創(chuàng)新社區(qū)服務(wù)視角下的公益性社會(huì)組織探究

顧丹瑞

（江南大學(xué)，江蘇無錫214122）

社區(qū)作為居民生活的社會(huì)共同體而存在，包含地域、人口、組織結(jié)構(gòu)和文化。社區(qū)服務(wù)作為現(xiàn)代社區(qū)最基礎(chǔ)也是最重要的社會(huì)功能，是指在政府和政策的支持下，根據(jù)居民的需求，由專門的機(jī)構(gòu)提供福利性、公益性的服務(wù)。民政部1987年首次提出社區(qū)服務(wù)的概念，社區(qū)服務(wù)建設(shè)在此后的30年取得了較大的發(fā)展。隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型、政府職能的轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)單一的“單位制”、“街居制”社區(qū)服務(wù)管理模式開始暴露各種弊端，已不能滿足社會(huì)進(jìn)步的需要，社會(huì)管理主體逐漸呈現(xiàn)多元化趨勢(shì)。公益性社會(huì)組織開始參與社會(huì)管理，并在彌補(bǔ)政府部門職能缺失，激發(fā)公民的公益意識(shí)，滿足社會(huì)需求等方面發(fā)揮著不可替代的作用。

一、公益性社會(huì)組織參與社區(qū)服務(wù)的原因

現(xiàn)代管理學(xué)之父彼得·德魯克在其著作《下一個(gè)社會(huì)的管理》中指出：“創(chuàng)新的目的是有效利用資源、提高生產(chǎn)力、創(chuàng)造價(jià)值，旨在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的和諧發(fā)展?！痹谶^去“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的格局下，社會(huì)民間組織無法介入社區(qū)服務(wù)。創(chuàng)新社會(huì)社區(qū)管理，勢(shì)必要改變傳統(tǒng)的社會(huì)管理體制，給予第三部門發(fā)展的空間。積極促進(jìn)公益性社會(huì)組織參與社區(qū)服務(wù)，其原因主要有以下三個(gè)方面。

（一）我國(guó)社會(huì)體制轉(zhuǎn)型與社區(qū)改革為公益性社會(huì)組織的發(fā)展提供空間和機(jī)會(huì)。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制形成的“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”格局所造成的過度行政化，使得社區(qū)服務(wù)和自治功能弱化。在社區(qū)改革并未全面推廣前，政府幾乎承擔(dān)了所有的社會(huì)管理職能，然而有限的資源不能滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)等方面層出不窮的問題，導(dǎo)致政府在某些方面的“管理缺失”，職能權(quán)限混亂不明、社區(qū)服務(wù)人員專業(yè)化程度不夠等問題日益突顯，社區(qū)服務(wù)效率和水平較低，無法實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)的供給，不能滿足居民需求。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展，政府的部分職能開始轉(zhuǎn)變，社會(huì)福利和服務(wù)職能向社區(qū)轉(zhuǎn)移，社區(qū)成為社會(huì)福利化的主要場(chǎng)所。20世紀(jì)90年代起，由福利與經(jīng)濟(jì)相結(jié)合的社區(qū)服務(wù)政策逐步轉(zhuǎn)為社區(qū)建設(shè)政策，其目的在于促進(jìn)社區(qū)發(fā)展與生活水平的提高。政府在社會(huì)管理方面的職能分離，為公益性社會(huì)組織的發(fā)展提供了機(jī)會(huì)，它們開始在社區(qū)服務(wù)等公共管理領(lǐng)域嶄露頭角，社會(huì)管理與服務(wù)從單一主體向多元主體發(fā)展。政府又通過購(gòu)買服務(wù)、公益孵化培育、項(xiàng)目競(jìng)標(biāo)等方式，擴(kuò)大公益性社會(huì)組織發(fā)展的空間，社會(huì)管理逐漸形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)的“金三角”結(jié)構(gòu)，社會(huì)組織得到生存與發(fā)展的機(jī)會(huì)，在社會(huì)公共服務(wù)事務(wù)中相繼涌現(xiàn)。

