農(nóng)村土地征收補(bǔ)償法律制度的完善

陳霞妹

(北京建筑工程學(xué)院建筑與城市規(guī)劃學(xué)院，北京100044)

由于國家應(yīng)承擔(dān)維護(hù)公共利益的職能，憲法便賦予政府基于公共利益需要對(duì)私人財(cái)產(chǎn)進(jìn)行征收的權(quán)力，而在公共利益需要與私人權(quán)利的保障之間的平衡支點(diǎn)，就是補(bǔ)償。土地征收予以合理或公正補(bǔ)償是土地征收制度的核心，有征收權(quán)必然要有合理、公正、充分的補(bǔ)償，從某種程度上補(bǔ)償比征收權(quán)本身還要重要。貨幣安置是當(dāng)前征地安置的主要途徑，由于農(nóng)民素質(zhì)普遍不高，缺少就業(yè)能力和謀生手段，這一手段未能解決失地農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計(jì)。針對(duì)貨幣安置途徑難以解決失地農(nóng)民長遠(yuǎn)生計(jì)的缺陷，一些地方結(jié)合本地實(shí)際情況，在征地工作實(shí)踐中進(jìn)行了摸索和創(chuàng)新，將貨幣安置與保險(xiǎn)安置相結(jié)合，成為近年各地征地安置中出現(xiàn)的新趨勢(shì)。因此，筆者以完善我國土地征收補(bǔ)償法律制度為視角，對(duì)保障被征地農(nóng)民的生存和發(fā)展空間進(jìn)行探討。

一、當(dāng)前征地補(bǔ)償安置中存在的主要問題

1.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低。依據(jù)1986年《土地管理法》，征地補(bǔ)償包括土地補(bǔ)償、附著物和青苗補(bǔ)償以及安置補(bǔ)助三項(xiàng)。其中“征用耕地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征用前三年平均年產(chǎn)值的3至6倍”;“被征土地上的附著物和青苗補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定”;征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征用前三年平均產(chǎn)值的10倍”。這里，法律規(guī)定的“低限”只有一條，即耕地補(bǔ)償要等于被征前三年平均年產(chǎn)值的3倍。至于安置補(bǔ)助，法律只規(guī)定高限，而完全沒有規(guī)定低限。法定征地補(bǔ)償?shù)牡拙€準(zhǔn)則是“保持原有生活水平”，但是這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)含糊不清。

2.沒有賦予農(nóng)民在征地補(bǔ)償問題上的協(xié)商權(quán)利、“還價(jià)權(quán)”。如果農(nóng)民可以在法律規(guī)定補(bǔ)償原則下參與補(bǔ)償數(shù)額的決定，征地補(bǔ)償總額應(yīng)該等于一筆與被征土地等值的資產(chǎn)，其年度性收益應(yīng)能夠永久地滿足被征地農(nóng)民“保持原有生活水平”，即“無論征地發(fā)生與否，農(nóng)民的利益不變”?；蛘呷绻砂艳r(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地的轉(zhuǎn)讓權(quán)清楚地界定給承包農(nóng)戶，那么農(nóng)民出讓農(nóng)地得到的“補(bǔ)償”，一定會(huì)等于被征農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地后、由市場(chǎng)供求決定的非農(nóng)用地的市值。問題的實(shí)質(zhì)意義在于，現(xiàn)行法律嚴(yán)格禁止農(nóng)民把承包的農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地，同時(shí)沒有把農(nóng)戶不能行使的轉(zhuǎn)讓權(quán)和決定得到多少補(bǔ)償才轉(zhuǎn)讓農(nóng)地轉(zhuǎn)用的權(quán)利，清楚地授予任何一個(gè)組織和個(gè)人。雖然現(xiàn)存法律確立了政府的獨(dú)家征地權(quán)，但并沒有清楚地規(guī)定政府在行使征地權(quán)的時(shí)候，究竟怎樣支付補(bǔ)償。

