農(nóng)村社會矛盾預(yù)防主體制度實(shí)證研究：以G省H村為例

朱曉靜

（甘肅政法學(xué)院 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，蘭州 730070）

當(dāng)前，我國正處于現(xiàn)代化進(jìn)程中的社會轉(zhuǎn)型期［1］，社會保障缺失的現(xiàn)象不可避免，以致于引發(fā)利益分配格局的失調(diào)，導(dǎo)致我國社會矛盾的凸顯［2］。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)村也處于這樣一個(gè)轉(zhuǎn)型時(shí)期［3］，各種新型、復(fù)雜、多樣的矛盾不斷涌出，而且一些一般性矛盾演變?yōu)槿后w性糾紛［4］。這些矛盾對各地黨委與政府產(chǎn)生了較大的維穩(wěn)壓力，已影響農(nóng)村社會穩(wěn)定的格局［5］，甚至成為影響農(nóng)村社會發(fā)展的一大障礙。當(dāng)下，我國社會矛盾預(yù)防機(jī)制已經(jīng)成為備受關(guān)注的研究課題，呈現(xiàn)出方興未艾之勢。在此，既有宏觀地討論社會矛盾預(yù)防機(jī)制問題［6］，也有具體地探討某一側(cè)面的社會矛盾預(yù)防機(jī)制問題［7］，然而對農(nóng)村地區(qū)社會矛盾預(yù)防機(jī)制的研究卻并不多見。為此，我們有必要構(gòu)建農(nóng)村社會矛盾預(yù)防機(jī)制，從源頭上消除不穩(wěn)定因素，以防止可能的社會矛盾的形成及發(fā)展。

“基層社會矛盾預(yù)防機(jī)制實(shí)證研究課題組”于2012年在G省H村進(jìn)行為期一個(gè)月的實(shí)地調(diào)研。H村為經(jīng)濟(jì)中等發(fā)達(dá)的地區(qū)，符合G省大部分村鎮(zhèn)的特點(diǎn)，保證了地域選擇的代表性。我們對H村發(fā)放調(diào)查問卷100份，回收問卷80份，有效問卷率80%。同時(shí)，我們還就社會矛盾構(gòu)成及預(yù)防等問題對村民與村干部進(jìn)行了廣泛而深入地訪談。我們所有的訪談都是半結(jié)構(gòu)式與開放式的，獲取了課題研究所需的第一手資料，保證了訪談對象的代表性。本文通過調(diào)查統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)作為定量分析的依據(jù)，以訪談所獲信息作為定性分析的參考，在這些調(diào)查結(jié)果的基礎(chǔ)上，對G省農(nóng)村社會矛盾預(yù)防參與的兩類人群進(jìn)行重點(diǎn)評析，最后得出G省農(nóng)村社會矛盾預(yù)防機(jī)制主要是政府主導(dǎo)形成的一元治理模式的結(jié)論，未來完善農(nóng)村社會矛盾預(yù)防機(jī)制應(yīng)擴(kuò)大村民代表的參與，創(chuàng)建利益表達(dá)管道，建立村干部與村民二元甚至多主體治理的模式。

一、當(dāng)前農(nóng)村社會矛盾預(yù)防機(jī)制的模式

研究農(nóng)村社會矛盾預(yù)防主體制度，首先需要探討其根植的預(yù)防機(jī)制。理論而言，科學(xué)與有效的預(yù)防機(jī)制，應(yīng)根據(jù)社會矛盾的類型建構(gòu)。也就是說，不同的社會矛盾決定著不同的預(yù)防機(jī)制。在調(diào)查實(shí)踐中，當(dāng)前H村采行的社會矛盾預(yù)防機(jī)制可概括為利益協(xié)調(diào)機(jī)制、利益表達(dá)機(jī)制與權(quán)益保障機(jī)制等三種模式。

（一）利益協(xié)調(diào)機(jī)制

利益協(xié)調(diào)機(jī)制是對存在的利益沖突關(guān)系進(jìn)行調(diào)整甚至重新分配，使之回歸至利益最初形成的狀態(tài)，從源頭上防范社會矛盾的發(fā)生。此種機(jī)制并非促進(jìn)各方利益的完全均等化，也非對既得利益者的各項(xiàng)利益全部削減甚至剝奪，而是使得利益分配更趨科學(xué)與合理。

隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)建設(shè)的逐步推進(jìn)，H村利益獲取不平衡之現(xiàn)象較為突出，主要表現(xiàn)在收入差距擴(kuò)大，生產(chǎn)資料配給不均衡與社會保障程度的差異等方面。這些不平衡因素容易引起利益獲得較少的村民的心理失衡，在如是受歧視、受排斥、受壓抑的逆反心理的驅(qū)動下，失去理性而付諸一些危害他人和社會的事件，甚至演變成大規(guī)模的群體性事件。

對此，H村黨委、政府積極排查村民的經(jīng)濟(jì)狀況，統(tǒng)計(jì)處于邊緣的群體數(shù)量，并提出了改善村民之間利益不均衡的政策與方案，以此緩解村民之間收入差距造成的緊張關(guān)系。這些調(diào)整或救濟(jì)策略主要是以增加農(nóng)民收入為目的，具體包括生產(chǎn)資料的直接補(bǔ)貼與生產(chǎn)設(shè)施購置補(bǔ)給等，另外，對于相當(dāng)貧困人口或無生活來源的老人、兒童提供農(nóng)村低保政策。

（二）權(quán)益保障機(jī)制

權(quán)益保障機(jī)制是以直接增加以前未得的利益及對合法既得利益的保護(hù)，最終實(shí)現(xiàn)村民權(quán)益的保障。這主要包括兩個(gè)方面：一方面，直接提供社會福利性政策，改善現(xiàn)有的生活狀態(tài)；另一方面，通過法律與道德調(diào)整，保護(hù)村民的合法權(quán)益。

據(jù)調(diào)查，在權(quán)益保障機(jī)制實(shí)行之前，H村在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，社會發(fā)展卻處于滯后狀態(tài)。這主要表現(xiàn)在：一是社會保障制度滯后。第一，傳統(tǒng)養(yǎng)老模式受到挑戰(zhàn)。一直以來，農(nóng)村奉行家庭養(yǎng)老的模式，而社會養(yǎng)老保險(xiǎn)制度未能將其納入保障范圍。同時(shí)，由于家庭養(yǎng)老的主力軍多數(shù)赴外打工，致使空巢老人無法獲得養(yǎng)老服務(wù)，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老的模式受到挑戰(zhàn)。第二，醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量有待改進(jìn)。“看病難、看病貴”這一世界性難題，對于村民來說更加困難重重。新型合作醫(yī)療體制的建立對農(nóng)村醫(yī)療狀況有顯著改善，在解決村民醫(yī)療服務(wù)方面具有重要意義。通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在關(guān)于村民對新型合作醫(yī)療制度的期待程度方面，被調(diào)查者中50%的村民認(rèn)為新型合作醫(yī)療制度意義較大。在村民對新型合作醫(yī)療制度的實(shí)施效果的看法時(shí)，被調(diào)查者中26%的村民認(rèn)為制度施行較好，而74%的村民認(rèn)為不好。進(jìn)一步調(diào)查發(fā)現(xiàn)，制度施行效果有限的情況主要是存在審批程序繁瑣與保障水平低的問題。可見，醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量有待進(jìn)一步完善。第三，教育水平尚待提升。被調(diào)查者中75%的村民認(rèn)為農(nóng)村義務(wù)教育水平一般，遠(yuǎn)不如城市。尤其是在資金、設(shè)施、師資等方面更需完善。二是因留守衍生的社會矛盾。這主要表現(xiàn)為一些村民長期外出打工，造成留守老人、婦女及兒童等群體的大量存在，導(dǎo)致家庭穩(wěn)定關(guān)系的逐步瓦解及婚姻維系紐帶的逐漸斷裂，同時(shí)還進(jìn)一步因此引發(fā)其他的社會矛盾，比如夫妻感情關(guān)系破裂引發(fā)的刑事案件。