（二）公益性社會(huì)組織自身獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)有利于完善社區(qū)服務(wù)與發(fā)展。公益性社會(huì)組織發(fā)揮自身獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，將打破“全能政府”管理一切事務(wù)的局面。其優(yōu)勢(shì)在于：一是非盈利的服務(wù)性質(zhì)。在社區(qū)服務(wù)中，組織宗旨和目的是為了促進(jìn)居民和社區(qū)的發(fā)展，提升公民公益和社會(huì)意識(shí)，有別于商業(yè)運(yùn)作的服務(wù)，是不以盈利為目的的公益類公共服務(wù)活動(dòng)，進(jìn)而在提供服務(wù)的過程中能有效避免因追求自身利益最大化所帶來的不足，保障服務(wù)能覆蓋到不同階層的群眾，滿足大眾多元化的需求。二是獨(dú)立的服務(wù)角色。公益性社會(huì)組織是獨(dú)立于政府、市場(chǎng)的第三部門，是立足于社會(huì)發(fā)展，應(yīng)公共服務(wù)需求而出現(xiàn)的第三方組織。根據(jù)“委托政府”理論，政府將不能有效進(jìn)行管理的公共事務(wù)交予社會(huì)組織，通過出資購(gòu)買服務(wù)的方式與其進(jìn)行合作。由此可見，社會(huì)組織并不是依附于政府，維護(hù)政府利益，而是作為獨(dú)立的角色，利用自身的優(yōu)勢(shì)與政府共同管理公共事業(yè)，以彌補(bǔ)傳統(tǒng)社區(qū)服務(wù)的行政化和官僚化。同時(shí)在服務(wù)過程中，由于受到群眾的監(jiān)督、政府的評(píng)估考核，社會(huì)組織必須提供高效的服務(wù)來維護(hù)自己的利益。三是大眾參與的服務(wù)方式。目前社會(huì)組織主要是以項(xiàng)目運(yùn)作為載體提供服務(wù)的，例如通過社區(qū)需求調(diào)研，針對(duì)各年齡、階層人群的特征，開展不同的服務(wù)項(xiàng)目與活動(dòng)，一方面積極鼓勵(lì)大眾參與社區(qū)活動(dòng)，另一方面又立足于社區(qū)，吸納有效的人力資源，招募社區(qū)中有技能與熱情的居民作為志愿者，培養(yǎng)居民的社會(huì)服務(wù)意識(shí)和公益意識(shí)，鼓勵(lì)他們關(guān)注自己的生活環(huán)境，一起管理和服務(wù)社區(qū)。

（三）政策扶持和社會(huì)支持促使公益性社會(huì)組織進(jìn)入社區(qū)參與服務(wù)。隨著體制轉(zhuǎn)型，在相關(guān)政策的扶持和社會(huì)環(huán)境的支持下，我國(guó)的社會(huì)組織茁壯成長(zhǎng)。十六大以來，黨中央對(duì)社會(huì)組織發(fā)展、建設(shè)與管理工作日益重視，在十六屆六中全會(huì)上提出：“要健全社會(huì)組織，增強(qiáng)服務(wù)社會(huì)功能。堅(jiān)持培育發(fā)展和管理監(jiān)督并重，完善培育扶持和依法管理社會(huì)組織的政策，發(fā)揮各類社會(huì)組織提供服務(wù)、反映訴求、規(guī)范行為的作用。引導(dǎo)各類社會(huì)組織加強(qiáng)自身建設(shè)，提高自律性和誠(chéng)信度?！笔叽髨?bào)告提出：“發(fā)揮社會(huì)組織在擴(kuò)大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強(qiáng)社會(huì)自治功能，重視社會(huì)組織建設(shè)與管理”。[4]作為全國(guó)改革試點(diǎn)城市的深圳、上海、廣東等地，近些年不斷創(chuàng)新社會(huì)組織管理體制，加大對(duì)社會(huì)組織的支持力度，配套相關(guān)扶持政策，建立起社區(qū)社會(huì)組織的新構(gòu)架。

