農(nóng)村人民調(diào)解機(jī)制的構(gòu)建

曹 飛

(西安電子科技大學(xué)人文學(xué)院，陜西西安710071)

建立農(nóng)村和諧社會是全面實(shí)現(xiàn)社會主義和諧社會的關(guān)鍵。當(dāng)前，隨著農(nóng)村改革的深入和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會各類主體和群體的利益格局發(fā)生越來越大的變化。各種糾紛和矛盾越來越多，特別是各種法律糾紛日漸增多，影響和制約了農(nóng)村的安定和發(fā)展。人民調(diào)解在農(nóng)村有著深厚的文化傳統(tǒng)和歷史淵源，人民調(diào)解程序簡便、不傷和氣、成本低、效率高，因此完善農(nóng)村人民調(diào)解制度有利于化解農(nóng)村法律糾紛，并促進(jìn)農(nóng)村和諧社會的建設(shè)。

一、農(nóng)村人民調(diào)解機(jī)制的獨(dú)特價(jià)值

人民調(diào)解是中國非訴訟糾紛解決機(jī)制的典型代表，也是一項(xiàng)具有中國特色的法律制度，并被西方學(xué)者譽(yù)為司法制度中的東方之花，它是在傳統(tǒng)民間調(diào)解制度的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的，與我國的政治、經(jīng)濟(jì)和社會生活具有密切聯(lián)系。在情、理、法支撐的特殊農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)中，人民調(diào)解更是作為一種行之有效的糾紛解決方式，發(fā)揮著重要的作用。同樣，在我國廣大的農(nóng)村，由于交通、信息傳播、文化等許多方面的因素和條件，人民調(diào)解制度具有了其它糾紛解決途徑不可替代的作用，適應(yīng)了當(dāng)前中國農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展，符合了廣大人民的根本利益，在預(yù)防和解決農(nóng)村糾紛、實(shí)現(xiàn)村民自治，營造良好村風(fēng)等方面發(fā)揮著重要的作用，成為維護(hù)農(nóng)村社會穩(wěn)定的第一道防線。

(一)人民調(diào)解在農(nóng)村社會有深厚的歷史文化根源

任何糾紛解決方式都是與其社會背景相吻合的，都有其存在與發(fā)展的理由。同樣，調(diào)解制度在農(nóng)村能長期存在、發(fā)展也是有著深層次的歷史文化原因。從一定意義上說，中國傳統(tǒng)文化可以概括為在天人合一的哲學(xué)觀下形成的和合文化，傳統(tǒng)調(diào)解正是這種和合文化的產(chǎn)物。民間解決爭端首先考慮情，其次是禮，然后是理，最后才訴諸法，講求協(xié)調(diào)、平衡、中庸，排斥對立、差異的價(jià)值取向和思維模式。農(nóng)民在建立自己的行為預(yù)期時(shí)，習(xí)慣于依賴傳統(tǒng)倫理和鄉(xiāng)土規(guī)范確立的行為規(guī)則，而不依賴或不主要依賴法律所提供的制度資源。［1］在日常生活中一旦誰破壞了傳統(tǒng)倫理或鄉(xiāng)土規(guī)范，輿論就會站出來制裁冒犯者，使其在生活中孤立起來，這就使得法律被排斥在農(nóng)民生活之外。因此，在我國農(nóng)村傳統(tǒng)的自給自足的經(jīng)濟(jì)形態(tài)下，以血緣關(guān)系為基礎(chǔ)的宗法制度，以及儒家思想的行為規(guī)范決定了人民調(diào)解深深植根于中國農(nóng)村社會之中。用人民調(diào)解的手段來解決矛盾糾紛，運(yùn)用說服教育的方法，使當(dāng)事人雙方在弄清事實(shí)真相、明確是非責(zé)任的基礎(chǔ)上，本著互諒互讓、公平合理的原則，自愿達(dá)成和履行調(diào)解協(xié)議，從而達(dá)到既維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益，又維護(hù)社會穩(wěn)定和形成良好人際關(guān)系的目的。

