新公共管理視角下的行政文化創(chuàng)新

顏永超

（青海民族大學(xué)公共管理學(xué)院，青海 西寧 810000）

一、新公共管理與行政文化內(nèi)涵

1．新公共管理的內(nèi)涵

新公共管理是上世紀(jì)七十年代末以來在西方國家盛行的一種新型的政府管理模式，新公共管理理論作為主要的指導(dǎo)思想推動了西方進行大規(guī)模的行政體制改革。新公共管理主要的學(xué)科基礎(chǔ)是現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)理論，它主張政府機構(gòu)應(yīng)適當(dāng)引用企業(yè)成功的管理辦法和競爭機制。新公共管理理論提倡用企業(yè)家精神去重塑政府，期望政府能像私人企業(yè)那樣提高效率，以顧客為服務(wù)的中心，對他們的顧客負責(zé)，在服務(wù)過程中不斷改革和完善，并重視公共服務(wù)的效益。政府還應(yīng)該具有相應(yīng)的預(yù)見性，重在預(yù)防而不僅僅是治療。公共組織還應(yīng)該改變完全遵循規(guī)章制度的行為模式，使我們的政府具有事業(yè)心和使命感。強調(diào)信息化改革對公共管理的作用，以建立電子化政府作為主要目標(biāo)。倡導(dǎo)對公務(wù)員的任用、考核、晉升等人事行政環(huán)節(jié)采取更加靈活并富有人性化的方法。

2．行政文化的內(nèi)涵

二十世紀(jì)八十年代以來，伴隨著我國行政學(xué)學(xué)科的建設(shè)和發(fā)展，行政文化作為一個從國外引進的研究術(shù)語被納入行政研究的工作中。學(xué)界目前對于行政文化還沒有一個明確的定義。許多學(xué)者從研究對象、方法、范圍等視角對行政文化進行了一定程度的探討，提出了各自不同的見解。行政文化的內(nèi)涵，必須隨著社會的發(fā)展，認識的深入而不斷改進和完善。

目前，人們對行政文化的內(nèi)涵主要有以下幾種觀點：

第一種觀點認為，行政文化包含人們的信仰、態(tài)度、價值觀和認同感。具體來說，主要包括行政觀念、政治素養(yǎng)、文化認同、行政原則、行政習(xí)慣等各方面。此種觀點主要從外延方面來闡述行政文化的內(nèi)涵，并沒有從本質(zhì)屬性上對行政文化進行揭示。而且它只片面強調(diào)了行政主體的行政文化，而忽略了周圍的環(huán)境主體對行政文化的影響。

第二種觀點認為，行政文化是公務(wù)員應(yīng)該遵守的生活方式、行為習(xí)慣、人際關(guān)系及價值觀的總和。此種觀點雖揭示了作為行政行為主體的政府工作人員所表現(xiàn)出來的行政文化，但卻不可避免的忽視了工人、農(nóng)民等作為環(huán)境主體的其他人員所表現(xiàn)出的行政文化。

第三種觀點認為，行政文化是指由行政主體以及行政相對人和其他社會成員在長期的社會實踐過程中沉淀而形成的行政制度、行政習(xí)慣、行政態(tài)度、行政規(guī)則、行政動機、行政價值觀等，而且行政文化的形成過程和社會化進程是同步的。這個觀點強調(diào)行政文化創(chuàng)造者不僅包括行政主體還包括行政相對人和其他社會成員，身處這個社會當(dāng)中的人，或多或少都會受到行政文化的影響。有時為了自身的利益或者社會正義會通過團體或個人活動來促使行政文化的改變。行政文化實際上是一種特殊的社會文化。

二、我國傳統(tǒng)行政文化現(xiàn)狀分析

1．官僚主義傾向嚴(yán)重。我國行政文化一方面繼承了傳統(tǒng)行政文化的優(yōu)秀成果，另一方面也不可避免的受到了封建思想殘余的侵襲。官僚主義傾向和人治觀念在一定范圍內(nèi)仍然十分嚴(yán)重，不少政府官員淡化了以民為本的公仆意識，傳統(tǒng)的官老爺思想根深蒂固。行政組織內(nèi)部一些官員脫離群眾，擺出高高在上的姿態(tài)，認為自己高人一等，沒有服務(wù)觀念，完全不考慮人民群眾的利益，擴大了政府與人民的距離?！伴T難進、臉難看、話難聽、事難辦”的衙門作風(fēng)不但影響了政府作用的發(fā)揮，而且又進一步抑制了行政文化建設(shè)的進程。由于長期實行計劃經(jīng)濟體制，權(quán)力過度集中，行政民主難以實現(xiàn)。

