土地流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?jīng)營(yíng)的問(wèn)題及建議

王偉剛

（中共黑河市委黨校，黑龍江 黑河164300）

一、目前我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的必要性

農(nóng)村土地的合理流轉(zhuǎn)和規(guī)?；?jīng)營(yíng)對(duì)于切實(shí)解決好我國(guó)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問(wèn)題有著極為重大的意義。

（一）提高我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的需要

我國(guó)雖然是農(nóng)業(yè)大國(guó)，但是一直都不能算是農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)。加入WTO后，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品要應(yīng)對(duì)激烈的國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，特別是傳統(tǒng)的糧食作物，在國(guó)際上缺乏競(jìng)爭(zhēng)力，小規(guī)模的分散經(jīng)營(yíng)形式正是造成這種困境的重要因素。只有農(nóng)村實(shí)現(xiàn)土地集中流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，才能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的機(jī)械化、電氣化、信息化、生物化和化學(xué)化，壓低生產(chǎn)成本，生產(chǎn)出符合國(guó)際市場(chǎng)需求的高質(zhì)量農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，從而提高我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

（二）實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的需要

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的根本方向和最終目標(biāo)，而目前的這種小規(guī)模分散的經(jīng)營(yíng)方式無(wú)法適應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展的要求。從發(fā)達(dá)國(guó)家的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變的過(guò)程看，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的過(guò)程主要包括兩方面的內(nèi)容：一是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的物質(zhì)條件和技術(shù)的現(xiàn)代化，利用先進(jìn)的科學(xué)技術(shù)和生產(chǎn)要素裝備農(nóng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機(jī)械化、電氣化、信息化、生物化和化學(xué)化；二是農(nóng)業(yè)組織管理的現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)專業(yè)化、社會(huì)化、區(qū)域化和企業(yè)化。目前一家一戶分散的小規(guī)模經(jīng)營(yíng)，無(wú)論是從資金上還是人才的聚集上，都很難對(duì)農(nóng)業(yè)有大的投入，農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化就成了空談。而通過(guò)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，使承包經(jīng)營(yíng)權(quán)向大戶、農(nóng)業(yè)企業(yè)和農(nóng)民經(jīng)濟(jì)合作組織集聚，形成連片專業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，可以很好地解決這個(gè)問(wèn)題。

（三）提高農(nóng)民收入，構(gòu)建和諧社會(huì)的需要

據(jù)資料統(tǒng)計(jì)，我國(guó)目前農(nóng)村剩余勞動(dòng)力達(dá)1.8億之多。在目前的體制下，由于土地及戶籍制度的限制，農(nóng)村中的剩余勞動(dòng)力很難得到合理轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致大量的勞動(dòng)力資源浪費(fèi)。農(nóng)村土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，為農(nóng)村勞動(dòng)力持續(xù)穩(wěn)定地向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提供了可能。農(nóng)民從土地中解放出來(lái)，通過(guò)外出務(wù)工轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)工人，既獲得了土地的租金又能獲得勞動(dòng)工資，這對(duì)提高農(nóng)民收入，構(gòu)建和諧社會(huì)都是有力的支撐。

二、土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模化經(jīng)營(yíng)中存在的問(wèn)題

（一）土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的糾紛多

1.承包關(guān)系造成的糾紛。主要表現(xiàn)為：外出務(wù)工后又回到農(nóng)村重新要田要地的農(nóng)民與村里的糾紛；人多地少的農(nóng)戶與村里的糾紛；由于土地征用等原因?qū)е赂乇徽級(jí)旱霓r(nóng)戶與村里的糾紛。

2.土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范造成的糾紛。主要表現(xiàn)為：農(nóng)戶主動(dòng)轉(zhuǎn)讓轉(zhuǎn)包土地，但由于自身文化水平所限，在簽訂轉(zhuǎn)包轉(zhuǎn)讓合同時(shí)不規(guī)范，造成后續(xù)糾紛；農(nóng)民棄田荒地，外出務(wù)工經(jīng)商，村干部為了落實(shí)農(nóng)業(yè)稅，讓其他農(nóng)戶代耕代種,稅改時(shí)這些面積納入了耕種農(nóng)戶的計(jì)稅面積，現(xiàn)原承包戶要自己的承包地造成的糾紛。

