派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室參與社會管理創(chuàng)新問題研究

孟祥福

(天津市津南區(qū)人民檢察院，天津300350)

一、派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室參與社會管理創(chuàng)新的現(xiàn)實意義

1．化解社會矛盾、服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展大局的需要。我國的“三農(nóng)問題”迄今為止仍是各級政府重點關(guān)注的問題，近些年來農(nóng)村發(fā)生了巨大的變化，很多農(nóng)村正向城鎮(zhèn)化的方向發(fā)展，而在向城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程中因為利益分配的問題出現(xiàn)了很多社會矛盾。筆者所在的地區(qū)屬于天津市的一個郊區(qū)，近年來經(jīng)濟發(fā)展速度很快，整個區(qū)域都在進行城鎮(zhèn)一體化建設(shè)，而在城鎮(zhèn)一體化建設(shè)中涉及了大量的征地拆遷補償，以及工程建設(shè)等問題，其中大多涉及利益分配，而由利益糾紛引起的上訪問題，以及農(nóng)村基層干部貪污腐化等職務(wù)犯罪和黑惡勢力刑事犯罪問題也不斷滋生，而派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室可以深入基層、貼近群眾，就地做好化解社會矛盾工作，維護社會穩(wěn)定，為經(jīng)濟社會發(fā)展的大局提供司法服務(wù)。

2．檢察機關(guān)全面強化法律監(jiān)督的需要。派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室是我國在很長一段時間內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級司法機構(gòu)只有人民法庭、派出所、司法所，唯獨檢察機關(guān)沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的檢察機構(gòu)。這種情形下，對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的基層司法機構(gòu)的司法活動就缺少了檢察機關(guān)的法律監(jiān)督，使得我國憲法構(gòu)筑的司法權(quán)力制約架構(gòu)出現(xiàn)缺損，與憲法立法本意相左，不利于我國現(xiàn)有的司法工作的公平、公正開展。而作為延伸法律監(jiān)督的派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，可以使原來的“兩所一庭”司法機構(gòu)框架變成“兩所一庭一室”。這樣，派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室可以通過參與社會管理創(chuàng)新各項工作，全面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的司法機構(gòu)的司法活動進行法律監(jiān)督。

3．派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室是適應社會發(fā)展推進檢察改革的需要。改革開放30多年來，我國經(jīng)濟社會發(fā)展飛速發(fā)展，取得了巨大的成就，在肯定成績的同時，也應清醒地看到發(fā)展的過程中由于各地的各種因素也產(chǎn)生了一些影響社會穩(wěn)定和諧，影響經(jīng)濟社會進一步發(fā)展的矛盾和問題，而且隨著人們教育程度的提高等因素也使得人民群眾對司法服務(wù)的需求越來越多。如果這些矛盾和問題不能夠得到有效解決，人民群眾日益增加的司法服務(wù)的需求不能得到滿足，將會很明顯地影響到人民群眾的生活，制約到經(jīng)濟社會的進一步發(fā)展。作為檢察機關(guān)有義務(wù)去解決影響經(jīng)濟社會發(fā)展的問題和和矛盾，有責任去滿足人民群眾的司法需求。這就迫切需要檢察機關(guān)進行改革創(chuàng)新，提高解決問題化解矛盾和司法服務(wù)的能力。而派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的設(shè)立以及參與到社會管理創(chuàng)新中來，適應了社會經(jīng)濟發(fā)展的需要。

二、派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室參與社會管理創(chuàng)新的途徑

1．通過多種形式開展法律服務(wù)工作。進行法律宣傳教育，提供法律咨詢服務(wù)是派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的主要工作內(nèi)容之一。當前農(nóng)村居民大多法律知識欠缺，法制觀念淡薄，在一定程度上影響了農(nóng)村的和諧穩(wěn)定。派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室工作人員可以借助深入基層的有利時機，通過走進農(nóng)村、農(nóng)戶、社區(qū)、學校等發(fā)放宣傳資料，進行法制宣講的方式，也可以通過向村民、居民提供法律咨詢的方式普及法律知識、開展法制宣傳教育，提高農(nóng)村居民懂法、知法、守法、維權(quán)的意識，推動農(nóng)村法制建設(shè)和社會穩(wěn)定。

