征地拆遷職務(wù)犯罪芻議

劉 雯

(重慶市大足區(qū)人民檢察院，重慶402360)

近年來，各地區(qū)各部門采取有效措施，認(rèn)真治理征地拆遷領(lǐng)域存在的問題，監(jiān)管體制日益完善，在一定程度上遏制了各種腐敗現(xiàn)象的蔓延勢頭，但問題依然存在，人民群眾對此反映強(qiáng)烈。據(jù)國家權(quán)威部門估算，改革開放后，通過低價(jià)征用農(nóng)民土地最少使農(nóng)民蒙受了兩萬億元的損失。［1］利益分配的巨大失衡，嚴(yán)重?fù)p害公共利益，破壞了社會和諧穩(wěn)定。本文以重慶某檢察分院及轄區(qū)五個(gè)基層檢察院查辦的這類案件為例，對征地拆遷領(lǐng)域職務(wù)犯罪作一探討。

一、征地拆遷中騙套補(bǔ)償款存在“四假”行為

(一)假面積——虛增房屋拆遷面積

由于整地拆遷補(bǔ)償款與拆遷面積直接掛鉤，面積大則補(bǔ)償多，因此虛增面積成為不法分子套取補(bǔ)償款的首選方式。虛增方式上，有的采取在測量土地時(shí)放松皮尺，有的臨時(shí)在拆遷房屋上“加蓋樓層”，有的則直接更改統(tǒng)計(jì)表中的數(shù)據(jù)。如涪陵區(qū)清溪鎮(zhèn)國土所工作人員駱宏受賄案中，嫌疑人駱宏在涪豐高速公路征地拆遷補(bǔ)償工作中，利用調(diào)查、統(tǒng)計(jì)拆遷建筑物面積的工作之便，直接在統(tǒng)計(jì)表中將拆遷戶余某的兩層小樓填報(bào)成“三層”，虛增面積120平方米，使余某非法多獲補(bǔ)償款5萬余元，后駱宏從中收受感謝費(fèi)2.5萬元。

(二)假實(shí)物——虛列征地項(xiàng)目附屬物

按規(guī)定，征地項(xiàng)目的附屬物也屬補(bǔ)償對象，少數(shù)不法分子即采取“無中生有”的方式，在被征地塊上虛列無主墳、魚塘、林木、公路等附屬物，騙取補(bǔ)償款。如殷大貴、蘭獻(xiàn)忠等人貪污案，時(shí)任村支書的殷大貴、社長蘭獻(xiàn)忠，伙同國土分局工作人員向波、陳思強(qiáng)，在該社征地拆遷中，以大鵝村六社名義虛報(bào)大洋坪公路、堰溝、魚塘、柑橘樹經(jīng)濟(jì)林木等附屬物，累計(jì)騙取征地補(bǔ)償款17萬余元。

(三)假拆遷——虛構(gòu)被拆遷戶

少數(shù)從事征地拆遷的工作人員相互勾結(jié)，利用簽訂和審查拆遷協(xié)議的權(quán)力，偽造拆遷協(xié)議，直接騙取補(bǔ)償款。如某國土分局工作人員周朝紅等人貪污案，嫌疑人周朝紅伙同某鎮(zhèn)國土所干部肖昌貴，在某工業(yè)園修建環(huán)二路、環(huán)三路征地拆遷中，騙取不屬征地范圍的倪某等3名農(nóng)民的戶口本后，偽造3套房屋拆遷安置手續(xù)，騙取拆遷補(bǔ)償款24萬余元予以私分。

(四)假性質(zhì)——虛報(bào)拆遷房屋性質(zhì)

一些地方政府為順利推進(jìn)拆遷工作、保障被拆遷戶利益，會適當(dāng)提高被拆遷的個(gè)人房屋補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，少數(shù)不法分子即采取將國家、集體財(cái)產(chǎn)變更或虛報(bào)為個(gè)人財(cái)產(chǎn)的方法，從中套取國家補(bǔ)償款。如況國彬等人貪污案，時(shí)任社區(qū)居委會黨委書記的況國彬，伙同該居委會主任陶治明、副主任蔡朝輝、文書兼會計(jì)曾蘭春，針對涪陵區(qū)政府138號文件中“農(nóng)戶個(gè)人房屋的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可在原補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上浮70%”的規(guī)定，在拆遷統(tǒng)計(jì)中將屬于大石廟居委會集體財(cái)產(chǎn)的幸福榨菜廠按照個(gè)人財(cái)產(chǎn)予以上報(bào)，從中騙取補(bǔ)償款萬元予以私分。