二、公益性社會(huì)組織參與社區(qū)服務(wù)的特色

隨著政府職能轉(zhuǎn)變與社會(huì)公共管理體制改革，以及公民志愿服務(wù)精神的提升，越來越多的非營(yíng)利性社會(huì)組織蓬勃發(fā)展。作為以非盈利為宗旨，以服務(wù)大眾為目的的新興組織，公益性社會(huì)組織在參與社區(qū)服務(wù)、托管社區(qū)項(xiàng)目的過程中彰顯出區(qū)別于政府行政管理和服務(wù)的特色。

（一）開拓公益性社會(huì)組織培育與成長(zhǎng)的新途徑。為了能有效改善社區(qū)服務(wù)水平，對(duì)參與服務(wù)的社會(huì)組織必須進(jìn)行嚴(yán)格挑選與培育。目前社會(huì)組織參與社區(qū)服務(wù)的模式主要是獨(dú)立運(yùn)作、機(jī)構(gòu)合作和政府購(gòu)買服務(wù)。例如在政府部門與國(guó)內(nèi)外機(jī)構(gòu)的支持下成立的上海浦東公益組織發(fā)展中心，利用“公益組織孵化器”和“公益創(chuàng)投”等模式，對(duì)小型公益組織進(jìn)行培育和挑選。服務(wù)項(xiàng)目以公開招投標(biāo)的方式，通過公益組織間的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，最后將社區(qū)托管權(quán)和資金交予適合的社會(huì)組織進(jìn)行服務(wù)。這是一種新型的“政社合作”模式，通過政府購(gòu)買服務(wù)的方式，挑選專業(yè)的服務(wù)組織，為社區(qū)提供有效的服務(wù)，同時(shí)建立完善的評(píng)估機(jī)制，由社區(qū)以及第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督和評(píng)估，防止機(jī)構(gòu)出現(xiàn)服務(wù)的低效率與低水平現(xiàn)象。

（二）社區(qū)服務(wù)供給與需求模式的多元化。在我國(guó)，學(xué)者們對(duì)社區(qū)服務(wù)的供給模式一直存在爭(zhēng)議，主要集中在服務(wù)提供者和服務(wù)對(duì)象的范圍和定位上。有的學(xué)者認(rèn)為，社區(qū)服務(wù)性質(zhì)是屬于公益性和福利性的，服務(wù)對(duì)象是特殊群體和弱勢(shì)群體，如老年人、殘疾人、貧困者等，因此應(yīng)由政府來承擔(dān)主要職責(zé)。還有一種復(fù)合式供給模式，將前兩種觀點(diǎn)結(jié)合，認(rèn)為社區(qū)服務(wù)性質(zhì)包含公益性和商業(yè)性，并由全社會(huì)共同參與、承擔(dān)責(zé)任。從目前社區(qū)服務(wù)現(xiàn)狀來看，偏向于復(fù)合式供給模式，即由政府引導(dǎo)鼓勵(lì)，提供大部分資金支持，社會(huì)組織負(fù)責(zé)運(yùn)行和實(shí)施項(xiàng)目，社區(qū)居民參與合作的模式。社區(qū)服務(wù)的主體從單一的政府推向社會(huì)力量共同參與，責(zé)任也由社會(huì)各方共同承擔(dān)。在服務(wù)需求供給類型上，采用無償福利與有償盈利相結(jié)合，既有面對(duì)特殊群體的福利服務(wù)，也有面對(duì)社區(qū)全體居民的公益服務(wù)，更有針對(duì)有需求人群開設(shè)的商業(yè)服務(wù)，社區(qū)服務(wù)供給模式和需求機(jī)制向著多元化的方向發(fā)展。

（三）有效整合社區(qū)內(nèi)部志愿資源。獲得托管權(quán)的社會(huì)組織是連接政府和社區(qū)居民的中介橋梁，除了政府的資金支持作為開展服務(wù)的重要保障外，社區(qū)居民的積極響應(yīng)、廣泛參與也是社區(qū)服務(wù)得以順利有效實(shí)施的重要因素。服務(wù)組織會(huì)根據(jù)社區(qū)的實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)研，針對(duì)不同群體的需求，實(shí)施不同的服務(wù)項(xiàng)目，以項(xiàng)目化的方式運(yùn)作。在這些項(xiàng)目中有效利用非正式資源，建立社區(qū)內(nèi)部志愿者網(wǎng)絡(luò)，具體來說可分為三種類型：一是根據(jù)服務(wù)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和居民的興趣，招募志愿服務(wù)者，挖掘出有服務(wù)熱情的居民資源，建立志愿者隊(duì)伍；二是建立同類型的服務(wù)對(duì)象自助組織，即把有同等需求的人們集合在一起相互交流，互幫互助；三是將有技能的居民發(fā)動(dòng)起來，成立社區(qū)應(yīng)急小組、特殊技能服務(wù)小組等。通過這種方式積極組織居民，鼓勵(lì)居民的參與，充分有效地利用社區(qū)人力資源，減輕政府的負(fù)擔(dān)。

