轉(zhuǎn)型時(shí)期政府公信力弱化問題探析

王 娟

（山東大學(xué)政治學(xué)與公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250100）

我國社會(huì)對政府公信力的關(guān)注是近幾年的事情，傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為政府是一切合法權(quán)力的集合，政府公信力是政府權(quán)力與生俱來的。但改革開放和市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展推進(jìn)了我國社會(huì)的轉(zhuǎn)型，社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、思想等方面都發(fā)生了巨大的變化，公眾對于政府能夠滿足其各方面需求的期望與政府不能完全滿足公眾的期望之間的矛盾在逐漸加深。在這種情況下，傳統(tǒng)意義上政府與生俱來的公信力不再是天經(jīng)地義的，受到了社會(huì)公眾的質(zhì)疑，政府公信力也成為學(xué)者研究的話題。

一、政府公信力弱化的背景

（一）政府公信力的內(nèi)涵

政府公信力涉及兩個(gè)方面，一是政府信用，一是政府信任。目前學(xué)術(shù)界對于政府公信力的界定可概括為兩類。一類從政府信用角度將政府作為主體，社會(huì)公眾作為客體，認(rèn)為政府公信力是政府通過自身建設(shè)來滿足社會(huì)公眾的要求從而獲得社會(huì)公眾信任和支持，以及政府獲得這種信任和支持的能力；一類從政府信任角度將社會(huì)公眾作為主體，政府作為客體，認(rèn)為政府公信力是社會(huì)公眾對于政府信用的一種評(píng)價(jià)。 筆者認(rèn)為，政府公信力涉及政府獲得信任和社會(huì)公眾給予信任兩個(gè)方面，實(shí)際上是政府與社會(huì)公眾的一種互動(dòng)。就政府而言，就是通過履行權(quán)力執(zhí)掌者的責(zé)任，遵守與公眾的約定，滿足社會(huì)公眾的需求，從而建立信用；就社會(huì)公眾而言，政府公信力就是其對于政府行為的一種主觀評(píng)價(jià)及心理反應(yīng)。

（二）現(xiàn)實(shí)中的政府公信力

政府公信力危機(jī)并不是某個(gè)國家所特有的現(xiàn)象，而是一個(gè)世界性的問題。許多西方發(fā)達(dá)國家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)政治發(fā)展程度很高，但也面臨著政府公信力危機(jī)。2003年蓋洛普公司與環(huán)境問題國際組織合作，以是否信任社會(huì)各類組織及其領(lǐng)袖為題進(jìn)行了一系列的調(diào)查。他們詢問了47個(gè)國家的36000人，據(jù)說可以代表世界14億人的看法。調(diào)查結(jié)果以不信任和信任的比率作為信任度，調(diào)查結(jié)果顯示對于政府的信任度很低，表示不信任的有47%，表示信任的有50%，信任度為3，對聯(lián)合國的信任度為21。[1]

那么，我國的政府公信力是一種什么情況呢？近年來學(xué)者分別進(jìn)行了實(shí)證分析和理論論證。張旭霞在互聯(lián)網(wǎng)上就政府公信力問題對網(wǎng)友評(píng)論進(jìn)行了追蹤調(diào)查并得出了以下結(jié)論：對政府持信任態(tài)度的約占20%，持不信任態(tài)度的約占80%。［2］另外，《小康》研究中心調(diào)查，結(jié)果顯示 2011～2012 年度中國政府公信力指數(shù)為67.8分，比上年度提高2.8個(gè)百分點(diǎn)。與2010～2011年度相比，中國政府公信力指數(shù)在中國信用小康指數(shù)的三大單項(xiàng)指標(biāo)中升幅最高，從2005年至今的走勢看，中國信用小康指數(shù)中“政府公信力”這一單項(xiàng)指標(biāo)在“原地踏步”了2年、“小步前進(jìn)”了4年后，在近兩年呈現(xiàn)出“步伐加大”態(tài)勢。［3］在公眾對政府的公信力的提升表示肯定的同時(shí)，對于政府信用建設(shè)也有更多的期望，如 “政府工作人員樹立政府為民的思想意識(shí)”，“加強(qiáng)廉政建設(shè)”，“提高決策的科學(xué)化、民主化”，“堅(jiān)持依法行政”，“提高公共服務(wù)水平”，“提高行政效率”等。