二、征地拆遷管理存在“三缺”現(xiàn)象

(一)人員履職監(jiān)管缺位

由于拆遷工作具有時(shí)限性和臨時(shí)性特點(diǎn)，拆遷工作人員往往來自多個(gè)渠道，成分復(fù)雜，難以有效管理。實(shí)踐中，一些職能部門專職人員將丈量、統(tǒng)計(jì)等關(guān)鍵性基礎(chǔ)工作交給協(xié)助人員，怠于履職，從而給不法分子以可乘之機(jī)。如前述蘭獻(xiàn)忠貪污案中，蘭獻(xiàn)忠就是將征地項(xiàng)目附屬物統(tǒng)計(jì)工作交給國土部門工作人員，其后不實(shí)地調(diào)查，致使其虛增多報(bào)附屬物，大肆套取補(bǔ)償款。

(二)拆遷過程監(jiān)管缺失

1.流程監(jiān)督弱化。征地拆遷工作中，往往因工作量大，拆遷工作人員管理事項(xiàng)過多，使本應(yīng)獨(dú)立的多個(gè)環(huán)節(jié)集于一處或一人，造成流程管控的缺失。如前述駱宏受賄案，駱宏在涪豐高速公路征地房屋拆遷補(bǔ)償過程中，就負(fù)有對建筑物面積及其附屬物的調(diào)查、核算及補(bǔ)償款的發(fā)放等多項(xiàng)職責(zé)，使本應(yīng)相互監(jiān)督的多個(gè)操作環(huán)節(jié)變成事實(shí)上的“一人包辦、全程負(fù)責(zé)”。

2.公示落實(shí)不力。如程廷澤等人貪污案中，身為村黨支部書記的程廷澤，在協(xié)助當(dāng)?shù)卣_展本村的征地拆遷工作期間，從未對該村丈量的土地?cái)?shù)據(jù)和拆遷戶花名冊進(jìn)行過公示，而程廷澤等人也正是利用這一漏洞，先后以自己、親屬等名義虛報(bào)被征耕地、林地面積，騙取國家征地補(bǔ)償款11萬余元。

3.缺乏專業(yè)監(jiān)管。征地拆遷涉及的政策性和專業(yè)性較強(qiáng)，如土地房屋丈量測算、建筑附屬物統(tǒng)計(jì)評估、權(quán)屬確權(quán)認(rèn)定等，需要專業(yè)職能部門來規(guī)范實(shí)施和監(jiān)督，但實(shí)踐中，大多數(shù)僅憑基層拆遷工作人員個(gè)人經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行操作，缺乏專業(yè)性監(jiān)督，成為滋生貪賄犯罪的溫床。

(三)資金發(fā)放監(jiān)管缺力

1.發(fā)放方式不夠規(guī)范。當(dāng)前農(nóng)村征地拆遷補(bǔ)償款仍然存在以現(xiàn)金方式，由村委會統(tǒng)一領(lǐng)取后再發(fā)放到拆遷農(nóng)戶手中的情形，為不法分子作假套款提供了機(jī)會。如前述程廷澤等人貪污案，據(jù)程供述，當(dāng)?shù)卣鞯匮a(bǔ)償款是由國土部門統(tǒng)一支付到村上，再由村干部發(fā)放到農(nóng)戶手中。而程廷澤等人正是利用其負(fù)責(zé)發(fā)放補(bǔ)償款的職務(wù)之便，將騙取的補(bǔ)償款“隱蔽”地拿到手中。