(二)農(nóng)村社會法律供給的匱乏

我國實(shí)行改革開放以后，確立了市場經(jīng)濟(jì)制度，農(nóng)民的權(quán)利意識開始強(qiáng)化，社會由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期對權(quán)利的忽視到當(dāng)前社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下對所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)的日益重視，隨之而來的諸如宅基地、承包地、山林、水利、借貸乃至婚姻、家庭、鄰里等糾紛也在不斷增加?？梢哉f，這些糾紛的增加是一種正常的現(xiàn)象，反映了農(nóng)村社會成員法律主體意識和獨(dú)立地位開始形成。但令人感到無奈的是，農(nóng)民真正需要的法律救濟(jì)，國家往往不能及時(shí)提供，國家施于農(nóng)村的法律，未必都切合農(nóng)村的實(shí)際。［2］可想而知，一個(gè)對司法程序?yàn)楹挝锒疾恢霓r(nóng)民，如何談得上在法庭上去開示證據(jù)與互相質(zhì)證。正是由于現(xiàn)代的國家法律在中國農(nóng)村社會的“水土不服”，法律對于農(nóng)民來說還是一種高成本且較陌生的消費(fèi)品，在遇到糾紛需要解決時(shí)，他們自然就會選擇規(guī)避。國家司法資源供給不足更重要的原因還在于當(dāng)農(nóng)民需要國家法律救濟(jì)時(shí)缺乏足夠的支付能力，農(nóng)民支付不起訴訟的費(fèi)用和請律師的費(fèi)用。而人民調(diào)解在農(nóng)村社會糾紛解決時(shí)之所以受到歡迎，在很大程度上是因?yàn)槿嗣裾{(diào)解所提供的法律服務(wù)是不收費(fèi)的，對于廣大農(nóng)民來說，這是一份免費(fèi)的午餐。

(三)人民調(diào)解適合農(nóng)村糾紛解決需求的自身特點(diǎn)

與其他的糾紛解決方式相比，調(diào)解具有程序簡易便捷、方式靈活、低成本、高效率等特點(diǎn)，使調(diào)解成為農(nóng)民解決糾紛的首選途徑。首先，從調(diào)解過程看，人民調(diào)解可以根據(jù)當(dāng)事人雙方在時(shí)間、地點(diǎn)上的要求，靈活安排調(diào)解，最大限度地滿足當(dāng)事人的要求，而不必拘泥于特定的程序，這種程序和方式上的簡易靈活性更適應(yīng)農(nóng)村糾紛解決的需要。其次，通過訴訟解決糾紛固然具有權(quán)威性、公正性，但必然要付出大量的人力、物力、財(cái)力。農(nóng)村地區(qū)糾紛中大多是標(biāo)的額較小的糾紛，比如鄰里糾紛、家庭糾紛、土地糾紛等，如果因?yàn)檫@些不大的糾紛而訴諸法院，往往要花費(fèi)大量的律師費(fèi)、訴訟費(fèi)、誤工費(fèi)、實(shí)施費(fèi)等，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出農(nóng)民群眾能夠承受的范圍。人民調(diào)解所需要的成本就小的多，對于收入較少的農(nóng)民群眾來說，選擇人民調(diào)解來解決糾紛則要經(jīng)濟(jì)的多。再次，由于人民調(diào)解可以采取當(dāng)場、現(xiàn)場調(diào)解等多種方式，田間地頭都可以成為調(diào)解場所，同時(shí)調(diào)解者往往是在糾紛的初期就能發(fā)現(xiàn)并積極介入其中，能夠迅速有效地解決許多有可能激化的矛盾和糾紛，提高了時(shí)間效率。最后，在農(nóng)村地區(qū)這樣一個(gè)熟人社會中，人民調(diào)解能夠區(qū)別于訴訟的對抗性，因?yàn)樵S多糾紛并非是一錘定音，而是涉及到長久的關(guān)系和利益。如果采用訴訟的方式解決糾紛，對于村民來說表面上是解決了糾紛，但可能損害了社區(qū)中原來存在的、盡管有糾紛但仍能互助的社會關(guān)系，損害了社區(qū)中曾長期有效的、且在可預(yù)見的未來村民們?nèi)詫⒁蕾嚨?、看不見的社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。