（二）需要政策解決的問(wèn)題落實(shí)難度大

征地造成的政府和群眾的矛盾比較突出，少數(shù)失地農(nóng)民的合法權(quán)益難以得到保障；人地不匹配，部分家庭人多地少，強(qiáng)烈要求重新規(guī)劃土地劃分；仲裁機(jī)構(gòu)缺乏，土地承包出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)，農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)益很難維護(hù)。

（三）土地流轉(zhuǎn)機(jī)制不夠健全

目前，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)已經(jīng)常態(tài)化，但是卻沒(méi)有形成以市場(chǎng)化運(yùn)作為主的土地流轉(zhuǎn)體制和機(jī)制，主要表現(xiàn)為土地流轉(zhuǎn)管理、流通、價(jià)格、監(jiān)督、補(bǔ)償?shù)润w制機(jī)制不夠完善。

（四）土地流轉(zhuǎn)程序不夠規(guī)范

由于土地資源的不可替代性，加上政府對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的扶持、引導(dǎo)、管理、監(jiān)督和服務(wù)等不夠到位，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)運(yùn)作程序不夠科學(xué)與規(guī)范，多數(shù)土地流轉(zhuǎn)沒(méi)有建立穩(wěn)定的流轉(zhuǎn)關(guān)系。在很多農(nóng)村地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)仍處于比較混亂的無(wú)序狀態(tài)。同時(shí)，也存在著基層合同檔案管理不健全等問(wèn)題。土地承包合同應(yīng)一式四份，市、鄉(xiāng)、村和承包戶各持一份，但實(shí)際工作中資料丟失和殘缺不全的現(xiàn)象還很多。

（五）土地流轉(zhuǎn)管理與法律的規(guī)定差距大

目前各地土地流轉(zhuǎn)的案例多數(shù)沒(méi)有按《土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)辦法》的規(guī)定進(jìn)行村內(nèi)備案登記和辦理過(guò)戶等手續(xù)，造成侵犯原來(lái)承包人的合法權(quán)益；強(qiáng)行流轉(zhuǎn)；流轉(zhuǎn)土地脫離農(nóng)業(yè)用途等問(wèn)題，與法律法規(guī)的規(guī)定有較大差距。

三、規(guī)范土地流轉(zhuǎn)，完善土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)的建議

要解決上述矛盾和問(wèn)題，筆者認(rèn)為，必須在穩(wěn)定土地承包權(quán)的基礎(chǔ)上，建立規(guī)范有序的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)制，促進(jìn)土地使用權(quán)的依法流轉(zhuǎn)。政府應(yīng)搞好服務(wù)，擴(kuò)大宣傳，規(guī)范程序，采取多種手段，多管齊下。為此，提出以下幾點(diǎn)建議。

（一）建立健全土地流轉(zhuǎn)制度，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為

一是建立監(jiān)管機(jī)制。土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心（站）加強(qiáng)流轉(zhuǎn)合同簽訂、鑒證、備案以及土地用途的管理，確保土地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序進(jìn)行。二是建立糾紛調(diào)處機(jī)制。建立由主管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)的農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)處領(lǐng)導(dǎo)組織，及時(shí)解決土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的矛盾問(wèn)題。三是建立信息儲(chǔ)備機(jī)制。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心應(yīng)建立農(nóng)村土地供求信息數(shù)據(jù)庫(kù)，以便及時(shí)對(duì)接。

