我國城鎮(zhèn)化過程中政府行政行為合法性問題的分析

張 強

（山東師范大學(xué)公共管理學(xué)院，山東 濟南 250014）

我國的城鎮(zhèn)化概念并不等同于城市化，它是由我國學(xué)者創(chuàng)造的中國專有名詞。辜勝阻在 《非農(nóng)化與城鎮(zhèn)化研究》一書中，使用并拓展了“城鎮(zhèn)化”這一概念。[1]而后，中共中央第十五屆四中全會通過的《關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃的建議》中正式采用“城鎮(zhèn)化”這一說法。我國城鎮(zhèn)化在1978年僅為17.9%，短短30多年后，到2012年已經(jīng)達到了52.6%。這其中一方面是由于經(jīng)濟的發(fā)展帶動的城鎮(zhèn)化的自然發(fā)展，另一方面，則是我國政府的極力推動。然而在城鎮(zhèn)化過程中，卻出現(xiàn)了一系列政府行為不合法的問題。要想理解什么是“合法性”，必須首先了解合法性的理論淵源。

一、合法性理論概述

合法性問題，在20世紀(jì)的理論社會學(xué)和政治學(xué)的討論中，一直是個熱點。所謂合法性，就是政治秩序的正當(dāng)性和合理性。關(guān)于西方合法性范式，一般來說分為三種，即規(guī)范主義合法性、經(jīng)驗主義合法性以及程序主義合法性。

1.規(guī)范主義合法性。規(guī)范主義合法性最早起源于蘇格拉底、柏拉圖以及亞里士多德等人的古典政治學(xué)思想。他們所關(guān)注的是一種“應(yīng)然”或者說“應(yīng)當(dāng)”。到西方思想啟蒙運動時，歐洲思想啟蒙家們則更側(cè)重于“契約”和“公意”的視角來審視“合法政府”與“合法的權(quán)力”。洛克認(rèn)為，政治權(quán)力是人民所委托用以謀求其福利和保護其財產(chǎn)的這種權(quán)力只起源于契約、協(xié)議和構(gòu)成社會的人們的相互同意，只有具備一致同意，才能創(chuàng)立合法政府。[2]而盧梭在《社會契約論》中認(rèn)為強力并不構(gòu)成權(quán)力，而人們只有對合法的權(quán)力才有服從的義務(wù)。合法的權(quán)力就是基于“公意”。是否合乎公意也就成為檢驗政府合法性的唯一標(biāo)準(zhǔn)。[3]

2.經(jīng)驗主義合法性。到十九世紀(jì)，傳統(tǒng)的社會契約論收到各種批判而逐漸衰落。隨之而起的則是經(jīng)驗主義合法性。韋伯第一次提出了合法性概念并對合法性問題進行了系統(tǒng)的探討。根據(jù)韋伯的看法，任何形式的統(tǒng)治，只有當(dāng)它被人們認(rèn)為是具有“正當(dāng)”理由的時候，才為人們所服從，從而具有合法性。也就是說，政治統(tǒng)治只要獲得被統(tǒng)治者的認(rèn)可和服從就具備其合法性。那么政府就需要構(gòu)建公民的一種合法性信仰。這里韋伯將合法性分為三種類型，傳統(tǒng)型、個人魅力型以及法理型合法性。[4]

3.程序主義合法性。20世紀(jì)70年代以后，西方學(xué)術(shù)界開始出現(xiàn)規(guī)范政治哲學(xué)復(fù)興的熱潮。程序主義合法性便是建立在對經(jīng)驗主義合法性批判以及對規(guī)范主義合法性的反思基礎(chǔ)之上的。哈貝馬斯在合法性問題上的一個重要論斷就是“合法性意味著某種政治秩序被認(rèn)可的價值”。[5]也就是強調(diào)政府不能僅僅依靠民眾認(rèn)可和服從而得到合法性，它應(yīng)該是代表正義和真理，具有其價值性。程序主義重視民眾的政治參與以及理性反思。 只有如此，政治秩序才可稱為合法的。

在筆者看來，政治秩序或者說政府合法性必須建立在公意基礎(chǔ)上。也就是政府必須符合公共利益，代表并維護公共利益?，F(xiàn)代合法性的理念就是法治，而政府法治的一個重要標(biāo)志就是依法行政。依法行政是我國政府貫徹依法治國理念的重要措施，其基本要求第一條就是合法行政。然而，在城鎮(zhèn)化過程中，政府的某些行為卻偏離了合法性，沒有很好做到依法行政。