3.征地補(bǔ)償定價(jià)機(jī)制的另類模式對(duì)社會(huì)穩(wěn)定帶來不利影響。被征地農(nóng)民沒有法律許可的還價(jià)權(quán)，就只好通過上訪上訴、甚至采取超越現(xiàn)行體制許可的其他集體行動(dòng)，來影響補(bǔ)償額的最后決定。在征地制度下，不能訴諸轉(zhuǎn)讓權(quán)的被征地方只得訴諸“生存權(quán)”、“公平”和“正義”，并通過增加對(duì)方(政府)的征地執(zhí)行成本來提高自己的收益。

以上存在的直接原因就是征地安置的相關(guān)法律法規(guī)不完善。我國目前征地安置的有關(guān)法律只有《物權(quán)法》、《土地管理法》及其實(shí)施細(xì)則，均未規(guī)定征地補(bǔ)償安置的原則，也未對(duì)如何補(bǔ)償做出規(guī)定，沒有為征地補(bǔ)償提供一個(gè)科學(xué)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)征地補(bǔ)償安置費(fèi)分配和使用的規(guī)定只是原則性的，缺乏可操作性?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定，“被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)將征地的補(bǔ)償費(fèi)用的收支狀況向本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員公布，接受監(jiān)督?！辈⒁?guī)定“禁止侵占、挪用土地單位的征地補(bǔ)償費(fèi)用和其他相關(guān)費(fèi)用?！钡珜?duì)征地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)該如何管理使用未作明確規(guī)定，有關(guān)實(shí)施條例和辦法也沒有作具體的補(bǔ)充規(guī)定，因此，在征地實(shí)際工作中，在很多地方，征地款成了“唐僧肉”，分配關(guān)系不合理，克扣、挪用頻頻發(fā)生，嚴(yán)重侵害了集體土地所有者和農(nóng)民的切身利益。

二、我國土地征收補(bǔ)償制度的完善

過低的賠償費(fèi)不利于土地所有者進(jìn)行土地改良，他們害怕一旦土地被征收，他們將不能收回這些投資價(jià)值。過低賠償費(fèi)的另一后果是銀行將不愿意對(duì)某些他們認(rèn)為很可能被征收的地產(chǎn)進(jìn)行貸款。另一方面，過高的賠償費(fèi)將不利于合法的征收。

1.土地征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t。我國《憲法》、《土地管理法》對(duì)土地征收補(bǔ)償原則未作規(guī)定，《物權(quán)法》第四十二條也只規(guī)定“依法足額”支付征地補(bǔ)償款。有征收就有補(bǔ)償，這就是公平的體現(xiàn)。因此，土地征收補(bǔ)償應(yīng)體現(xiàn)公平原則，防止讓少數(shù)人承擔(dān)本應(yīng)社會(huì)廣泛承擔(dān)的公共責(zé)任，要求給付補(bǔ)償以平衡因征收帶來的收益(公共利益)與因此給少數(shù)人帶來的額外負(fù)擔(dān)，即特別犧牲補(bǔ)償。土地征收補(bǔ)償具體應(yīng)遵守下列原則:第一，市場(chǎng)價(jià)值補(bǔ)償原則。以市場(chǎng)價(jià)值確定補(bǔ)償價(jià)格是最客觀和真實(shí)的。第二，補(bǔ)償實(shí)際、直接損失原則。土地補(bǔ)償只對(duì)已發(fā)生或?qū)硪欢òl(fā)生的損失進(jìn)行補(bǔ)償，而不包括對(duì)將來尚未發(fā)生的不確定的損失進(jìn)行賠償。同時(shí)也僅補(bǔ)償與以公共利益為目的的行為之間有直接相關(guān)聯(lián)系的損失。第三，補(bǔ)償物質(zhì)損失的原則。即土地征收補(bǔ)償不包括精神上和感情上的損失，只補(bǔ)償財(cái)產(chǎn)上的利益損失。這是因?yàn)橥恋卣魇招袨榫哂泻戏ǖ那覟榱斯怖娴哪康?，它不同于由于行政違法行為造成的損害賠償。