2.發(fā)放監(jiān)督不夠到位。有的地方在征地拆遷補(bǔ)償款發(fā)放上雖然采取通過存折或銀行卡等方式進(jìn)行，但由于目前銀行對辦卡業(yè)務(wù)通常是資料審查為主，憑個(gè)人身份證、戶口本即可辦理，使得不法分子利用手中掌握的農(nóng)戶身份信息資料，代辦銀行卡后騙領(lǐng)補(bǔ)償金。

三、預(yù)防征遷領(lǐng)域職務(wù)犯罪的對策建議

(一)廣泛開展宣傳教育，增強(qiáng)廉潔自律意識

土地征遷領(lǐng)域相關(guān)人員職務(wù)犯罪，最根本還是主觀世界發(fā)生了變化。因此，宣傳教育必不可少，要突出針對性和實(shí)效性。第一要加強(qiáng)理想信念教育。對農(nóng)村基層組織人員，要著重解決封建特權(quán)思想，充分認(rèn)識手中的權(quán)力是人民給的，提高為農(nóng)村基層群眾服務(wù)的自覺性。通過教育解決理想信念的問題，樹立正確的世界觀、人生觀、價(jià)值觀，正確行使權(quán)力。第二要加強(qiáng)道德教育。通過道德教育使村基層組織工作人員和土地征遷工作人員自覺加強(qiáng)道德修養(yǎng)，培養(yǎng)積極健康的生活情趣，自覺抵制各種侵蝕和誘惑。第三要加強(qiáng)法制教育。通過法制宣傳促使農(nóng)村基層組織人員的權(quán)力在法制化、制度化軌道中運(yùn)行，增強(qiáng)干部知法、用法、守法的自覺性。通過警示教育，采用現(xiàn)實(shí)生活中的典型案例，以案釋法進(jìn)行教育，不斷增強(qiáng)農(nóng)村基層組織人員的法制觀念。

(二)加強(qiáng)權(quán)力制衡監(jiān)督，保證權(quán)力正確運(yùn)行

監(jiān)督是預(yù)防職務(wù)犯罪的關(guān)鍵所在。各級黨委、政府和相關(guān)職能部門要切實(shí)履行監(jiān)督的職責(zé)，要采取召開座談會、走訪的形式進(jìn)行調(diào)查，哪個(gè)環(huán)節(jié)出問題，就在哪個(gè)環(huán)節(jié)一查到底，真正把事前、事中、事后監(jiān)督落到實(shí)處。第一要拓寬監(jiān)督渠道，實(shí)行村務(wù)公開。要大力加強(qiáng)土地征遷各環(huán)節(jié)的村務(wù)公開制度建設(shè)，以公開促公正。如在征地工作中實(shí)行法律政策公告制、征地補(bǔ)償情況公開制、征地補(bǔ)償款管理使用公布制等一系列制度，讓村民有充分的知情權(quán)，增強(qiáng)公務(wù)活動(dòng)的透明度，以便接受群眾的監(jiān)督。［2］第二要強(qiáng)化權(quán)力制約，建立管控機(jī)制。在土地征遷過程中，要通過不同部門、崗位的相互制約從而達(dá)到遏制權(quán)力的濫用。第三要加強(qiáng)跟蹤檢查，完善監(jiān)督機(jī)制。各審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察部門要組織人員定期、不定期對征地補(bǔ)償款發(fā)放情況進(jìn)行跟蹤檢查，確保征地補(bǔ)償款發(fā)放手續(xù)健全、及時(shí)到位。

