賬戶中直接扣款，省財(cái)政又從項(xiàng)目所屬市縣級(jí)財(cái)政扣款。項(xiàng)目還款肯定能落實(shí)，但是最終的償債風(fēng)險(xiǎn)有可能轉(zhuǎn)嫁到項(xiàng)目同級(jí)財(cái)政部門，同級(jí)財(cái)政部門存在著代償風(fēng)險(xiǎn)。

(2)如果項(xiàng)目單位不是同級(jí)財(cái)政部門，而是行政事業(yè)單位類別，因同級(jí)財(cái)政部門有還款保證，則一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)同級(jí)財(cái)政部門仍然無(wú)法規(guī)避代償責(zé)任。在這樣情況下，同級(jí)財(cái)政部門一般采取讓項(xiàng)目單位的主管部門出具擔(dān)保函，承諾出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)代償，但是因?yàn)橹鞴懿块T也是行政部門，除了日常經(jīng)費(fèi)收益外基本不具有實(shí)際還款能力，由于事業(yè)單位的反擔(dān)保措施發(fā)展滯后，因此該擔(dān)保措施形同虛設(shè)。同級(jí)財(cái)政部門代償風(fēng)險(xiǎn)依舊。

(3)如果項(xiàng)目單位是企業(yè)性質(zhì)經(jīng)營(yíng)單位，因同級(jí)財(cái)政部門有還款保證，則一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)同級(jí)財(cái)政部門同樣無(wú)法規(guī)避代償責(zé)任。在這樣情況下，同級(jí)財(cái)政部門一般采取讓項(xiàng)目單位提供反擔(dān)保措施或者擔(dān)保承諾函的辦法來(lái)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。因反擔(dān)保措施較為復(fù)雜，一旦設(shè)計(jì)的不合理，到期出現(xiàn)項(xiàng)目單位逾期時(shí)，則同級(jí)財(cái)政部門催收將會(huì)耗費(fèi)大量的人力和物力，而且效果不佳。

二 外國(guó)政府借款和國(guó)際金融機(jī)構(gòu)借款項(xiàng)目擔(dān)保措施的不足和風(fēng)險(xiǎn)

1.外國(guó)政府借款和國(guó)際金融組織借款缺乏規(guī)范可行性分析

借款的可行性在專業(yè)的金融部門內(nèi)有一套完善的資信和評(píng)估手段進(jìn)行分析和測(cè)試，測(cè)試指標(biāo)達(dá)到一定要求后才可以實(shí)施借款。而對(duì)于國(guó)際金融機(jī)構(gòu)和外國(guó)政府貸款而言，僅僅需要貸款項(xiàng)目同級(jí)財(cái)政部門出具可行性方案就可以順利放貸。因此貸款項(xiàng)目同級(jí)政府本著盡可能多爭(zhēng)取外債的想法，有可能造成先多舉債而不考慮還款能力的現(xiàn)象。

地方政府財(cái)政部門對(duì)項(xiàng)目單位是否有足夠的能力舉借外債缺乏專業(yè)的分析。由于受到地方政府多舉債思維和自身分析能力的影響，財(cái)政部門無(wú)法對(duì)貸款項(xiàng)目單位的債務(wù)情況包括對(duì)外擔(dān)保等隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及貸款項(xiàng)目單位的償還貸款能力做出準(zhǔn)確評(píng)估，為以后的還款埋下隱患。特別是一些經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位的貸款，因經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位并不具備較強(qiáng)的盈利能力從而造成很多外債項(xiàng)目從項(xiàng)目立項(xiàng)初期就先天不足。與此同時(shí)地方政府外債監(jiān)控預(yù)警指標(biāo)較多關(guān)注地方政府未來(lái)是否具備借外債能力，對(duì)單一項(xiàng)目?jī)攤L(fēng)險(xiǎn)缺乏統(tǒng)一的指標(biāo)進(jìn)行衡量。