根據(jù)上述存在的社會矛盾，H村政府主要適用權(quán)益保障機(jī)制防范社會矛盾的發(fā)生：一方面，以構(gòu)建村民社會安全網(wǎng)為目的的公共服務(wù)性政策，具體包括：第一，在新型合作醫(yī)療制度上，針對程序繁瑣的問題，取消轉(zhuǎn)院審批及大額醫(yī)療費(fèi)用審批程序；針對保障水平低的問題，通過省級財(cái)政增加財(cái)政資金支持力度，大大提高村民的保障水平。同時(shí)，為保持高水平的參合率，提高新農(nóng)合的服務(wù)水平，H村通過加大宣傳力度，并采取了召開動員會議、行政引導(dǎo)、指令性任務(wù)相結(jié)合等綜合措施。第二，在教育水平上，H村繼續(xù)落實(shí)“兩免一補(bǔ)”的政策，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)；申請聘請城市教師在農(nóng)村服務(wù)一定期限，并將入村上課的城市教師作為評定職稱的前提條件。同時(shí)，對農(nóng)村教師到城市搞定期培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)城市教師與農(nóng)村教師的良性互動機(jī)制。另一方面，建立制度化維護(hù)村民合法權(quán)益的舉措。這主要是關(guān)涉農(nóng)民工留守群體的權(quán)益保護(hù)。農(nóng)民工留守家屬引發(fā)的社會矛盾已經(jīng)成為農(nóng)村社會的不穩(wěn)定因素，H村成立農(nóng)民工留守家屬協(xié)會，定期組織留守群體學(xué)習(xí)法律與黨的政策法規(guī)等知識，提供心理咨詢和心理疏導(dǎo)服務(wù)。尤其是幫助留守人員如何跟農(nóng)民工進(jìn)行正常溝通，以及提供如何維系婚姻關(guān)系與家庭穩(wěn)定的技巧。

（三）利益表達(dá)機(jī)制

利益表達(dá)機(jī)制是在公共決策出臺與施行過程中，利益相關(guān)主體向權(quán)力主體提出意愿與訴求的制度或方式。該機(jī)制運(yùn)行的目的在于：一方面，在權(quán)力主體決策前，積極吸收利益主體參與和表達(dá)意見，防止溝通不暢而累積不可控的矛盾；另一方面，在權(quán)力主體決策后，提供利益主體的申訴渠道，防止告狀無門而衍生抗?fàn)庍\(yùn)動。

通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在未啟動利益表達(dá)機(jī)制之前，在H村的社會矛盾類型中，被調(diào)查者中的50%認(rèn)為干群矛盾較為突出。這主要有三個(gè)方面的表現(xiàn)：一是基層選舉制度流于形式未能真正落實(shí)與認(rèn)真實(shí)施。大約三分之一的村鎮(zhèn)干部是由上級指派或上一屆村干部指定，村民無法充分行使選舉權(quán)。二是基層選舉過程呈現(xiàn)秘密與舞弊的特征。被調(diào)查者中40%的村民認(rèn)為選舉過程存在候選人拉票事件，選舉結(jié)果受到人為控制的影響。三是村干部對村民利益考慮較少，失范行為較少受到制約或問責(zé)。被調(diào)查者中的60%認(rèn)為村干部往往通過行政命令決定事關(guān)村民利益的重大事項(xiàng)，致使村民對重大決策的制定與實(shí)施毫不知情。即使后來知曉，也常常無法阻止或推翻村干部的決定。另外，一些村干部的品德、知識與能力等方面弱化，無法在村鎮(zhèn)形成個(gè)人綜合影響力，這也導(dǎo)致干群關(guān)系的緊張。

為此，H村黨委、政府積極創(chuàng)建應(yīng)對，以此克服上述利益表達(dá)機(jī)制的缺陷，主要的制度或方式是：一是規(guī)范選舉程序。嚴(yán)格依據(jù)選舉的法律法規(guī)和相關(guān)政策主持選舉，規(guī)范選舉流程，號召村民積極參與和行使權(quán)利，以此提高選舉質(zhì)量。二是著眼于提高村干部的綜合影響力，規(guī)范干部的行為。

