論提升派駐基層檢察室的執(zhí)法公信力

楊天陽

(天津市東麗區(qū)人民檢察院，天津300300)

近年來，在最高檢先后下發(fā)了《關(guān)于貫徹落實(shí)＜中央政法委關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問題的意見＞的實(shí)施意見》、《2009－2012年基層人民檢察院建設(shè)規(guī)劃》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范檢察機(jī)關(guān)延伸法律監(jiān)督觸角促進(jìn)檢力下沉工作的指導(dǎo)意見》、《關(guān)于充分發(fā)揮檢察職能參與加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理的意見》等一系列文件后，各級檢察機(jī)關(guān)通過設(shè)立派駐基層檢察室，把法律監(jiān)督的觸角延伸至基層，把有限的檢力下沉到基層，基層檢察工作有了新的拓展。目前，全國共有28個省、市、自治區(qū)檢察機(jī)關(guān)設(shè)置派駐基層檢察室1895個，配備工作人員5291名，先后共有16426名干部到基層檢察室任職或掛職鍛煉。作為密切聯(lián)系基層群眾的重要紐帶，派駐基層檢察室在受理群眾來信來訪、法律咨詢及開展法制宣傳、社會矯正、預(yù)防犯罪等工作方面發(fā)揮了越來越大的作用，但是派駐基層檢察室在新形勢下提升執(zhí)法公信力面臨較多困難和挑戰(zhàn)，作為一名基層檢察院的檢察干警，筆者結(jié)合工作實(shí)踐，就如何提派駐基層檢察室執(zhí)法公信力作一探討。

一、派駐基層檢察室執(zhí)法公信力的內(nèi)涵及當(dāng)前存在的問題

公信力的含義包涵“公”和“信”兩個方面，“公”是指社會公眾，“信”是指因信任而產(chǎn)生的認(rèn)同和服從的心理感受。按照《現(xiàn)代漢語詞典》的解釋，公信力就是使公眾信任的力量。執(zhí)法公信力是指社會公眾對執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法活動的認(rèn)可和信任程度。社會公眾對執(zhí)法機(jī)關(guān)的信任和尊重程度取決于執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法活動產(chǎn)生的公信力的高低。

派駐基層檢察室執(zhí)法公信力，是作為檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法公信力的重要組成部分。指檢察機(jī)關(guān)按照本地實(shí)際情況，通過設(shè)置基層檢察工作機(jī)構(gòu)，依法履行法律監(jiān)督職能，服務(wù)本地工作大局，回應(yīng)和滿足基層群眾的司法需求，從而維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公平正義，逐步形成和積累起來的，在本地社會公眾中享有的信任度、權(quán)威性和影響力。

基層人民檢察院作為國家法律的執(zhí)行者，處于與人民群眾接觸的第一線。隨著近年來社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，人口流動導(dǎo)致犯罪率的劇增、弱勢群體權(quán)益得不到及時保障等情況的發(fā)生，基層檢察機(jī)關(guān)面臨著的情況也越加復(fù)雜，檢力投入不足和監(jiān)督機(jī)制滯后也越加明顯，直接導(dǎo)致各級檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法公信力受到群眾的質(zhì)疑和不滿。如何創(chuàng)新發(fā)展思路、突破僵局成為各級檢察機(jī)關(guān)目前研究的重點(diǎn)課題。在當(dāng)前全國各級檢察機(jī)關(guān)紛紛設(shè)立派駐基層檢察室的大背景下，大量檢察人員參與到一線基層工作中，和百姓面對面，不僅使百姓對檢察機(jī)關(guān)的職能有了更深入的了解，而且有效提升了檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法公信力水平。然而，此項(xiàng)工作運(yùn)行以來，也存在諸多影響其執(zhí)法公信力的因素。

1．法律規(guī)定不明，派駐基層檢察室定位不清。派駐基層檢察室設(shè)置的法律規(guī)定，最早見于1993年4月最高人民檢察院通知下發(fā)的《人民檢察院鄉(xiāng)(鎮(zhèn))檢察室工作條例》(以下簡稱《條例》)，該《條例》第4條規(guī)定:“鄉(xiāng)(鎮(zhèn))檢察室根據(jù)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))地域、人口、經(jīng)濟(jì)狀況和工作需要設(shè)置?！倍钚碌囊?guī)定則是最高人民檢察院于2010年10月下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范檢察機(jī)關(guān)延伸法律監(jiān)督觸角促進(jìn)檢力下沉工作的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《意見》)，相對于《人民法院組織法》和《公安派出所組織條例》等法律規(guī)范而言，其效力明顯存在差別;檢察室只能根據(jù)“內(nèi)部工作規(guī)定”探索性地開展工作，機(jī)構(gòu)設(shè)立及工作職能均缺乏法律依據(jù)。［1］而導(dǎo)致的后果是派駐檢察室的干警只是作為在基層街鄉(xiāng)工作的檢察院人員，職責(zé)、權(quán)力、工作規(guī)范并沒有明確界定，這直接影響了執(zhí)法活動的公信力。