2.反擔(dān)保措施不健全不規(guī)范

在專業(yè)的擔(dān)保機(jī)構(gòu)內(nèi)，為了規(guī)避一定的風(fēng)險(xiǎn)，擔(dān)保機(jī)構(gòu)根據(jù)擔(dān)保額度收取一定的擔(dān)保手續(xù)費(fèi)，提取一定的擔(dān)保風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金以彌補(bǔ)今后可能的代償損失。但是對(duì)于外國(guó)政府借款和國(guó)際金融機(jī)構(gòu)借款所形成的擔(dān)保問(wèn)題，財(cái)政部門作為反擔(dān)保的職能部門，沒(méi)有收款的權(quán)利(即使給企業(yè)類單位外債項(xiàng)目也沒(méi)有收擔(dān)保費(fèi)的先例)，沒(méi)有專業(yè)的隊(duì)伍和人員對(duì)反擔(dān)保措施進(jìn)行可行性分析和研究。

(1)行政事業(yè)資產(chǎn)反擔(dān)保措施選擇性狹小。對(duì)于企業(yè)類項(xiàng)目單位來(lái)說(shuō)，因我們國(guó)家相應(yīng)的土地抵押登記、房產(chǎn)抵押登記、股權(quán)質(zhì)押登記、包括剛剛開(kāi)始執(zhí)行的應(yīng)收賬款權(quán)利質(zhì)押系統(tǒng)等擔(dān)保措施相應(yīng)來(lái)說(shuō)比較多元化和健全，在土地部門、房管部門、工商部門及人民銀行已經(jīng)具備完善的登記系統(tǒng)來(lái)對(duì)抗第三人，因此反擔(dān)保措施有一定的可選擇性。國(guó)家不允許行政單位對(duì)外擔(dān)保，對(duì)于事業(yè)類項(xiàng)目單位從制度層面來(lái)說(shuō)，各個(gè)職能部門的抵押登記系統(tǒng)不適用，因此，事業(yè)單位的反擔(dān)保措施選擇性較小。

(2)國(guó)家法規(guī)的設(shè)計(jì)滯后于實(shí)踐的發(fā)展。2001年發(fā)布的《城市房地產(chǎn)抵押登記辦法》中規(guī)定用于教育、醫(yī)院、市政等公共福利事業(yè)的房地產(chǎn)不得設(shè)定抵押。因公立醫(yī)院產(chǎn)權(quán)屬于國(guó)家，涉及公共醫(yī)療問(wèn)題可以不允許設(shè)定抵押登記，但是對(duì)于股權(quán)多元化的私立醫(yī)院，因?yàn)橥顿Y主體對(duì)投入的資產(chǎn)享有收益分配和處置的權(quán)利，私立醫(yī)院按照法理理解應(yīng)該可以進(jìn)行抵押登記從而融資，可是在實(shí)踐當(dāng)中各種投資主體成立的醫(yī)院資產(chǎn)都不允許抵押登記，擔(dān)保方式的缺失則相當(dāng)于對(duì)醫(yī)院限定了較為狹小的融資空間。同樣，醫(yī)院等事業(yè)單位的收費(fèi)許可權(quán)的登記抵押?jiǎn)栴}也缺乏一個(gè)統(tǒng)一的征信系統(tǒng)來(lái)做，國(guó)家對(duì)于事業(yè)單位的征信系統(tǒng)法制建設(shè)的滯后，造成了擔(dān)保措施的不完善，制約了事業(yè)單位的融資發(fā)展。