三、公益性社會(huì)組織參與社區(qū)服務(wù)的作用

公益性社會(huì)組織作為獨(dú)立于政府、市場(chǎng)的第三部門，在社會(huì)體制改革與環(huán)境支持下應(yīng)運(yùn)而生，并以獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)參與到公共事務(wù)管理與服務(wù)中，在構(gòu)建完善的公共服務(wù)體系方面有著不可替代的作用。從社區(qū)建設(shè)與發(fā)展來看，它的作用主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

（一）引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，避免壟斷化帶來的低效率、資源無效率配置。從社會(huì)組織角度來看，在“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的模式下，政府的控制與管理深入到社會(huì)生活各個(gè)方面，導(dǎo)致社會(huì)組織發(fā)展的外部環(huán)境很不成熟，缺乏支持。對(duì)于目前大多數(shù)未改革的社區(qū)來說，行政化和體制化仍然偏重，政府下派的街道辦事處和社區(qū)中的居委會(huì)帶有濃重的行政管理色彩。在這種情況下，管理機(jī)構(gòu)缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，公共服務(wù)效率難以確保和提高，資源不能得到有效配置。在公益組織的新培育模式中，例如公益孵化器和公益創(chuàng)投，則是有效地引入市場(chǎng)機(jī)制，將服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行公開招投標(biāo)，通過對(duì)比不同組織的條件，選擇最合適的公益機(jī)構(gòu)承擔(dān)托管職責(zé)，并且社區(qū)和第三方機(jī)構(gòu)會(huì)定期進(jìn)行服務(wù)效果的考評(píng)和評(píng)鑒。通過競(jìng)爭(zhēng)、評(píng)估的方式，使得服務(wù)機(jī)構(gòu)有競(jìng)爭(zhēng)壓力與意識(shí)，以此不斷提升服務(wù)品質(zhì)。

（二）減輕政府財(cái)政壓力，實(shí)現(xiàn)多渠道的資金募集。在資金投入和服務(wù)經(jīng)費(fèi)方面強(qiáng)調(diào)多渠道籌集，采用社會(huì)多渠道化的辦法籌集資金，緩解財(cái)政壓力，減少政府投入，實(shí)現(xiàn)“社區(qū)服務(wù)社會(huì)化”。目前，公益性組織的資金已不再全部由政府來承擔(dān)，而是逐漸擴(kuò)大非政府的資金投入份額，如尋求企業(yè)的贊助，社會(huì)個(gè)人和基金會(huì)的捐贈(zèng)，機(jī)構(gòu)自身的運(yùn)營(yíng)收入等。如2011年上海屋里廂社區(qū)服務(wù)中心的非政府資金來源已占到21.57%。[7]公益性社會(huì)組織通過與企業(yè)、基金會(huì)在社區(qū)環(huán)保、健康、扶貧等項(xiàng)目上合作，不僅可以爭(zhēng)取到服務(wù)經(jīng)費(fèi)，減輕政府的財(cái)政壓力，還能與企業(yè)、基金會(huì)建立長(zhǎng)期的志愿服務(wù)關(guān)系，實(shí)現(xiàn)共贏。這種多渠道募集資金的方式，一方面可緩解組織的財(cái)政壓力，減少在資金上對(duì)政府的依賴性，另一方面也為企業(yè)回報(bào)社會(huì)，履行社會(huì)公益責(zé)任提供了合適的途徑。同時(shí)，也促進(jìn)了居民的廣泛參與，提升了居民責(zé)任主體意識(shí)，營(yíng)造了積極的服務(wù)氛圍。