二、城鎮(zhèn)化過程中我國政府行政行為的合法性危機

（一）政府在城鎮(zhèn)化過程中行政行為合法性危機的具體體現(xiàn)。

1.非法征地與暴力拆遷。在城鎮(zhèn)化過程中，最集中和最頻發(fā)的事件就是非法征地和暴力拆遷，由此引發(fā)的群體性事件更是層出不窮。而我國政府征地和拆遷都是參照《土地管理法》和《城市房屋拆遷管理條例》。2011年，國務(wù)院出臺《國有土地上房屋征收與補償條例》。但無論舊條例還是新條例，都無法消除人們對其合憲性合法性的質(zhì)疑。而目前的《土地管理法》在有關(guān)集體土地產(chǎn)權(quán)制度上存在缺陷，而且大部分內(nèi)容只是做了原則性規(guī)定，使行政行為有過大自由裁量權(quán)，侵害農(nóng)民土地利益。

此外，城鎮(zhèn)化過程中官商勾結(jié)，貪污腐敗，使得征地拆遷成為政府和房地產(chǎn)商的“圈地”運動。政府官員腐敗行為，更是加劇了行政行為合法性的危機。

2.城鎮(zhèn)規(guī)劃不合理。當(dāng)城鎮(zhèn)化逐漸進入政府視野并發(fā)展為熱點項目時，某些地市往往不顧自身的經(jīng)濟能力和客觀需求，使城鎮(zhèn)化呈“大躍進”式發(fā)展，一味追求城鎮(zhèn)化規(guī)模。城鎮(zhèn)規(guī)劃存在諸多問題。如蘇州大學(xué)教師黃學(xué)賢指出，城鎮(zhèn)規(guī)劃透明度不夠，缺乏有效公民參與，規(guī)劃更改隨意性強，缺乏科學(xué)與審慎態(tài)度。[6]城鎮(zhèn)規(guī)劃的不合理直接導(dǎo)致諸如棚戶區(qū)問題、城市衛(wèi)生環(huán)境問題、舊城區(qū)荒廢問題等產(chǎn)生。這種由于規(guī)劃不合理導(dǎo)致的城鎮(zhèn)粗放式發(fā)展，嚴(yán)重阻礙了城鎮(zhèn)化綜合質(zhì)量和功能發(fā)揮。

3.城鎮(zhèn)化過程中的污染問題。城鎮(zhèn)化中環(huán)境污染的一個重要原因就是以上提到的城鎮(zhèn)規(guī)劃不合理。城鎮(zhèn)化過程中諸如污水處理、生活垃圾處理等基礎(chǔ)設(shè)施不完善，城區(qū)建設(shè)中人均公園綠地面積不足，這些都是政府行政失職表現(xiàn)。此外，各地爭相推進城鎮(zhèn)化，一個重要考慮原因便是更有力招商引資。但是，由于片面追求經(jīng)濟效益，盲目引進各種污染企業(yè)，也造成了當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的惡化。比如各地多次爆發(fā)針對PX項目的群體抗議事件，更是加重了政府公信力危機。政府種種行為導(dǎo)致的環(huán)境污染事件，無疑使民眾對其行政行為合法性產(chǎn)生質(zhì)疑。

4.城鎮(zhèn)化過程中公共服務(wù)差異化。在城鎮(zhèn)化過程中，政府在公共財政的運用上出現(xiàn)偏離，尤其是現(xiàn)階段對待農(nóng)民工子女教育問題，政府的行為直接造成了城鄉(xiāng)差別。此外，就業(yè)保障、社會福利保障、醫(yī)療保障往往不能顧及到進城農(nóng)民，造成城市內(nèi)部二元結(jié)構(gòu)，“一邊是高樓林立，一邊是棚戶連片”。政府行政行為明顯偏離了公共利益，導(dǎo)致其合法性危機。