二、完善農(nóng)村人民調(diào)解制度的路徑選擇

面對農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的時(shí)代契機(jī)和農(nóng)村糾紛的多樣化、復(fù)雜化，以及現(xiàn)行人民調(diào)解制度的局限性和弊端，如何更好地促進(jìn)人民調(diào)解制度的進(jìn)一步發(fā)展，這不僅僅是人民調(diào)解自身的問題，更是關(guān)系到整個(gè)社會穩(wěn)定和法治化進(jìn)程的重大問題，尤其是構(gòu)建和諧農(nóng)村的實(shí)現(xiàn)問題，人民調(diào)解制度定位的準(zhǔn)確、完善，必將會加快法制現(xiàn)代化的進(jìn)程，否則，將不利于中國司法改革，有礙整個(gè)農(nóng)村社會的發(fā)展。

(一)拓展農(nóng)村人民調(diào)解工作的受理范圍

社會主義新農(nóng)村建設(shè)有許多問題和糾紛亟待解決。如果建立起縣、鄉(xiāng)、村三級的人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)，立法上在農(nóng)村地區(qū)擴(kuò)大人民調(diào)解的糾紛解決范圍是完全必要的，現(xiàn)實(shí)上也是可能的?！度嗣裾{(diào)解法》對人民調(diào)解的具體調(diào)解范圍沒有做進(jìn)一步的說明。因此，有必要根據(jù)這一規(guī)定作出更加具體的解釋。同時(shí)，根據(jù)農(nóng)村糾紛的實(shí)際情況，人民調(diào)解的受案范圍還可以擴(kuò)大，刑事訴訟法上規(guī)定的屬于自訴類的案件也可以通過調(diào)解解決，調(diào)解范圍可以涉及人身、財(cái)產(chǎn)、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、管理以及道德等諸多領(lǐng)域。［3］此外，對于農(nóng)村當(dāng)前的突出問題比如交通肇事、醫(yī)療事故也應(yīng)納入農(nóng)村人民調(diào)解的范圍。

(二)優(yōu)化農(nóng)村人民調(diào)解的隊(duì)伍建設(shè)

《人民調(diào)解法》規(guī)定了人民調(diào)解員產(chǎn)生的法律程序與調(diào)解資格，但是，由于農(nóng)村村干部自身的文化水平與法律素質(zhì)，應(yīng)該由鎮(zhèn)一級組織調(diào)解員通過采取輪流培訓(xùn)、在崗業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)、相互交流經(jīng)驗(yàn)等多種形式對其進(jìn)行系統(tǒng)的法律、法規(guī)培訓(xùn)，并使培訓(xùn)工作制度化、系統(tǒng)化，還可以有計(jì)劃地安排鎮(zhèn)和村調(diào)解員進(jìn)修課程，由法官做法學(xué)講座的形式進(jìn)行調(diào)解技術(shù)性指導(dǎo)，逐步改善和提高人民調(diào)解員的知識結(jié)構(gòu)和業(yè)務(wù)水平。在提高現(xiàn)有人民調(diào)解員素質(zhì)的同時(shí)，優(yōu)化調(diào)解人員的來源結(jié)構(gòu)，應(yīng)推行新的用人機(jī)制?？紤]到農(nóng)村新型糾紛的出現(xiàn)，一些專業(yè)化的問題可以通過聘任專業(yè)人士及有威望、有一定經(jīng)驗(yàn)的退休法官、退休檢察官、律師等，充實(shí)農(nóng)村人民調(diào)解員隊(duì)伍。不斷優(yōu)化人民調(diào)解員的整體結(jié)構(gòu)，并對不稱職的調(diào)解人員及時(shí)撤換。同時(shí)，還要加強(qiáng)人民調(diào)解委員會與基層人民法院的業(yè)務(wù)聯(lián)系，使人民調(diào)解員的工作能隨時(shí)得到人民法院業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)和幫助。

(三)完善人民調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)