在社區(qū)工作的地區(qū)發(fā)展模式理論提出，通過居民的廣泛參與、民主決策來解決社區(qū)問題，滿足社區(qū)需求，其強(qiáng)調(diào)居民是社區(qū)發(fā)展的主要決策者，鼓勵(lì)居民形成自治組織，廣泛參與討論，培養(yǎng)積極參與公益事務(wù)的意識(shí)。在社區(qū)照顧模式中，通過建立非專業(yè)的志愿照顧服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，例如服務(wù)對(duì)象的家屬、朋友及社區(qū)熱心居民等來推進(jìn)社區(qū)服務(wù)。以上海浦東公益組織發(fā)展中心托管三林世博家園市民中心為例，組織在托管過程中注重居民的參與，堅(jiān)持以社區(qū)居民為本，以社區(qū)需求為出發(fā)點(diǎn)，積極鼓勵(lì)并發(fā)動(dòng)居民的參與及服務(wù)熱情。特別是其特色項(xiàng)目“老來客會(huì)館”，在開放的前四個(gè)月里，會(huì)館共開展各類活動(dòng)133次，服務(wù)覆蓋人數(shù)累計(jì)2956人，服務(wù)滿意度98%。[8]其他的項(xiàng)目例如“樂活社區(qū)”，為社區(qū)高收入白領(lǐng)提供傳統(tǒng)文化學(xué)習(xí)、綠色環(huán)保共享、社區(qū)義工體驗(yàn)等服務(wù)，同樣調(diào)動(dòng)了社區(qū)白領(lǐng)階層人員的積極性；“編織希望工坊”等項(xiàng)目為社區(qū)收入較低、缺乏工作技能的家庭提供手工產(chǎn)品生產(chǎn)技能培訓(xùn)的機(jī)會(huì)。隨著項(xiàng)目的不斷拓展，服務(wù)將普及到越來越多的居民，最終使每個(gè)人都能參與其中，每個(gè)人都是社區(qū)的主人。

總體來說，公益性社會(huì)組織參與社區(qū)服務(wù)逐漸成為體制改革中應(yīng)運(yùn)而生的公共管理模式。它承接政府職能轉(zhuǎn)變的部分責(zé)任，搭建起政府與居民間的中間橋梁，立足于社區(qū)與居民的需求，提供有效的服務(wù)，以其獨(dú)有的特色和優(yōu)勢(shì)在社區(qū)服務(wù)中起著不可替代的作用。但由于公益性組織處在探索和發(fā)展階段，在具體的實(shí)踐操作中也存在相應(yīng)的問題，例如社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目開發(fā)不夠，資金目前依賴政府較多，服務(wù)專業(yè)化水平也有待提升等。綜上所述，完善公益性社會(huì)組織自身與促進(jìn)社區(qū)發(fā)展，這將是一個(gè)漫長(zhǎng)的探索過程，有待于社會(huì)各方的共同努力與支持。

[1]彼得·德魯克.下一個(gè)社會(huì)的管理[M].北京：機(jī)械工業(yè)出版社.2009：9.

[2]王紹光.多元與統(tǒng)一:第三部門國(guó)際比較研究[M].杭州：浙江人民出版社.1999:45-46.

[3]胡錦濤.在中國(guó)共產(chǎn)黨第十六屆六中全會(huì)上的講話[N].人民日?qǐng)?bào).2006-10-12.

[4]胡錦濤.在中國(guó)共產(chǎn)黨第十七次全國(guó)代表大會(huì)上的講話[N].2007-10-15.

[5]代明，袁莎莎，劉俊杰.社區(qū)服務(wù)的需求結(jié)構(gòu)、供給模式與補(bǔ)償機(jī)制[J].暨南學(xué)報(bào).2011（4）：23-29.

[6]段建軍.引入市場(chǎng)模式:改善社區(qū)服務(wù)供給的必然選擇[J].廣州廣播電視大學(xué)學(xué)報(bào).2008（1）：91-96.

[7]2011年上海屋里廂社區(qū)服務(wù)中心年度報(bào)告.

[8]浦東公益組織發(fā)展中心托管三林世博家園市民中心月工作總結(jié).