(3)由于信息不對(duì)稱，反擔(dān)保措施不具有可操作性。在實(shí)踐中有些外國(guó)政府借款和國(guó)際金融組織借款，很多項(xiàng)目單位都是一些硬性的信用擔(dān)保，僅僅書面承諾按期還本付息。由于信息的不對(duì)稱，某些項(xiàng)目單位還存在把少得可憐的擔(dān)保方式已經(jīng)抵押給國(guó)內(nèi)融資機(jī)構(gòu)的情況下，又作為反擔(dān)保方式承諾給外國(guó)政府借款和國(guó)際金融組織借款的擔(dān)保部門-各級(jí)財(cái)政部門，一旦出現(xiàn)的違約風(fēng)險(xiǎn)，反擔(dān)保措施缺乏可執(zhí)行性。

3.代償時(shí)執(zhí)行力度不足反擔(dān)保措施難以執(zhí)行

外國(guó)政府借款和國(guó)際金融組織借款中各級(jí)財(cái)政部門是項(xiàng)目擔(dān)保單位，一旦各種反擔(dān)保措施存在瑕疵，不健全、不完善，形成代償風(fēng)險(xiǎn)后，各級(jí)財(cái)政部門抓緊進(jìn)行追償，如果項(xiàng)目單位是企業(yè)法人，則訴諸法律手段進(jìn)行追索，需要耗費(fèi)大量的人力物力和財(cái)力進(jìn)行官司的訴訟，造成資源的浪費(fèi)。而如果項(xiàng)目單位是行政事業(yè)單位，因當(dāng)時(shí)各級(jí)財(cái)政部門和行政事業(yè)單位簽訂的反擔(dān)保措施手段是內(nèi)部協(xié)議，較少在各級(jí)登記機(jī)關(guān)辦理抵押登記，缺乏法律效力，因此反擔(dān)保措施難以執(zhí)行。

三 加強(qiáng)外國(guó)政府貸款和國(guó)際金融機(jī)構(gòu)貸款擔(dān)保管理的舉措

1.法律法規(guī)方面

(1)完善外債管理的信息化建設(shè)。對(duì)于允許借外債的經(jīng)營(yíng)性事業(yè)單位，可嘗試參照企業(yè)建立類似貸款卡登記及年檢制度，所有融資和對(duì)外擔(dān)保信息都在卡上存續(xù)，與人民銀行的信息系統(tǒng)進(jìn)行對(duì)接，可隨時(shí)查詢貸款和擔(dān)保的余額。對(duì)于企業(yè)性質(zhì)項(xiàng)目單位來(lái)說(shuō)，可嘗試其外債信息同時(shí)納入人民銀行貸款卡征信系統(tǒng)，外債履約記錄與內(nèi)債具有同等效力。一旦承借外國(guó)政府借款和國(guó)際金融機(jī)構(gòu)借款，則所有融資和負(fù)債信息一覽無(wú)余，征信記錄也記錄在案。一刷即知，而不會(huì)因?yàn)椴块T利益，信息的不對(duì)稱，造成項(xiàng)目單位少報(bào)負(fù)債構(gòu)成，掩飾隱性債務(wù)，從而規(guī)避不具備外債條件項(xiàng)目單位擠占外債額度現(xiàn)象的發(fā)生。

(2)加強(qiáng)事業(yè)單位擔(dān)保法制建設(shè)。對(duì)于事業(yè)單位來(lái)說(shuō)，2006年國(guó)家已經(jīng)允許事業(yè)單位享有對(duì)外投資、對(duì)外擔(dān)保、對(duì)外出租資產(chǎn)獲得收益的權(quán)利，事業(yè)單位相比較于行政單位來(lái)說(shuō)因?yàn)橛惺聵I(yè)法人登記制度，因此，其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)越來(lái)越趨同于企業(yè)法人，而企業(yè)法人具有健全的資產(chǎn)登記制度，所以擔(dān)保措施較為完善。某些事業(yè)單位具有公益、公共事業(yè)性質(zhì)，但我國(guó)關(guān)于其房產(chǎn)、土地、收款權(quán)利等抵押和質(zhì)押的資產(chǎn)缺乏法律的有效規(guī)定。隨著時(shí)代的發(fā)展，已經(jīng)允許部分事業(yè)單位領(lǐng)域產(chǎn)權(quán)多元化，比如說(shuō)允許民營(yíng)資本投資醫(yī)療衛(wèi)生、教育等行業(yè)，而對(duì)于民營(yíng)資本的投資相應(yīng)的資產(chǎn)抵押登記制度又沒(méi)有建立，因此，建立健全事業(yè)單位資產(chǎn)登記制度，是完善外國(guó)政府借款和國(guó)際金融組織借款中事業(yè)項(xiàng)目單位反擔(dān)保措施的有力保障。