學(xué)者對政府公信力實(shí)證研究得出的結(jié)果進(jìn)行了理論分析?，F(xiàn)階段我國面臨著社會(huì)轉(zhuǎn)型和行政體制改革，各種矛盾錯(cuò)綜復(fù)雜，利益主體多樣化，價(jià)值取向多元化,各種社會(huì)問題不斷出現(xiàn)。我國公眾受教育水平不斷提高，社會(huì)民眾的法律意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、民主意識(shí)都在不斷提高。信息傳播媒介的多樣化，網(wǎng)絡(luò)的普及使得信息傳播速度加快的同時(shí)透明度也隨之提高，這都客觀上對政府的行政能力提出了更高的要求。

二、政府公信力弱化的表現(xiàn)

（一）公共權(quán)力合法性受到質(zhì)疑

政府公信力下降最直接的表現(xiàn)就是公共權(quán)力的合法性受到質(zhì)疑。公共權(quán)力的合法性是政府存在的基礎(chǔ)，根據(jù)人民主權(quán)原則，擁有主權(quán)的人民同意讓渡一部分主權(quán)組成政府，政府代表人民行使公共權(quán)力實(shí)現(xiàn)公共意志有利社會(huì)的發(fā)展。但在實(shí)踐中，政府往往會(huì)出現(xiàn)一些非理性化的行為，主要包括行政權(quán)力異化、行政腐敗；公共政策價(jià)值取向與民眾意愿相背離、缺乏穩(wěn)定性、執(zhí)行過程中存在偏差；政府績效評(píng)估價(jià)值取向、評(píng)估的真實(shí)性受到質(zhì)疑；對重大公共安全事件的瞞報(bào)以及在重大事件面前推脫自身責(zé)任等行為，這些都直接導(dǎo)致了公眾對于政府信任的降低。

（二）公共政策的執(zhí)行難度上升

政府公信力弱化會(huì)使得公共政策執(zhí)行成本增高，究其原因是公眾無法從公共政策中確立穩(wěn)定的預(yù)期，在政策執(zhí)行過沖中的變量會(huì)不斷變化，會(huì)出現(xiàn)很多機(jī)會(huì)主義行為。公共政策的制定應(yīng)以社會(huì)公眾利益最大化為目標(biāo)，以政策運(yùn)行的環(huán)境為依據(jù)，保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性，即在客觀環(huán)境和實(shí)際社會(huì)需求允許政策執(zhí)行時(shí)，不因主觀條件的變化而中斷政策的執(zhí)行，保持前后政策行為的銜接。但在實(shí)踐中，由于官員晉升機(jī)制和績效評(píng)價(jià)機(jī)制的不完善，造成政策在執(zhí)行過程中出現(xiàn)許多外部不穩(wěn)定因素的干擾。特別是在地區(qū)主要領(lǐng)導(dǎo)人換屆之后，有些政策會(huì)被無故停放甚至取消。政策缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性嚴(yán)重弱化了政府公信力，也增高了政策的執(zhí)行難度。

（三）公眾社會(huì)滿意度下降

政府公信力就是社會(huì)公眾對于政府行為的一種主觀評(píng)價(jià)及心理反應(yīng)。公眾對政府認(rèn)同的基礎(chǔ)是政府職能的履行能夠滿足公眾的期望。隨著公眾主體意識(shí)的不斷增強(qiáng)，他們越來越意識(shí)到政府最重要的職能時(shí)提供公共服務(wù)，他們對政府的要求也在提高，政府如果不能很好地實(shí)現(xiàn)職能的轉(zhuǎn)變，在政策的制定過程中不能充分考慮公眾的利益需求，政策的執(zhí)行與公眾期望的公共利益最大化出現(xiàn)偏離，公眾對于政府的滿意度自然會(huì)下降。

三、政府公信力弱化的成因

目前我國政府公信力的現(xiàn)狀不盡如人意，造成這一結(jié)果的原因不僅要從現(xiàn)階段我國的具體國情及時(shí)代背景中尋找，也有我國官場傳統(tǒng)文化的影響，但最根本的原因在于政府自身。下面筆者就這些因素進(jìn)行簡要分析。