二、農(nóng)村社會矛盾預(yù)防主體的構(gòu)成

基于上述調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)農(nóng)村社會矛盾預(yù)防主體呈現(xiàn)出政府強(qiáng)勢主導(dǎo)與村民被動參與的格局。

（一）行政組織是農(nóng)村社會矛盾預(yù)防的主要組織者

調(diào)查顯示，農(nóng)村社會矛盾預(yù)防的積極組織者主要是村黨委、政府。從政策上，明確從事預(yù)防矛盾的主體是村黨委、政府。根據(jù)H村預(yù)防矛盾的相關(guān)文件及辦法，村黨委、政府是維護(hù)當(dāng)?shù)厣鐣€(wěn)定的責(zé)任主體，負(fù)責(zé)對村內(nèi)實(shí)施的事項(xiàng)進(jìn)行穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估及其他防范工作，并按照干部管理權(quán)限，對村內(nèi)發(fā)生不穩(wěn)定問題的單位和個(gè)人進(jìn)行責(zé)任查究或向上級提出責(zé)任查究建議。可見，預(yù)防農(nóng)村社會矛盾的發(fā)生成為村干部的重要職責(zé)和長期任務(wù)。他們不僅需要領(lǐng)會上級傳達(dá)的維穩(wěn)政策，負(fù)責(zé)制定當(dāng)?shù)氐木S穩(wěn)計(jì)劃，還是具體維穩(wěn)策略的執(zhí)行者，及時(shí)探查農(nóng)村實(shí)際情況，全面且深入掌握苗頭性問題，把問題化解在萌芽狀態(tài)。

在實(shí)踐中，建立基層組織，加強(qiáng)教育培訓(xùn)與發(fā)揮示范效應(yīng)。在基層組織建設(shè)上，村黨委、政府成立社會治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)小組，工作內(nèi)容涉及完善信息收集分析機(jī)制、突發(fā)性事件預(yù)警與應(yīng)急機(jī)制、信訪工作機(jī)制、領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和調(diào)處矛盾機(jī)制。通過基層組織的建設(shè)，做到“早排查，早發(fā)現(xiàn)，早處理”，將各種影響農(nóng)村社會穩(wěn)定的因素消滅在萌芽狀態(tài)。在教育培訓(xùn)上，為增強(qiáng)維穩(wěn)與創(chuàng)穩(wěn)的能力，提高增進(jìn)農(nóng)村社會和諧的本領(lǐng)，派送適量村干部到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)開展培訓(xùn)，同時(shí)舉辦農(nóng)村黨支部書記、村委會主任培訓(xùn)班，打牢構(gòu)建和諧穩(wěn)定農(nóng)村社會的組織基礎(chǔ)。在示范效應(yīng)上，組織村干部到矛盾集中區(qū)與急難險(xiǎn)灘區(qū)開展幫民富、解民憂活動，主動為群眾解難題、辦實(shí)事、謀利益，充分發(fā)揮示范帶頭作用，接觸群眾與掌握群眾的思想動態(tài)，高度重視排查群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題，著力保障和改善民生，從源頭上排除隱患。

（二）村民為農(nóng)村社會矛盾預(yù)防的被動參與者

村民參與社會矛盾預(yù)防的主要形式體現(xiàn)在社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估或利益表達(dá)機(jī)制中。那么，村民在社會矛盾預(yù)防機(jī)制中的角色與作用，就可從社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估或利益表達(dá)機(jī)制中探尋。通過考察發(fā)現(xiàn)，村民的參與機(jī)制和村黨委、政府之間的制度性分化非常低。也就是說，村民的作用都被來自村級政府的政治影響力塑造。因此，大部分的農(nóng)村社會矛盾的預(yù)防工作都通過社會和政治手段應(yīng)對，而只有少量進(jìn)入了村民的視野，而其中只有更少的一部分是村民起了參與并發(fā)揮一定的影響。這就導(dǎo)致如下問題：一是民主選舉工作進(jìn)展艱難，導(dǎo)致選舉程序不公正及選舉結(jié)果不符合村民預(yù)期。二是民主決策未能發(fā)揮作用。村政府在決策上包辦村莊的重大事務(wù)，其中一些村務(wù)決策是在基層政府的壓力下做出的，造成損害全村或者部分村民利益，出現(xiàn)民主缺失的現(xiàn)象。三是村務(wù)民主管理制度和機(jī)制不健全，容易掩蓋村中的一些矛盾，尤其是在村務(wù)公開實(shí)踐中，一些敏感問題常常不敢公開，也得不到公開，導(dǎo)致單向決策、權(quán)力腐敗和干群沖突等現(xiàn)象。四是村級民主監(jiān)督作用未得到充分體現(xiàn)。村民民主監(jiān)督形式往往是照章設(shè)立，沒有真正發(fā)揮監(jiān)督作用，形成了擺設(shè)。而且，村民參與村務(wù)民主監(jiān)督都缺乏正向激勵(lì)，難度較大。如果監(jiān)督成本過高，而監(jiān)督受益不高，這將難以保障參與者的熱情及監(jiān)督的可持續(xù)性。