2．思想保守僵化。在行政系統(tǒng)內(nèi)部，因循守舊，不思進取，思想保守僵化。大多數(shù)政府工作人員對行政體制改革的認識明顯不足，求穩(wěn)怕亂的思想很盛行，滿足于現(xiàn)狀，缺乏革新機制和改革的動力，拒絕和害怕改變。不愿意也不想接受外來的優(yōu)秀文化，而是繼續(xù)固守以三綱五常等儒家學(xué)說為核心的傳統(tǒng)行政文化，部分政府官員認為民眾只有服從的義務(wù)而沒有反對的權(quán)利，專制的觀念還在一定范圍內(nèi)沒有消除。

3.法律意識淡薄。在行政活動中表現(xiàn)為個人權(quán)利凌駕于法律之上。在具體的決策和執(zhí)行過程中缺乏必要的監(jiān)督，弄虛作假，有法不依，貪污腐化，知法犯法成為常事。法治觀念未深入人心，人們不能用法律武器來保護自己的合法權(quán)益。在行政領(lǐng)域內(nèi)部，人治觀念十分盛行，盲目崇拜權(quán)威，盛行人情風(fēng)，甚至替代了合法程序和社會正義，使得人情大于權(quán)力，而權(quán)力大于法律，依法行政的目標(biāo)在社會轉(zhuǎn)型期難以完全實現(xiàn)。

4.重形式輕效率。在傳統(tǒng)的行政文化當(dāng)中，重視形式主義，愛做官樣文章，文山會海，辦事拖拉，在實際決策過程中采取主觀主義、經(jīng)驗主義的方法，判斷問題脫離實際，嚴(yán)重影響行政執(zhí)行的效率和行政目標(biāo)的實現(xiàn)。由于我國長期實行計劃經(jīng)濟體制，政府的行政職權(quán)范圍過寬，政府管了許多不該管，管不了也管不好的事，政府職能缺位、錯位、越位現(xiàn)象十分嚴(yán)重。由于行政組織臃腫，機構(gòu)重疊，官員膨脹，冗員過多，從而使得職責(zé)模糊不清，互相扯皮，導(dǎo)致行政效率低下。

三、新公共管理下行政文化創(chuàng)新的路徑探索

1.借鑒新公共管理的先進理念

行政文化的革新和發(fā)展應(yīng)該緊跟時代的潮流，因此我們必須借鑒新公共管理的先進理念。改革開放以來，經(jīng)過30多年特別是近十年的發(fā)展，中國在經(jīng)濟上基本建立了社會主市場經(jīng)濟，在政治上也正在努力實現(xiàn)以行政控制為主的全能的政府向以市場為主導(dǎo)的服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型。新公共管理認為，政府服務(wù)應(yīng)以顧客或市場為導(dǎo)向。政府的主要社會職責(zé)是根據(jù)顧客的需求提供服務(wù)，政府應(yīng)該廣泛采用私營企業(yè)部門成功的管理經(jīng)驗和手段，更加重視效率和責(zé)任相結(jié)合的理念，相信只有具有企業(yè)家精神的政府才是高效率的政府。同時，為了對外界的變化快速做出反應(yīng)，政府應(yīng)廣泛采取授權(quán)或者分權(quán)的方式進行管理。政府的主要管理職能是掌舵而不是劃槳，政府應(yīng)該明確自己的定位，不插手不該管也管不好的事情，從而達到縮減政府規(guī)模，提高辦事效率的目的，為服務(wù)型政府的逐步建立而蓄力。

2.正確對待傳統(tǒng)的行政文化

對待中國傳統(tǒng)的行政文化，我們應(yīng)該持有辯證的發(fā)展態(tài)度。五千年的中華文明留下了厚重的行政文化，對當(dāng)前行政文化的發(fā)展仍然具有很深的影響。盡管中國古代社會有不少的對于當(dāng)今行政文化發(fā)展有借鑒意義的東西，如“禮、義、廉、恥、恭、儉、讓”等，經(jīng)過適當(dāng)?shù)母脑旌蛣?chuàng)新，會對行政文化的發(fā)展大有裨益。但在很大程度上一些傳統(tǒng)的價值觀念與如今倡導(dǎo)的核心價值觀念是不相符的，甚至是背道而馳的。一些舊的、過時的行政文化都以不同的形式留存下來，在計劃經(jīng)濟體制下盛行的政治、行政一體化，行政系統(tǒng)凌駕于社會之上，求穩(wěn)怕亂的信念都是過時的行政文化的沉淀。另一方面，官僚主義、官本位、權(quán)本位、權(quán)力尋租、任人唯親等負面的行政文化傳統(tǒng)在我國目前民主法制不健全，行政制度不完善的情況下不斷萌發(fā)。

