金融消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)路徑

柯 心

(華東政法大學(xué)，上海201620)

一、我國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)的現(xiàn)狀及立法缺失

自20世紀(jì)70年代以來，信息不對(duì)稱理論已成為經(jīng)濟(jì)學(xué)家建立理論模型的基本前提，并被廣泛用來解釋現(xiàn)代金融市場(chǎng)的現(xiàn)象。在金融商品交易中，由于其特有的屬性，信息不對(duì)稱現(xiàn)象相比較其他商品交易更顯嚴(yán)重，而由此引發(fā)了金融消費(fèi)者保護(hù)不同于一般消費(fèi)者的問題。金融消費(fèi)者區(qū)別于一般的消費(fèi)者，也區(qū)別于銀行客戶、投資者、投保人等概念，是指為滿足個(gè)人和家庭需要，購(gòu)買金融機(jī)構(gòu)金融產(chǎn)品或接受金融服務(wù)的公民個(gè)人或單位。

目前我國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)的法律基礎(chǔ)是《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》、《中國(guó)人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《證券法》、《保險(xiǎn)法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》以及由中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)等監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定的規(guī)章制度。這些法律法規(guī)存在著以下問題:一是《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》對(duì)金融消費(fèi)者保護(hù)的適用性并不強(qiáng)。從保護(hù)消費(fèi)者權(quán)利的法律法規(guī)來講，它是針對(duì)一般商品和服務(wù)消費(fèi)過程中如何保護(hù)消費(fèi)者權(quán)利的專門法律，在金融消費(fèi)過程中的適用性并不強(qiáng)。二是“金融消費(fèi)者”這個(gè)概念未被金融立法所采用，保護(hù)金融消費(fèi)者利益作為金融監(jiān)管目標(biāo)未正式寫入法律之中，對(duì)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)在金融消費(fèi)者保護(hù)問題上的職責(zé)規(guī)范不夠明確。三是保護(hù)金融消費(fèi)者的法律法規(guī)，主要是金融宏觀調(diào)控部門和監(jiān)管機(jī)構(gòu)的行政規(guī)章或其他規(guī)范性文件，法律效力層次較低，影響政府機(jī)構(gòu)的執(zhí)法效果，不利于保護(hù)金融消費(fèi)者。

二、次貸危機(jī)前后美國(guó)金融消費(fèi)者保護(hù)格局的變化

美國(guó)過去30年信用市場(chǎng)的繁榮很大程度上得益于管制放松，因?yàn)楫?dāng)時(shí)政府對(duì)這些信貸產(chǎn)品基本上不監(jiān)管。危機(jī)爆發(fā)前的數(shù)年來，金融監(jiān)管者基于“市場(chǎng)機(jī)制是最有效率”的基本判斷，過于信賴新型金融機(jī)構(gòu)自身的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型和管理力，放任金融創(chuàng)新的過度發(fā)展。［1］在2008年開始的這場(chǎng)嚴(yán)重國(guó)際金融危機(jī)中，以美國(guó)為首的主要市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家和地區(qū)紛紛加強(qiáng)金融消費(fèi)者之保護(hù)，無論是部門設(shè)置還是立法頒布，這些對(duì)于消費(fèi)者保護(hù)所顯現(xiàn)出異乎尋常的重視發(fā)人深思。這些國(guó)家和地區(qū)在金融消費(fèi)者保護(hù)的問題上無一例外的途徑就是加強(qiáng)金融監(jiān)管，而一反歷史上經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)期放松金融監(jiān)管的做法。通常而言經(jīng)濟(jì)蕭條導(dǎo)致市場(chǎng)機(jī)會(huì)減少，資金流動(dòng)速度變緩，金融市場(chǎng)首當(dāng)其沖地受到影響而蕭條。而國(guó)家為了活躍經(jīng)濟(jì)，拉動(dòng)增長(zhǎng)，除了在經(jīng)濟(jì)上扶持(如巨額資金注入股市)之外，往往會(huì)在管理層面有所松動(dòng)，最明顯的就是放松金融市場(chǎng)的監(jiān)管。而所有這一切對(duì)于克服危機(jī)、使經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展都具有直接或潛在的危害。