三、農(nóng)村社會矛盾預(yù)防主體制度的重塑

上述社會矛盾預(yù)防機(jī)制的梳理，從治理主體系統(tǒng)的角度考察，可以發(fā)現(xiàn)在G省H村，社會矛盾預(yù)防機(jī)制主要被當(dāng)?shù)卣鲗?dǎo)，幾乎所有與維穩(wěn)有關(guān)的工作的職權(quán)配置在很大程度上受到行政級別的影響。農(nóng)村社會矛盾的預(yù)防工作大都是村干部領(lǐng)導(dǎo)村民來實(shí)現(xiàn)的，村干部、村民的權(quán)力（權(quán)利）配置決定了農(nóng)村社會矛盾預(yù)防機(jī)制的發(fā)展。前述的研究表明，G省H村的社會矛盾預(yù)防的主體系統(tǒng)是層級分化的，基本是由自上而下的政治控制而非自下而上的監(jiān)督所決定。這一特點(diǎn)并非H村所獨(dú)有，對其他地區(qū)農(nóng)村的調(diào)查研究，同樣表明社會矛盾預(yù)防主體呈現(xiàn)出較強(qiáng)政治控制的色彩［8－10］。

可以說，農(nóng)村社會矛盾的預(yù)防主要是根據(jù)主體是否位處國家機(jī)關(guān)之內(nèi)的身份來實(shí)施。換言之，社會矛盾如何預(yù)防以及治理主體如何組織，在很大程度上取決于當(dāng)?shù)氐男姓w制。在這種體制下，治理主體可根據(jù)他們自身在系統(tǒng)中的身份來對不同的社會矛盾作出不同的反應(yīng)，如果治理主體具有較強(qiáng)的政治控制權(quán)威，那么預(yù)防模式就具有高度政府導(dǎo)引化與強(qiáng)勢性。

從事社會矛盾預(yù)防的主體生態(tài)系統(tǒng)極不利于社會矛盾預(yù)防機(jī)制的良性發(fā)展，對此有必要進(jìn)行改進(jìn)。在預(yù)防模式上，可建立政府與村民共治多元模式［11］。強(qiáng)調(diào)村民在重大事項(xiàng)的參與能力與地位、弱化政府“一言堂”的單向政治控制色彩，共建協(xié)商創(chuàng)穩(wěn)的預(yù)防體系。在具體制度上，一方面，完善社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制。比如重大事項(xiàng)中政府應(yīng)強(qiáng)調(diào)村民的參與，密切村民的意見動態(tài)，及時(shí)反饋與吸收，實(shí)現(xiàn)從事社會矛盾預(yù)防的主體系統(tǒng)由政府一元治理到社會多元共治的轉(zhuǎn)變。另一方面，改進(jìn)利益表達(dá)渠道，建立“村民敘事”制度。比如村內(nèi)成立“村民問答室”，明確敘事時(shí)間與場所，完善敘事規(guī)則及程序，規(guī)范敘事方式及辦理原則，便利村民“訴苦有門”與“消氣有道”的問題，從而真正減少社會矛盾，以避免爆發(fā)大規(guī)模的群體性事件，達(dá)到維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定的功能。

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