因此，對于傳統(tǒng)的行政文化，必須拋棄腐朽的、過時的封建行政文化。但同時我們也應(yīng)該看到，任何文明的發(fā)展都離不開傳統(tǒng)文化的積淀，離開了傳統(tǒng)的行政文化，我們也無法構(gòu)建新型的、符合社會發(fā)展預(yù)期的行政文化。中國行政文化的創(chuàng)新離不開對傳統(tǒng)行政文化的批判與繼承。我們既不能簡單的全盤否定，更不能全面復(fù)興，而是取其精華去其糟粕，古為今用，對于合理成分進行創(chuàng)造性的轉(zhuǎn)化和更新。我們在當(dāng)前社會主義市場經(jīng)濟的大背景下，應(yīng)該對傳統(tǒng)的行政文化重新闡釋。只有這樣，新公共管理下的行政文化體系才能在現(xiàn)實基礎(chǔ)上建立。

3.借鑒西方先進的行政文化

從歷史的角度來看，西方的思想源遠流長，其優(yōu)秀的文化成果為人類社會的發(fā)展做出了突出貢獻。西方行政文化是以市場經(jīng)濟為基礎(chǔ)，以個體主義為指導(dǎo)，以民主、平等、自由、法制、分權(quán)等理念為內(nèi)容的行政文化。在西方國家數(shù)百年的經(jīng)濟和社會發(fā)展過程中，諸如民主、法治等理念都被證明是具有普適性的，我們可以借鑒其中的精華，進行具有中國化了的吸收和應(yīng)用。但是，我們也不應(yīng)該一味地追求西化和個性自由，甚至是個人主義，這與中國社會主義的本質(zhì)是相悖的。借鑒西方優(yōu)秀的行政文化、應(yīng)該考慮我國的時代特征并與正在進行的行政體制改革結(jié)合起來，只有這樣才能體現(xiàn)出我國行政文化創(chuàng)新的特色，推進我國經(jīng)濟體制改革與行政體制改革的步伐，使我國的行政文化朝著法理型、開放型、服務(wù)型、契約型的方向發(fā)展。

4.加強法治契約型行政文化建設(shè)

依法行政是實現(xiàn)我國依法治國的核心和關(guān)鍵。沒有法律便沒有行政，法律對行政而言擁有最高的權(quán)威，行政權(quán)力的實施必須符合相關(guān)法律的規(guī)定。行政權(quán)力由法律賦予，特別是對公民合法利益產(chǎn)生直接影響的權(quán)力必須由明確的法律依據(jù)，行政活動沒有法外特權(quán)。政府必須改變?nèi)酥嗡枷胫笇?dǎo)下的政府決策的盲目性和隨意性。當(dāng)前我國行政文化創(chuàng)新的主要目標(biāo)之一就是建設(shè)法治契約性的行政文化。因為，行政行為不但要符合法律法規(guī)，更重要的是符合更高層次的行政倫理、行政道德。除了法律外，還應(yīng)該有一套符合公認的價值標(biāo)準(zhǔn)的倫理觀念即法治契約型的行政文化。法治契約型行政文化要樹立法律至上的原則，法律面前人人平等。明確界定行政權(quán)力的法律依據(jù)，用法律的手段來約束行政主體的行為。

四、小結(jié)

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的不斷深入和發(fā)展，行政文化的作用越來越突出。在新公共管理的歷史條件下，原有的行政文化在一定程度程度上阻礙了行政體制的改革，我國對行政文化創(chuàng)新的要求也越來越緊迫。在新公共管理視角下，我國行政文化的創(chuàng)新與當(dāng)前政治、經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)，開創(chuàng)了新的視角，具有積極的實踐意義，直接推動服務(wù)型政府的形成與發(fā)展，為社會主義現(xiàn)代化建設(shè)不斷開創(chuàng)新的局面。

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