（一）國內(nèi)宏觀環(huán)境因素

1、建國以來在短短的60多年時(shí)間中，我國經(jīng)歷了建國初期的百廢待興到改革開放經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，取得了很大的成績。我們也應(yīng)該看到，在這么短的時(shí)間內(nèi)取得如此大的成績，在發(fā)展過程中必然會(huì)出現(xiàn)很多的社會(huì)問題和社會(huì)矛盾。政府在由原來的管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，新舊管理體制在更新的過程中會(huì)出現(xiàn)管理職能上的缺失，這使政府對于一些問題的解決沒有能夠達(dá)到公眾的期望。市場經(jīng)濟(jì)秩序的不健全也影響到了政府，政府的經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能被夸大而公共服務(wù)職能被忽略，使其在進(jìn)行決策時(shí)傾向于選擇一種對自身有利的政策，政府的市場化導(dǎo)致了政府不再是為民做主的“父母官”，而成了追求自身利益最大化的市場主體，這樣的政府在制定政策的過程中難免不會(huì)損害公眾的利益。我國公眾對政府的期望也在提高，在政府不能很好地滿足其期望甚至損害其利益時(shí)，自然會(huì)對政府的信任降低。這些都導(dǎo)致了我國政府公信力的弱化。

2、信息傳播媒介的發(fā)展。媒介是政府和公眾之間建立信任關(guān)系的重要條件，現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展使信息傳播的渠道更多，方式更加靈活?，F(xiàn)在很多官員會(huì)開通信箱、微博，來聽取公眾對于一些政策的建議，這對于政府公信力的建立是有益的。但另一方面，一些片面的、夸張的甚至虛假的信息也傳遞給了公眾，這阻礙了政府和公眾之間互信關(guān)系的建立。

（二）傳統(tǒng)的官場文化

我國歷史上有著根深蒂固的官本位思想，在這一思想的影響下，歷史上從來都是官為統(tǒng)治者，民為被統(tǒng)治者，而統(tǒng)治者的權(quán)力是皇權(quán)給予的，官員要效忠的是上而非民，這就使官員一般都是唯上是從，對民眾不負(fù)有責(zé)任意識(shí)。這些思想現(xiàn)在仍然存在于部分官員的頭腦中，認(rèn)為其手中的權(quán)力是為上而非為民服務(wù)。這樣的思想影響下，這些官員站在統(tǒng)治者的立場解決問題，對于公眾的利益要求沒有緊迫感，自然不會(huì)注意政府信用的建設(shè)。

（三）政府自身存在的問題

1.政府角色錯(cuò)位?！罢巧笨梢越缍樵诩榷ǖ闹贫燃s束條件下，政府所擁有的與其職責(zé)、功能相對應(yīng)的職責(zé)及其運(yùn)用公共權(quán)力履行職責(zé)的行為模式的總和。[4]P109作為公共權(quán)力的執(zhí)行者，政府擁有的公共權(quán)威不是一成不變的，當(dāng)政府對于公共權(quán)力的運(yùn)用與公眾的期望出現(xiàn)偏差時(shí)，這種權(quán)威就會(huì)式微。在整個(gè)社會(huì)的運(yùn)轉(zhuǎn)過程中，政府扮演著一個(gè)特殊的社會(huì)角色，承擔(dān)著政治統(tǒng)治和社會(huì)管理的職責(zé)，政府擁有許多法定的權(quán)力，同時(shí)也承擔(dān)著許多職責(zé)和義務(wù)。而在眾多的職能中政府最核心的職能是公眾對政府寄予期望最大的公務(wù)事務(wù)，或者說公眾只能寄希望于政府的事務(wù)。當(dāng)政府不能滿足公眾的期待時(shí)，公眾的政府角色期待與政府實(shí)際角色行為之間就會(huì)產(chǎn)生落差，繼而出現(xiàn)政府角色扮演和職能履行錯(cuò)位造成的政府公信力的弱化。

2.政策缺乏穩(wěn)定性?，F(xiàn)行制度設(shè)計(jì)上有一套全方位的考核政府績效的方式，但是在實(shí)際的操作過程中，受現(xiàn)今黨和政府工作重心是經(jīng)濟(jì)建設(shè)的影響，很容易就會(huì)產(chǎn)生偏差，考核過程更多的是關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展，特別是GDP的增長。這在無形中將地方政府官員的利益同地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展聯(lián)系在一起。由此致使一些地方政府的行為模式明顯地表現(xiàn)出了過度市場化、短期化的趨向。政府官員在發(fā)展本地區(qū)時(shí)，只關(guān)注高效的有形的政績工程，政策發(fā)展的全局規(guī)劃不足。而且，在同一個(gè)地區(qū)，每一任政府都對地區(qū)發(fā)展有自己的規(guī)劃，政策制定的連續(xù)性不佳，致使地方出現(xiàn)很多的“爛尾工程”。