（二）搭建服務(wù)平臺(tái)，培育土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

土地交易有其特殊性，其交易過(guò)程相對(duì)復(fù)雜，這就要求有完善的中介服務(wù)機(jī)構(gòu)為之服務(wù)。因土地流轉(zhuǎn)絕大部分發(fā)生在鄰里之間或者親戚之間，在流轉(zhuǎn)的過(guò)程當(dāng)中土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)常常沒(méi)有合理的市場(chǎng)定價(jià)，政府可以建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)，不求這個(gè)市場(chǎng)有收益，只求市場(chǎng)有一個(gè)交易的價(jià)格,這個(gè)價(jià)格可以作為農(nóng)民在進(jìn)行土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)的參考價(jià)格，從而保障交易雙方的權(quán)益。

在建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓市場(chǎng)的同時(shí)，需要強(qiáng)化三大服務(wù)：一是市場(chǎng)信息服務(wù)。指導(dǎo)經(jīng)營(yíng)者把握市場(chǎng)動(dòng)向，幫助開(kāi)拓市場(chǎng)，解決銷售過(guò)程中存在的困難和問(wèn)題。二是生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)。出臺(tái)重點(diǎn)包扶、項(xiàng)目?jī)A斜、補(bǔ)貼優(yōu)先等優(yōu)惠政策強(qiáng)化服務(wù)，在實(shí)施土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的村，推廣應(yīng)用先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)。三是設(shè)施裝備服務(wù)。開(kāi)展農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立健全農(nóng)業(yè)機(jī)械服務(wù)體系。

（三）做好土地流轉(zhuǎn)模式的借鑒和創(chuàng)新工作，推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)

目前土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)主要有以下幾種模式：一是集體經(jīng)營(yíng)模式。主要是集體經(jīng)濟(jì)條件較好、“統(tǒng)”的功能比較強(qiáng)的村，通過(guò)強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)，把全村土地或大部分土地集中起來(lái)經(jīng)營(yíng)。二是龍頭企業(yè)帶動(dòng)模式。主要是隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)做大做強(qiáng)，有些企業(yè)已不滿足與農(nóng)戶的松散合作，開(kāi)始直接投資土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，組織原料生產(chǎn)，建設(shè)“第一車間”。三是場(chǎng)縣（鄉(xiāng)）共建模式。主要是發(fā)揮墾區(qū)農(nóng)場(chǎng)在機(jī)械、技術(shù)、資本等方面的優(yōu)勢(shì)，帶動(dòng)周邊地區(qū)實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)。四是農(nóng)機(jī)合作社模式。主要是通過(guò)集體反包、租賃、入股等途徑，把農(nóng)戶承包的土地集中起來(lái)，統(tǒng)一交給農(nóng)機(jī)作業(yè)合作社經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民既獲土地出租效益，又獲紅利。五是種植大戶模式。主要是引導(dǎo)科技示范戶、種田能手以及各類能人，聯(lián)合或連片承租農(nóng)戶、村集體及農(nóng)林牧場(chǎng)的土地，發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

各地具體情況不同，需要因地制宜，發(fā)展適合本地區(qū)土地流轉(zhuǎn)的模式，促進(jìn)土地合理流轉(zhuǎn)，并隨著時(shí)間的推移和情況的變化，不斷創(chuàng)新，發(fā)展出最適合本地區(qū)的土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)模式。

（四）加強(qiáng)和完善農(nóng)村社會(huì)保障體系

我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系初步建立，還不夠完善，農(nóng)民對(duì)土地的依賴心理仍然很強(qiáng)。只有逐步加強(qiáng)和完善農(nóng)村社會(huì)保障體系，讓農(nóng)民沒(méi)有后顧之憂，才能放心地進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。除此之外，政府還應(yīng)對(duì)土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)民進(jìn)行免費(fèi)技能培訓(xùn)，提供就業(yè)崗位，增加農(nóng)民工資性收入。逐漸打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，對(duì)進(jìn)城入鎮(zhèn)的農(nóng)民，符合條件的全部納入低保范圍，并在就醫(yī)、子女就學(xué)、簽訂勞動(dòng)合同和稅費(fèi)征收等方面提供優(yōu)惠政策，解除農(nóng)民的后顧之憂。