次貸危機(jī)后，以美國(guó)為代表的這些國(guó)家和地區(qū)在金融監(jiān)管方面已經(jīng)形成了統(tǒng)一的立場(chǎng)，金融監(jiān)管的重要目標(biāo)在任何情形下都不會(huì)發(fā)生根本性動(dòng)搖，那就是維護(hù)金融消費(fèi)者的權(quán)益。正是因?yàn)橛辛诉@一底線，這些國(guó)家和地區(qū)在應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)才會(huì)無一例外的都加強(qiáng)了金融監(jiān)管的力度。這種變化背后的深層次原因給我國(guó)金融消費(fèi)者的保護(hù)帶來了極為重要的啟示。

三、金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)的路徑

參考美國(guó)的做法可以發(fā)現(xiàn):金融監(jiān)管在傳統(tǒng)上以維護(hù)金融業(yè)的穩(wěn)定為主旨，保護(hù)“經(jīng)營(yíng)者主權(quán)”。從20世紀(jì)末，消費(fèi)者保護(hù)逐漸進(jìn)入監(jiān)管者的視野和金融監(jiān)管的目標(biāo)體系中，“消費(fèi)者主權(quán)”也開始取代“經(jīng)營(yíng)者主權(quán)”。尤其是此次次貸危機(jī)之后，消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)成為各國(guó)穩(wěn)定金融市場(chǎng)的重要步驟。美國(guó)華爾街此番監(jiān)管改革中，消費(fèi)者保護(hù)占據(jù)重中之重的地位，可見危機(jī)后，金融監(jiān)管的終極目標(biāo)所在。從另一方面看來，金融消費(fèi)者的保護(hù)也離不開金融法和金融監(jiān)管的有效實(shí)施。

(一)金融消費(fèi)者保護(hù)是我國(guó)金融監(jiān)管的目標(biāo)

金融市場(chǎng)的國(guó)際化是金融業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)。金融產(chǎn)品在全球范圍內(nèi)流動(dòng)，一國(guó)金融機(jī)構(gòu)可以為全球的消費(fèi)者提供服務(wù)，在其他國(guó)家紛紛采取嚴(yán)厲措施保護(hù)金融消費(fèi)者的同時(shí)，在國(guó)際市場(chǎng)中，我們最終會(huì)因?yàn)槿狈γ鞔_的、高標(biāo)準(zhǔn)的金融消費(fèi)者保護(hù)法律而使國(guó)際市場(chǎng)上的金融欺詐服務(wù)、信息不透明的金融產(chǎn)品流向中國(guó)。一旦發(fā)生糾紛，消費(fèi)者維權(quán)會(huì)很困難，還會(huì)發(fā)生與立法完善的發(fā)達(dá)國(guó)家的金融消費(fèi)者“區(qū)別對(duì)待”的現(xiàn)象。將金融消費(fèi)者保護(hù)作為金融監(jiān)管的重要目標(biāo)，其理念在于金融業(yè)中金融產(chǎn)品和服務(wù)的提供者與消費(fèi)者之間存在極大的信息不對(duì)稱，這會(huì)給提供者利用信息優(yōu)勢(shì)欺凌盤剝消費(fèi)者提供渠道和機(jī)會(huì)。消費(fèi)者的利益如果得不到應(yīng)有的保護(hù)和保障，則會(huì)動(dòng)搖公眾對(duì)金融業(yè)的信心，危及一國(guó)的整個(gè)金融體系和經(jīng)濟(jì)，因此，金融消費(fèi)者保護(hù)應(yīng)為金融體系的一個(gè)重要基石。