2．法律職能寬泛，檢察人員工作業(yè)績考核界定不準(zhǔn)。按照《意見》的規(guī)定，派駐基層檢察室的職責(zé)可分為控申接待、職務(wù)犯罪預(yù)防、涉檢管轄案件初查、法律咨詢服務(wù)、社會矛盾化解、參與社會治安綜合治理等幾項(xiàng)，但是考慮到基層實(shí)際情況，以筆者所在檢察室為例，每個檢察室只有工作人員2－3人，下轄3個檢察室，以如此少的人員去履行這么多的職責(zé)，且不論工作效果如果，就個人精力而言，也是無法全部較好完成的。但如果加大人員投入，現(xiàn)在各基層院檢力不足是普遍情況，未免又影響院內(nèi)主要工作，得不償失。此外，派駐基層檢察室承擔(dān)如此多的工作職責(zé)，工作業(yè)績?nèi)绾慰己嗽u定也是一個問題，法律職能的精確定位和考核標(biāo)準(zhǔn)的衡平將影響派駐機(jī)構(gòu)檢察干警執(zhí)法效果和執(zhí)法意愿，也將影響普通民眾對檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法公信力的信賴。

3．監(jiān)督制度不完善，不利于樹立法律權(quán)威。檢察權(quán)歸根結(jié)底是執(zhí)法權(quán)、監(jiān)督權(quán)。法律賦予檢察機(jī)關(guān)最重要的職能就是監(jiān)督其他司法機(jī)關(guān)及行政機(jī)關(guān)履行法律，以及執(zhí)行法律賦予其職能過程中的違法問題。但派駐基層檢察室作為檢察機(jī)關(guān)的創(chuàng)新工作，實(shí)踐中還是面臨著“水土不服”的問題，為了獲得派駐地各部門的支持和群眾的了解，工作中以配合地方工作，提供法律服務(wù)為主，監(jiān)督職能被置于了次要位置。不敢監(jiān)督、不善監(jiān)督、監(jiān)督不規(guī)范不僅是由于檢察干警工作能力，更是制度及客觀條件共同造成的。同時，我們要注意到:監(jiān)督的違法行為及瀆職行為都是與普通群眾自身利益關(guān)聯(lián)比較緊密的，如果不及時處理或處理不好，會直接影響群眾的信賴和信任，因此，如何破解監(jiān)督困境，是派駐檢察室獲取執(zhí)法公信力、樹立法律權(quán)威的重要課題。

4．宣傳工作不到位，民眾認(rèn)知程度較差。與公安機(jī)關(guān)的派出所和法院的派出法庭不同，由于檢察機(jī)關(guān)的派駐基層檢察室處于法律空白，各基層檢察機(jī)構(gòu)也是在創(chuàng)制摸索階段，而且設(shè)置形式和工作模式也各有不同，因此普通民眾的認(rèn)知度較差，這里有各級檢察機(jī)關(guān)宣傳工作不到位的因素，更主要的是與派駐基層檢察室運(yùn)行時間短，工作業(yè)績不突出有關(guān)。因此，加強(qiáng)宣傳擴(kuò)大派駐基層檢察室影響，以務(wù)實(shí)的工作取得業(yè)績不僅可以提升執(zhí)法活動水平，更可以獲得基層干部和百姓的認(rèn)可和信賴。

二、提高派駐基層檢察室執(zhí)法公信力的意義

執(zhí)法公信力是法治社會的基石。派駐基層檢察室執(zhí)法公信力更是鞏固普通百姓對檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法信任的筑基。其執(zhí)法的目的是平息社會矛盾和糾紛，穩(wěn)定社會秩序。在構(gòu)建社會主義和諧社會，建立社會主義法治國家的環(huán)境下，提高派駐基層檢察室執(zhí)法公信力具有重要意義。