（二）城鎮(zhèn)化過程中政府行為出現(xiàn)合法性危機的原因

綜合政府行政行為合法性危機的具體體現(xiàn)，其深層原因主要包括三點：第一，政府凸顯“經(jīng)濟人”特征，忽略甚至損害公共利益。某些官員甚至打著“公共利益”的旗幟，官商勾結(jié)，貪污腐??；第二，政府在行使權(quán)力過程中，其行政行為往往依照自身制定的行政法規(guī)與規(guī)章，而這些行政法規(guī)和規(guī)章卻往往不符合公共利益甚至違憲，造成其行政行為的不合法；第三，行政決策往往缺乏科學(xué)性和民主性，既沒有征詢專家學(xué)者建議，也未進行適時的民眾聽證，在實施過程中發(fā)生明顯的偏差，背離了公共利益。解決城鎮(zhèn)化過程中政府行為合法性危機，就必須加強依法行政，落實依法治國的理念。

三、政府城鎮(zhèn)化過程中加強依法行政的路徑選擇

（一）加強立法，使政府行為真正符合憲法精神和公共利益。政府在行政過程中，必須更多依照憲法和法律而非自身制定的法規(guī)規(guī)章，做到真正的有法可依，依法行政。因此，必須提高立法層級，針對征地拆遷，盡快由人大制定并通過《征地拆遷法》，建立公平合理的拆遷補償制度和公開正當(dāng)?shù)恼鞯夭疬w程序。[7]公共利益是衡量政府行政行為合法性的標(biāo)準(zhǔn)，因而，必須加強立法，使政府行為真正符合憲法精神，符合人民群眾的根本利益。

（二）增強行政行為的科學(xué)性和民主性。在法源多元化的現(xiàn)實中，依法行政不能僅僅要求行政行為與“法”保持一致這一最基本要求，而應(yīng)更具科學(xué)性和民主性，才能使得依法行政更具“合法性”。這就要求在城鎮(zhèn)化過程中，政府應(yīng)該積極引入第三方建議監(jiān)督制度。比如，在城鎮(zhèn)規(guī)劃中，建立專家咨詢制度，提高規(guī)劃的科學(xué)性。在土地征用和房屋拆遷過程中，要建立聽證制度，積極聽取群眾的利益訴求。

（三）建立健全行政監(jiān)督和行政問責(zé)制度。在城鎮(zhèn)化過程中，政府掌握規(guī)劃審批、土地審批等一系列重要權(quán)力，而權(quán)力一旦失去監(jiān)督就極易滋生腐敗。建立健全行政監(jiān)督和行政問責(zé)制度，對于規(guī)范政府行為，防范官員貪污腐敗，具有重要意義。要重點對掌握實際權(quán)力的部門和官員進行監(jiān)督，推行政務(wù)公開，接受媒體、民眾的監(jiān)督，努力構(gòu)建透明型政府。此外，還要對城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的諸如貪污腐敗、不合理規(guī)劃、非法土地審批以及暴力拆遷等行政行為進行及時問責(zé)，建立相應(yīng)的問責(zé)機制。

（四）努力實現(xiàn)公共服務(wù)均等化，消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。公共服務(wù)均等化就是要實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，讓城鎮(zhèn)化的發(fā)展惠及到每一位城鄉(xiāng)居民。實現(xiàn)公共服務(wù)均等化，就業(yè)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等問題尤為關(guān)鍵，這就要求政府在運用公共財政上有所偏向，重點解決好進城農(nóng)民的社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生保障，以及農(nóng)民子女教育均衡化。尤其在“農(nóng)民工”問題上，政府不能持有偏見，而要真正做到均等化服務(wù)。政府行政角色定位為公共服務(wù)的提供者和公共利益的維護者，其行政行為才能更具“合法性”。

[1]辜勝阻.非農(nóng)化與城鎮(zhèn)化研究[M].杭州：浙江人民出版社，1991

[2][英]約翰·洛克.政府論[M].北京：光明日報出版社，2009

[3][法]盧梭.社會契約論[M].武漢：武漢出版社，2012

[4]張娟.規(guī)范主義經(jīng)驗主義程序主義——西方政府合法性理論的范式演變[J].甘肅理論學(xué)刊，2008（2）

[5][德]哈貝馬斯.合法化危機[M].上海：上海人民出版社，2000

[6]黃學(xué)賢，齊建東.農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程中依法規(guī)劃方面存在的主要問題探析[J].云南大學(xué)學(xué)報法學(xué)版，2010（6）

[7]范桂紅.城鎮(zhèn)化進程中拆遷問題的法律缺陷與路徑選擇[J].蘭州商學(xué)院學(xué)報，2011（2）