2.補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)與范圍。征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并非在于用地者所取得的利益，而在于被征收人所受的損失，所以征收補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)的確定，在于被征收人因征地所遭受損失的完全價(jià)值補(bǔ)償，因而參照土地的市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償，是世界許多國家和地區(qū)土地征收補(bǔ)償?shù)耐ㄐ凶龇āＳ捎趪倚惺构珯?quán)而使原土地產(chǎn)權(quán)人遭受損失，而對(duì)其進(jìn)行公平合理的補(bǔ)償，為公法上的義務(wù)，具有公法上的性質(zhì)，已廣泛得到世界各國的認(rèn)可。針對(duì)目前我國征地制度由用地單位承擔(dān)補(bǔ)償安置義務(wù)的做法，應(yīng)予改革，使征地主體在行使征地權(quán)力的同時(shí)，履行補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)，而不應(yīng)將此義務(wù)轉(zhuǎn)嫁給用地單位。

因此，在征地補(bǔ)償費(fèi)計(jì)算過程中，按照等價(jià)交換原則，切實(shí)體現(xiàn)土地作為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)應(yīng)具有的價(jià)值，并通過對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的公平合理補(bǔ)償，使農(nóng)民與其土地一起進(jìn)入城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，從而將經(jīng)濟(jì)建設(shè)、城鎮(zhèn)化發(fā)展與農(nóng)民利益緊密結(jié)合起來，合理的征地補(bǔ)償應(yīng)按市場(chǎng)價(jià)值對(duì)農(nóng)民進(jìn)行全額補(bǔ)償。該市場(chǎng)價(jià)格不但包括征地的自身價(jià)值，還包括土地增值。漲價(jià)歸公這種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的以城市為中心的價(jià)值理念至今還影響甚至支配著我國現(xiàn)行土地征收補(bǔ)償制度。從社會(huì)發(fā)展的角度來看，農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地的過程，應(yīng)是農(nóng)民分享城市化和工業(yè)化的過程，應(yīng)當(dāng)有利于縮小城鄉(xiāng)差距。借鑒西方國家和我國臺(tái)灣地區(qū)做法，一方面要以土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利為基準(zhǔn)給予市場(chǎng)價(jià)值補(bǔ)償，另一方面考慮征地給被征地農(nóng)民額外帶來的不便和困難，應(yīng)支付遷移費(fèi)、營業(yè)損失、生活轉(zhuǎn)業(yè)補(bǔ)助金、連接地?fù)p失等，并在立法中加以明確規(guī)定。

3.補(bǔ)償款的分配。目前，實(shí)踐更多的是在探索如何在征地發(fā)生之前就將農(nóng)民個(gè)體的產(chǎn)權(quán)加以確定，如南海市是通過將農(nóng)戶個(gè)體的土地承包權(quán)轉(zhuǎn)換為股權(quán)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)明晰，昆山是由農(nóng)民通過招標(biāo)獲得對(duì)村里土地進(jìn)行整治并建設(shè)廠房權(quán)利并加以出租獲利的方式，從而探索了一條在城市化和工業(yè)化過程中農(nóng)民分享土地級(jí)差收益的途徑，對(duì)于解決現(xiàn)行通常征地方法，犧牲農(nóng)民利益弊端具有啟示作用。在征地補(bǔ)償款發(fā)放程序方面，建立對(duì)被征地農(nóng)民發(fā)放補(bǔ)償費(fèi)用的公示制度，增強(qiáng)補(bǔ)償費(fèi)用發(fā)放透明度，如貴州、北京試行征地補(bǔ)償款預(yù)存制度和監(jiān)管制度，減少中間環(huán)節(jié)，防止被截留、擠占和挪用。

征地補(bǔ)償費(fèi)用屬于該農(nóng)民集體全體成員所有。由集體經(jīng)濟(jì)組織使用和管理的，應(yīng)按照村務(wù)公開、征求全體村民同意等基本原則進(jìn)行。任何組織和個(gè)人不得截留、濫用征地補(bǔ)償費(fèi)用。征地補(bǔ)償費(fèi)用支付給集體成員(農(nóng)戶)，要體現(xiàn)對(duì)土地承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償。在征地后不能重新調(diào)整土地的地方，可將征地補(bǔ)償費(fèi)用的全部或大部分支付給被征地農(nóng)民。在集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)力較強(qiáng)、就業(yè)機(jī)會(huì)較多的地方，經(jīng)被征地農(nóng)民同意，也可以將征地補(bǔ)償費(fèi)用留在集體經(jīng)濟(jì)組織，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。

(責(zé)任編輯:宋 潔)