(二)宏觀審慎為我國(guó)金融監(jiān)管的原則

審慎監(jiān)管原則是市場(chǎng)監(jiān)管法的宗旨和要求，以保證市場(chǎng)體系的運(yùn)行安全，防范市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)為目標(biāo)。其定位于一方面盡量由市場(chǎng)機(jī)制解決市場(chǎng)問題，監(jiān)管要避免給市場(chǎng)帶來較大的震動(dòng)，另一方面也需要保證監(jiān)管秉持審慎態(tài)度，使監(jiān)管空白盡可能地縮小。［2］宏觀審慎監(jiān)管原則是在一般審慎監(jiān)管的基礎(chǔ)上，金融市場(chǎng)的安全監(jiān)管具有宏觀性、目標(biāo)性和原則性。

傳統(tǒng)的以規(guī)則為基礎(chǔ)的監(jiān)管模式缺乏應(yīng)有的適應(yīng)性和靈活性，難以應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜的金融創(chuàng)新活動(dòng)和瞬息萬變的金融市場(chǎng)環(huán)境，其弱點(diǎn)在此次金融危機(jī)中暴露無遺。新興的以原則為基礎(chǔ)的監(jiān)管模式強(qiáng)調(diào)以概括性的原則作為主要的監(jiān)管依據(jù)，其既能夠確保監(jiān)管的有效性，又能夠合理配置監(jiān)管資源并培育監(jiān)管對(duì)象的創(chuàng)新能力。以原則為基礎(chǔ)的監(jiān)管模式實(shí)現(xiàn)了公共目標(biāo)和商業(yè)價(jià)值的融合，代表了金融監(jiān)管模式的發(fā)展方向。［3］

原則監(jiān)管模式并非要求完全以原則取代規(guī)則，而是旨在提升原則在監(jiān)管規(guī)范體系中的地位，使之在建立和發(fā)展監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)方面發(fā)揮基礎(chǔ)性的作用，并最終以監(jiān)管目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)與否作為監(jiān)管評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。一方面，原則是制定規(guī)則的依據(jù)，現(xiàn)有的規(guī)則細(xì)化和明確了原則所確立的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，對(duì)于某些事項(xiàng)，即使原則所確立的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)尚不十分明確，也不再制定規(guī)則來解釋原則的要求。除此之外，原則可以作為獨(dú)立的執(zhí)法依據(jù)。英國(guó)金融服務(wù)局認(rèn)為，原則本身就是一種監(jiān)管規(guī)范，金融服務(wù)局有能力并且也的確在單獨(dú)依據(jù)原則采取監(jiān)管措施。原則監(jiān)管模式在一定程度上將沒有具體法律法規(guī)可參照的金融消費(fèi)者保護(hù)納入監(jiān)管范圍，從框架上為金融消費(fèi)者保護(hù)尋求了可能性。

(三)完善金融法作為金融監(jiān)管中消費(fèi)者保護(hù)的法律依據(jù)

為了規(guī)范證券中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的行為，可以將證券市場(chǎng)中的股票持有者、債券持有者視為金融消費(fèi)者，從強(qiáng)調(diào)規(guī)范證券發(fā)行和交易轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)范證券中介機(jī)構(gòu)等金融服務(wù)者的行為。但是，更應(yīng)該看到股票持有者作為公司股東的身份，債券持有者作為公司債權(quán)人的身份。為了保護(hù)中小股東、公司債權(quán)人的權(quán)利，在公司法、證券法、破產(chǎn)法中已設(shè)計(jì)了股東大會(huì)資本多數(shù)表決制度、類別股份表決制度、累計(jì)投票表決制度、派生訴訟制度、董事信義義務(wù)制度、公司債權(quán)人會(huì)議制度、公司債權(quán)受托管理制度等。而且，關(guān)于這些制度公司法、證券法已經(jīng)發(fā)展了成熟的理論:委托代理理論、信息不對(duì)稱理論、集體行動(dòng)理論、不完備合同理論等。因此，在資本市場(chǎng)中，我們對(duì)中小投資者的保護(hù)，無需完全摒棄既有的資本市場(chǎng)投資者保護(hù)理論與制度，代之以金融消費(fèi)者身份去保護(hù)。這也是美國(guó)在此次金融監(jiān)管改革中，金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)機(jī)構(gòu)并沒有削弱 SEC和商品期貨交易委員會(huì)(CFTC)的監(jiān)管權(quán)力，資本市場(chǎng)中投資者保護(hù)的主要職責(zé)還是交給了SEC和CFTC的原因之一。進(jìn)一步說，完善金融法律法規(guī)對(duì)于現(xiàn)階段金融消費(fèi)者的保護(hù)具有現(xiàn)實(shí)的、可操作的意義。