1．贏得基層群眾信任和支持是檢驗(yàn)檢察工作的重要標(biāo)志。檢察工作必須始終體現(xiàn)為人民服務(wù)的宗旨。派駐基層檢察室作為直面一線民眾的檢察窗口，如果執(zhí)法辦案不能獲得人民群眾的信賴和認(rèn)同，群眾則會對執(zhí)法辦案的公正性產(chǎn)生更為直接的質(zhì)疑，執(zhí)法公信力必然發(fā)生動搖和危機(jī)，為民執(zhí)法也就成了一句空話。執(zhí)法公信力問題歸根結(jié)底是檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法能力問題，派駐檢察室的檢察人員若能很好地把執(zhí)行法律與貫徹黨的意志主張、實(shí)現(xiàn)群眾的利益訴求有機(jī)結(jié)合起來，則不僅能打擊犯罪維護(hù)社會正義、更可以提升民眾信賴，增強(qiáng)執(zhí)法公信力。

2．執(zhí)法公信力是樹立法律監(jiān)督權(quán)威，贏得社會尊重的重要基礎(chǔ)。法律監(jiān)督需要權(quán)威，它來自于法律的正確適用產(chǎn)生的公信力。派駐基層檢察室根植于基層，代表檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能。因此，執(zhí)法公信力的確立，離不開檢察人員正確履行法律監(jiān)督職責(zé)，打擊犯罪、查辦和預(yù)防職務(wù)犯罪、強(qiáng)化訴訟監(jiān)督，才能贏得群眾的認(rèn)可和信賴，樹立檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)威。

3．提出執(zhí)法公信力是當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)必須面對的重大課題。當(dāng)前，有的地方檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案工作還難以滿足人民群眾對于公平正義的需求。有的地方涉檢信訪不斷，集體訪、越級訪、重復(fù)訪等問題難以解決，根本原因就是缺乏基層調(diào)研，檢察職能沒能很好的滿足基層群眾的需要。為此，派駐基層檢察室的工作人員應(yīng)過提高自身的素質(zhì)，提高執(zhí)法水平，提高辦案質(zhì)量，以贏得群眾的信任，在基層、在百姓間樹立起檢察機(jī)關(guān)的良好形象。

三、提高派駐基層檢察室執(zhí)法公信力的途徑

1．公正執(zhí)法，通過履行職責(zé)樹立派駐基層檢察室執(zhí)法公信力。公正是司法活動的基本價值追求，是檢察工作的生命線，也是評價派駐基層檢察室執(zhí)法的基本標(biāo)準(zhǔn)。由此，派駐基層檢察室執(zhí)法公信力不僅要體現(xiàn)在舉辦普法咨詢等服務(wù)型工作上，更要通過公正辦理高質(zhì)量案件來體現(xiàn)。要敢于“碰硬”，特別是在職務(wù)犯罪案件初查和對基層公安、法院、行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公以及依法對訴訟中的違法問題進(jìn)行監(jiān)督的過程中，裙帶關(guān)系、保護(hù)主義現(xiàn)象嚴(yán)重，因此要敢于頂住壓力、克服困難，依法履行檢察職責(zé)。要杜絕切不可辦“人情案”，更不能以案謀私、以案謀利，切實(shí)維護(hù)國家、群眾的根本利益。只有這樣，才能贏得群眾的信賴，樹立檢察機(jī)關(guān)在基層在人民群眾中的公信力。

2．界定法律職能，通過切中要害的重點(diǎn)工作樹立派駐基層檢察室的公信力。派駐檢察室的職權(quán)內(nèi)容應(yīng)具有復(fù)合性，不能是單純某個檢察機(jī)關(guān)職能部門的派出機(jī)構(gòu)或職權(quán)機(jī)構(gòu)，而應(yīng)該是檢察機(jī)關(guān)整體職能的派出機(jī)構(gòu)，應(yīng)包含檢察機(jī)關(guān)的綜合職能。但在基層，更要注意不能越權(quán)行使其他國家機(jī)關(guān)的固有職能。［2］因此，筆者認(rèn)為:派駐基層檢察室作為延伸法律觸角、體現(xiàn)檢力下沉的機(jī)構(gòu)，應(yīng)將主要工作精力集中于四方面:一是檢察業(yè)務(wù)的前期工作，如職務(wù)犯罪線索摸排和初查，控告申訴案件的前期調(diào)查，刑事、民事和行政訴訟監(jiān)督案件及違法監(jiān)管行為監(jiān)督案件線索的匯集和反饋。二是刑事訴法中的特色工作，如社區(qū)矯正人員的監(jiān)管及執(zhí)法監(jiān)督，附條件不起訴、不起訴案件的犯罪嫌疑人的幫扶監(jiān)管。三是配合其他職能科室工作:協(xié)同自偵部門辦理駐地發(fā)生的職務(wù)犯罪案件，協(xié)同刑檢部門審查駐地發(fā)生的批捕、起訴案件及出庭支持公訴。四是其他基礎(chǔ)性工作:如普法宣傳、職務(wù)犯罪預(yù)防教育、社會綜合治理等工作。派駐基層檢察室要定位于完成基礎(chǔ)性和前期性的工作，更通過多方面的工作使民眾有更多的機(jī)會與派駐檢察室干警接觸，了解法律流程，增強(qiáng)法律認(rèn)識，強(qiáng)化法律效果，真真切切的體會檢察工作所代表的法律威嚴(yán)和監(jiān)督執(zhí)法過程中的公信力。