2.技術(shù)操作層面

(1)建立健全地方外債預(yù)算控制。各地方政府嚴(yán)格按照國(guó)家外債預(yù)警指標(biāo)進(jìn)行外債的總量。嘗試編制政府債務(wù)預(yù)算，債務(wù)預(yù)算和總預(yù)算進(jìn)行銜接和協(xié)調(diào)，預(yù)算中不僅對(duì)每年由財(cái)政償還的債務(wù)進(jìn)行還本付息的提前安排，而且要考慮到財(cái)政之外的項(xiàng)目單位外債逾期可能出現(xiàn)代償風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。財(cái)政預(yù)算可嘗試每年適當(dāng)安排一定的擔(dān)保代償資金，用于償付支出。

(2)項(xiàng)目前期，加強(qiáng)地方政府外債質(zhì)量控制。對(duì)于外國(guó)政府貸款和國(guó)際金融機(jī)構(gòu)貸款要重視項(xiàng)目的前期立項(xiàng)和可行性研究分析，可聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所等相關(guān)中介機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目的投資回報(bào)和資產(chǎn)負(fù)債狀況做出專業(yè)鑒證和分析，報(bào)同級(jí)財(cái)政部門審核備案，在完善反擔(dān)保措施后，同級(jí)財(cái)政部門才可以提供擔(dān)保承諾。從而形成完善嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膿?dān)保程序鏈條。

(3)重視項(xiàng)目執(zhí)行中風(fēng)險(xiǎn)的控制。國(guó)家規(guī)定，各級(jí)財(cái)政部門要對(duì)項(xiàng)目的執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，則隨時(shí)建立項(xiàng)目預(yù)警機(jī)制，必要時(shí)可聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)和律師參與對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)督檢查，一旦發(fā)現(xiàn)有違約跡象，采取資產(chǎn)保全或者訴諸法律保護(hù)的手段，第一時(shí)間落實(shí)反擔(dān)保承諾，把損失規(guī)避到最小。

(4)建立法律追究責(zé)任機(jī)制。在項(xiàng)目的落實(shí)過(guò)程中，要建立法律追究風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制。一旦出現(xiàn)違約風(fēng)險(xiǎn)，隨時(shí)追究項(xiàng)目立項(xiàng)和審批過(guò)程中相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任，重點(diǎn)在項(xiàng)目立項(xiàng)是否違規(guī)，項(xiàng)目?jī)攤芰Ψ治鍪欠裾鎸?shí)，項(xiàng)目反擔(dān)保措施是否落實(shí)。地方項(xiàng)目審批部門要建立項(xiàng)目法律鑒證體制，以確保項(xiàng)目在任何環(huán)節(jié)都具有專業(yè)法律意見(jiàn)。

[1]財(cái)政部關(guān)于印發(fā)《地方政府外債風(fēng)險(xiǎn)管理暫行辦法》的通知財(cái)金[2008]20號(hào)

[2]《國(guó)際金融組織和外國(guó)政府貸贈(zèng)款管理辦法》(財(cái)政部令第38號(hào))

[3]關(guān)于印發(fā)《國(guó)際金融組織貸款贈(zèng)款項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)管理辦法》的通知(財(cái)際〔2013〕5號(hào))

[4]《外國(guó)政府貸款管理規(guī)定》(財(cái)金[2008]176號(hào))