要加強(qiáng)以村莊為基礎(chǔ)、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為重點(diǎn)的層級體系建設(shè)。［4］村級人民調(diào)解組織的調(diào)解員與當(dāng)?shù)卮迕裆钤谕粋€(gè)地域，可以充分利用地方資源，包括公共道德、習(xí)俗、鄉(xiāng)規(guī)民約以及特定的人際關(guān)系等條件促成當(dāng)事人達(dá)成和解，具有便民、快捷的優(yōu)勢，因此必須確立村一級人民調(diào)解的基礎(chǔ)地位，增強(qiáng)組織的戰(zhàn)斗力。在一些人民調(diào)解制度發(fā)展比較完善的地方，已經(jīng)形成一定的、穩(wěn)固的調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，內(nèi)部有了一系列的嚴(yán)格程序，比如下級對上級的疑難案件逐級申請解決程序、上級對下級調(diào)處工作進(jìn)行指導(dǎo)的督察令，以及上下級之間的聯(lián)動制度等等。許多鎮(zhèn)的司法所設(shè)有調(diào)解庭，很多村和管區(qū)解決不了的糾紛到了這里一般都能得到有效的解決。另外，如果鎮(zhèn)調(diào)解中心遇到了比較大的疑難糾紛，有時(shí)候會抽出各地的人員，集中到糾紛發(fā)生地進(jìn)行會診，爭取盡快解決問題，各鎮(zhèn)下屬的管區(qū)、村的調(diào)解站、調(diào)解委員會的工作方式更為靈活，民間很多糾紛是在當(dāng)事人家里或是田間地頭當(dāng)場由調(diào)解員解決的，這既節(jié)約了當(dāng)事人的時(shí)間，又防止了案件的進(jìn)一步惡化。

(四)促進(jìn)人民調(diào)解與訴訟程序的有機(jī)銜接

人民調(diào)解不是法治的對立面，而是法治發(fā)展的促進(jìn)性力量。人民調(diào)解組織與基層人民法院具有雙向需求，同時(shí)又優(yōu)勢互補(bǔ)，有效地建立基層人民法院與各人民調(diào)解組織間的通聯(lián)互動機(jī)制，使其在各自的執(zhí)法活動中做到必要的銜接互補(bǔ)，對各自的職能有效開展將起到促進(jìn)作用。一方面，在組織上，加強(qiáng)人民調(diào)解組織與法院的信息溝通、協(xié)作配合。鼓勵人民調(diào)解員參與法院的案件調(diào)解，通過參加法院庭審活動，更好地了解和熟悉法庭的民事訴訟程序，學(xué)習(xí)有關(guān)法律知識，提高其業(yè)務(wù)水平和化解農(nóng)村糾紛的能力。同時(shí)，在法院設(shè)立人民調(diào)解窗口，實(shí)行調(diào)解協(xié)議審核，以及通過支付令督促當(dāng)事人履行有給付內(nèi)容的調(diào)解協(xié)議等等，這些都有利于促進(jìn)人民調(diào)解制度與訴訟程序之間的銜接，促進(jìn)形式正義與實(shí)質(zhì)正義的真正實(shí)現(xiàn)。另一方面，在程序上，應(yīng)明確人民調(diào)解協(xié)議的合同性質(zhì)，強(qiáng)化協(xié)議的法律效力，使人民調(diào)解獲得司法的有效支持，更好地強(qiáng)化人民調(diào)解的執(zhí)行力。

［1］王海濤.中國農(nóng)民法律意識現(xiàn)狀探討［J］.政法論壇，2000(5).

［2］劉萬才，姚合平，王曉敏.論我國新農(nóng)村建設(shè)中人民調(diào)解制度的完善［J］.河北農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(農(nóng)林教育版)，2007(3).

［3］沈恒斌.多樣化糾紛解決機(jī)制原理與實(shí)務(wù)［M］.廈門:廈門大學(xué)出版社，2005.

［4］曲崇明.人民調(diào)解制度在農(nóng)村的價(jià)值回歸與完善重構(gòu)［J］.廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2008(3).