3．強(qiáng)化法律監(jiān)督，通過獲得監(jiān)督權(quán)威樹立派駐基層檢察室的執(zhí)法公信力。如前所述，派駐基層檢察室在法律監(jiān)督方面存在重配合輕監(jiān)督的思想，影響了法律監(jiān)督權(quán)威的樹立，法律監(jiān)督的公信力有待進(jìn)一步提升。針對這一問題，要樹立“向監(jiān)督要公信力”的理念，全面強(qiáng)化法律監(jiān)督，增強(qiáng)監(jiān)督權(quán)威。(1)加強(qiáng)監(jiān)督力度。針對駐區(qū)派出所違法辦案、刑訊逼供、派出法庭裁判不公、司法部門社區(qū)矯正違反法律規(guī)定、侵犯社矯人員合法權(quán)益等問題，要加大監(jiān)督力度，在事發(fā)苗頭階段要及時建議予以指正，已經(jīng)違法能夠辦理的要嚴(yán)格依法查處，超出職權(quán)范圍的要反饋本院或上級機(jī)關(guān)辦理。(2)創(chuàng)新監(jiān)督方式。實(shí)踐中存在著監(jiān)督不夠有力，不夠到位的問題，根源在于思想不夠解放，機(jī)制、方法不靈。要大膽解放思想，大力創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制和方法，強(qiáng)化監(jiān)督措施，創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制，提高監(jiān)督實(shí)效。(3)搭建人民參與的監(jiān)督平臺。檢察機(jī)關(guān)是執(zhí)法的監(jiān)督者，但其執(zhí)法行為也要接受監(jiān)督，因此，就要樹立“依靠群眾”的思想，通過搭建群眾參與的監(jiān)督平臺，為檢察機(jī)關(guān)提供監(jiān)督對象的違法線索，監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為，對檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法結(jié)果進(jìn)行評議，使其全情了解、充分參與、客觀評價，這樣不僅使檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為更能符合法律規(guī)定而又被群眾接受，又能使民眾獲取對參與的過程和結(jié)果有充分的知情，對監(jiān)督結(jié)果更加信服從而強(qiáng)化了公信力。

總之，檢察機(jī)關(guān)公正文明執(zhí)法的公信力是社會公眾對司法信任和服從的基礎(chǔ)。司法具有了高度的公信力，法律會被人們崇敬、信仰，公眾也會習(xí)慣于到司法機(jī)關(guān)尋求公力救濟(jì)，進(jìn)而在全社會形成自覺學(xué)法、知法、守法、用法的良好法制氛圍，社會的公平正義可以更好地保障。相反，如果公信力流失，公眾對司法不再認(rèn)同，司法機(jī)關(guān)形象受損，那么，國家政權(quán)機(jī)關(guān)怕也將失去其存在的合法性基礎(chǔ)。維護(hù)司法權(quán)威是所有法律工作者的共同利益和責(zé)任所在。作為司法最前沿的派駐基層檢察室在維護(hù)司法公信力方面，應(yīng)當(dāng)做表率，為和諧社會的建設(shè)提供堅(jiān)實(shí)可靠的法律根基和健康向上的法律環(huán)境。

［1］張麗珍，李恒師．縣(市、區(qū))人民檢察院派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的實(shí)踐思考［J］．中國檢察官，2012(8)．

［2］宋英輝．檢察機(jī)關(guān)派駐農(nóng)村檢察室的性質(zhì)及職能［J］．人民檢察，2009(15)．