回觀我國(guó)金融法律法規(guī)，對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)存在著以下不足:一是消費(fèi)者保護(hù)的金融法律數(shù)量少且規(guī)定原則，缺乏可操作性。盡管許多金融立法都以金融消費(fèi)者保護(hù)為首要立法目的，但在措施上不夠具體。二是維護(hù)金融消費(fèi)者利益的部門規(guī)章數(shù)量眾多，內(nèi)容相對(duì)具體，但是，有的規(guī)章與上位法沖突，或者是同等效力的規(guī)章之間相互重疊交叉。目前我國(guó)的主要金融服務(wù)產(chǎn)品包括存款、保險(xiǎn)、基金等，涉及諸多金融分業(yè)領(lǐng)域。各分業(yè)領(lǐng)域?qū)鹑谙M(fèi)者權(quán)利的規(guī)制原則及具體內(nèi)容不盡相同。

針對(duì)我國(guó)金融法律法規(guī)在消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)方面的不足，我們應(yīng)該進(jìn)一步完善現(xiàn)有法律法規(guī)體系。一是提高立法層級(jí)，盡快制定和頒布專門的法律法規(guī)。除去現(xiàn)有立法中矛盾重復(fù)的規(guī)定，提高立法層級(jí)，完善有關(guān)金融消費(fèi)者保護(hù)的民事責(zé)任的規(guī)定。比如制定《個(gè)人信息保密法》，用以明確個(gè)人信息特別是金融信息的收集和使用范圍，加大對(duì)違法使用個(gè)人信息的懲罰力度，禁止個(gè)人金融信息被用于法律規(guī)定以外的其他目的。二是根據(jù)不同行業(yè)金融消費(fèi)的特點(diǎn)，在部門規(guī)章中制定完善的消費(fèi)者保護(hù)條款。三是嚴(yán)格規(guī)制格式條款。侵害金融消費(fèi)者權(quán)益的典型方式之一就是金融機(jī)構(gòu)利用格式條款，剝奪消費(fèi)者的合法權(quán)益，免除其應(yīng)當(dāng)履行的法律義務(wù)，因此，維護(hù)金融消費(fèi)者權(quán)益應(yīng)強(qiáng)化對(duì)格式合同的規(guī)制。監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)制定與推廣格式條款范本，避免金融機(jī)構(gòu)各自制定格式條款，不合理地剝奪消費(fèi)者的權(quán)利。并且應(yīng)加強(qiáng)對(duì)格式條款適用的檢查，對(duì)使用格式條款的不當(dāng)行為予以糾正。

［1］代 兵．美國(guó)次貸危機(jī)及其影響［M］．長(zhǎng)春:東北師范大學(xué)出版社，2009．

［2］吳 弘，胡 偉．市場(chǎng)監(jiān)管法論——市場(chǎng)監(jiān)管法的基礎(chǔ)理論與基本制度［M］．北京:北京大學(xué)出版社，2006．

［3］劉 軼．金融監(jiān)管模式的新發(fā)展及其啟示——從規(guī)則到原則［J］．法商研究，2009(2)．