3.政府自利性。政府自利性最突出的一個(gè)表現(xiàn)就是政府行為取向?qū)怖孀畲蠡繕?biāo)的偏離，特別是地方政府的自利性表現(xiàn)最為突出。地方政府的自利性對于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展在一定時(shí)期內(nèi)會(huì)產(chǎn)生一定的積極意義，但當(dāng)這種自利性發(fā)展到建立在犧牲宏觀公共利益基礎(chǔ)上，建立在犧牲公眾的利益基礎(chǔ)上，就會(huì)產(chǎn)生巨大的負(fù)面影響。甚至可以說，地方政府的自利性正是造成轉(zhuǎn)型時(shí)期地方政府日益嚴(yán)重的信用危機(jī)問題最主要的原因。比如近些年來不斷高漲的城市房價(jià)，城市房價(jià)不斷上漲固然有許多因素在起作用，但其中一個(gè)關(guān)鍵性的因素就在于地方政府基于自身利益所執(zhí)行的“經(jīng)營城市土地”的策略。高房價(jià)推動(dòng)地價(jià)上升，政府再從經(jīng)營土地中獲取暴利，是許多地方房價(jià)不正常上漲的重要原因。

四、提高政府公信力的建議

政府公信力的弱化不利于社會(huì)的發(fā)展和穩(wěn)定，而且政府公信力問題越來越成為公眾關(guān)注的熱點(diǎn)，因此重塑政府公信力成為新形勢下必須解決的重要問題。提高政府公信力，最根本的還在于政府自身的改變，只有這樣才能逐漸改變其在公眾心目中的形象。

首先，政府應(yīng)更加注重社會(huì)服務(wù)的職能，雖然經(jīng)濟(jì)建設(shè)是現(xiàn)階段我國工作的重心，但是政府的主要職能在于提供良好的社會(huì)服務(wù)和維護(hù)社會(huì)的公平正義。政府要從原來的統(tǒng)治者或者說控制者變?yōu)榉?wù)者，真正做到為人民服務(wù)，為其解決實(shí)際問題，且將其作為工作的目標(biāo)，這樣才能獲得公眾的信任從而建立政府信用。

其次，政策制定和執(zhí)行機(jī)制的完善。政府公信力的弱化在一定程度上是由于政府制定政策的失誤造成的，因此政府在政策制定過程中，前期的信息采集和公開，制定過程中公眾的參與，最后選擇政策時(shí)還要考慮政策的連貫性，這些都需要政府各職能部門在工作中不斷完善，最終的目的是要提高政府的公信力。前面說到政府的職能有維護(hù)社會(huì)的公平正義，這在各職能部門行使權(quán)力的過程中應(yīng)該體現(xiàn)出來，但在實(shí)際操作過程中，有很多的以情代法、以權(quán)代法現(xiàn)象的出現(xiàn)。這些都有悖于社會(huì)的公平，只有嚴(yán)格按照法律法規(guī)和政策制度來解決問題，化解矛盾。在依法行政、依法辦事的過程中才能切實(shí)提高各級(jí)機(jī)關(guān)的信用和公信力。

最后，加強(qiáng)政府工作人員的信用意識(shí)。政府只有誠實(shí)守信，才能形成政府信用，而政府只有具備了一定的信用，公眾才會(huì)對信任政府，政府的公信力才能夠建立。

[1]侯若石.增強(qiáng)信任將使世界經(jīng)濟(jì)走出困境[J].世界經(jīng)濟(jì)觀察，2003（7）

[2]張旭霞.試論政府公信力和公眾的話語權(quán)[J].中國行政管理,2006(9)

[3]新浪財(cái)經(jīng).中國信用指數(shù)調(diào)查.http://finance.sina.com.cn/china/20120904/111613040269.shtml

[4]何顯明.信用政府的邏輯[M].學(xué)林出版社,2007．