(三)健全規(guī)范的規(guī)章制度，減少犯罪空間

建立健全規(guī)范的規(guī)章制度是預(yù)防、遏制職務(wù)犯罪發(fā)生的前提條件。第一要完善村級基層組織管理制度。上級部門應(yīng)采取措施適當(dāng)提高村級基層組織人員的福利待遇，減少他們的后顧之憂。協(xié)調(diào)相關(guān)部門鼓勵(lì)、引進(jìn)大學(xué)生擔(dān)任“村官”，引導(dǎo)他們盡快熟悉農(nóng)村情況，提高他們的農(nóng)村管理水平，把能熟悉農(nóng)村情況、創(chuàng)新農(nóng)村管理的優(yōu)秀大學(xué)生“村官”直接進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍。制定規(guī)章制度明確村級基層組織的管理范圍，規(guī)范村級基層組織的管理權(quán)限，增強(qiáng)村級基層組織人員的責(zé)任意識。第二要健全涉農(nóng)土地征遷制度。針對目前涉農(nóng)土地征遷政策、法規(guī)不盡完善和具體的情況，上級部門應(yīng)盡快調(diào)查研究，根據(jù)實(shí)際情況，對征遷程序、土地級別、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償程序等作出全面、詳細(xì)和操作性強(qiáng)的規(guī)定，以便在實(shí)際征遷工作中能有歸可循、有法可依。為農(nóng)村征地補(bǔ)償工作提供有力的制度保障。第三是規(guī)范村級財(cái)務(wù)管理制度。要進(jìn)一步完善村級財(cái)務(wù)管理制度，嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)經(jīng)紀(jì)律，對重大開支的財(cái)務(wù)審批要實(shí)行集體研究制度，必要時(shí)應(yīng)交付村民大會討論。建立村級財(cái)務(wù)公開制度，對故意隱瞞應(yīng)當(dāng)公開的內(nèi)容或者用虛假數(shù)據(jù)公開的，要追究相關(guān)人員的責(zé)任。特別是涉農(nóng)土地征遷補(bǔ)償款要設(shè)立專門賬戶?？顚Ｓ茫⑦M(jìn)行定時(shí)或不定時(shí)檢查。

(四)深入查辦和預(yù)防涉農(nóng)土地征遷領(lǐng)域職務(wù)犯罪，營造廉潔氛圍

查處涉農(nóng)土地征遷領(lǐng)域職務(wù)犯罪是震懾犯罪分子的有力手段，而預(yù)防涉農(nóng)土地征遷領(lǐng)域職務(wù)犯罪發(fā)生更是社會主義新農(nóng)村建設(shè)的迫切要求，所以必須堅(jiān)持“懲防并舉、預(yù)防為主、標(biāo)本兼治、綜合治理”的反腐倡廉方針，在村級基層組織營造一個(gè)風(fēng)正氣順、廉潔自律的良好氛圍。第一要加強(qiáng)舉報(bào)宣傳，拓展案源渠道。要深入農(nóng)村基層、深入工程建設(shè)第一線進(jìn)行舉報(bào)宣傳，走群眾路線，主動(dòng)出擊，走鄉(xiāng)串戶，拓展案源渠道獲取案件線索。第二要加大打擊力度，形成有力震懾。農(nóng)村干部侵犯農(nóng)民這一“弱勢群體”的利益，其主觀惡性程度和造成的影響，比“國家工作人員”侵吞“國有資產(chǎn)”有過之而無不及，從犯罪的社會危害來講，對征遷領(lǐng)域的職務(wù)犯罪理應(yīng)重罰。要加大懲處力度，發(fā)現(xiàn)一起查處一起，決不姑息遷就，用刑罰的嚴(yán)厲性震懾人，從而更有效地遏止職務(wù)犯罪的發(fā)生。第三要堅(jiān)持打防結(jié)合，強(qiáng)調(diào)預(yù)防為先。打擊和預(yù)防是兩種不同的手段，其目的是完全一致的，必須堅(jiān)持懲防并舉，標(biāo)本兼治。檢察機(jī)關(guān)要針對土地征遷領(lǐng)域職務(wù)犯罪的易發(fā)環(huán)節(jié)進(jìn)行重點(diǎn)預(yù)防，發(fā)現(xiàn)存在職務(wù)犯罪的苗頭和隱患，及時(shí)提出整改意見，把職務(wù)犯罪遏制在萌芽狀態(tài)。盡量減少土地征遷領(lǐng)域職務(wù)犯罪的發(fā)生。

［1］陳望新.淺談?wù)鞯夭疬w中存在的問題及對策［J］.學(xué)術(shù)研究，2007(6).

［2］韓紀(jì)江，孔祥智.不同類型的失地農(nóng)民及其征地補(bǔ)償分析［J］.經(jīng)濟(jì)問題探索，2005(6).