2．開展職務(wù)犯罪預防，受理職務(wù)犯罪舉報?；鶎诱?quán)的穩(wěn)固與否，基層矛盾的產(chǎn)生與否均與基層干部與是否廉潔有很大的關(guān)系。當前一些基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和村干部因為貪污腐化、瀆職侵權(quán)等職務(wù)犯罪引發(fā)了農(nóng)民的強烈不滿，往往造成群訪、鬧訪等問題甚至產(chǎn)生群體性事件，影響了社會的和諧穩(wěn)定。若要消除這些因為職務(wù)犯罪帶來的消極問題就要從根本上打擊職務(wù)犯罪、預防職務(wù)犯罪。派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室由于自身的條件所限，不適宜獨自開展職務(wù)犯罪的查辦工作，但可以通過法制宣傳，開展職務(wù)犯罪預防講座等形式預防職務(wù)犯罪，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部村干部起到警示教育，促使其廉潔自律。派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室也可以利用貼近基層的便利條件，通過實地走訪調(diào)查，自行發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪的線索，或者通過設(shè)置舉報箱、接待來訪群眾等方式受理職務(wù)犯罪舉報，協(xié)助派出檢察機關(guān)的其他職能部門共同打擊、預防職務(wù)犯罪。

3．積極化解社會矛盾，維護社會穩(wěn)定。當前農(nóng)村、社區(qū)等基層單位，人民群眾內(nèi)部仍然存在不少社會矛盾，因此化解這些社會矛盾就成為檢察機關(guān)的義不容辭的工作任務(wù)。派駐檢察室可以利用近距離靠近群眾的便利條件，深入基層做好社會矛盾化解工作。一是做好社會矛盾調(diào)解工作，應當根據(jù)矛盾的性質(zhì)采取不同的調(diào)解方法進行調(diào)解，如采取釋法說理的方式、采取刑事和解的方式等進行調(diào)解，調(diào)解時可以與派出機關(guān)其他職能部門或者其他政府部門成立聯(lián)合調(diào)解組共同進行調(diào)解。通過調(diào)解工作防止矛盾激化，防止“民轉(zhuǎn)刑”案件的發(fā)生。二是做好信訪接待工作。信訪接待應本著熱情和富有實效的原則進行，嚴禁出現(xiàn)接訪態(tài)度生冷的情況出現(xiàn)，要本著解決實際問題的宗旨進行接訪。接訪工作不應當只在辦公地點進行，可以深入到上訪人員家中進行。信訪接待不應當只關(guān)注涉檢涉訴信訪問題，對于基層政府部門其他信訪問題，也要做好信訪接待工作。通過信訪接待工作，努力將問題解決在當面、解決在基層。

4．廣泛開展法律監(jiān)督，強化對公安派出所執(zhí)法活動的監(jiān)督。首先，派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室應當對公安派出所的刑事偵查活動進行法律監(jiān)督，可以受邀或者根據(jù)案件情況，參與派出所辦理的疑難案件的研究、討論，引導偵查取證，及時糾正偵查活動中的違法現(xiàn)象，保證準確及時的打擊犯罪，保護公民的合法權(quán)利。也可以定期到轄區(qū)派出所，查閱相關(guān)刑事案卷材料、受理和公安110指揮中心的派警記錄等。其次，應當對公安派出所的行政執(zhí)法活動進行法律監(jiān)督，主要包括對治安案件的處理情況和其他行政處罰情況，戶籍管理情況是否依法辦理進行檢查，糾正違法情形，提出改進建議。第三，應強化對基層法庭審判活動的法律監(jiān)督?？梢酝ㄟ^受理群眾來信來訪或者主動關(guān)注群眾反映強烈社會影響較大的案件的審判活動，對審判活動進行現(xiàn)場庭審監(jiān)督或者查閱庭審判決材料，發(fā)現(xiàn)違法審判活動并提出糾正意見。第四，應強化對基層行政部門執(zhí)法活動的監(jiān)督。對涉農(nóng)專項資金、惠農(nóng)資金負責管理、發(fā)放的行政部門，對事關(guān)群眾生產(chǎn)、生活負有管理的工商、稅務(wù)、交通等行政部門進行執(zhí)法監(jiān)督，規(guī)范行政執(zhí)法行為。第五應強化對社區(qū)矯正執(zhí)法的監(jiān)督。當前，社會服刑人員的社區(qū)矯正工作由公安機關(guān)移交給各地司法局，雖然社會區(qū)矯正執(zhí)法的主體發(fā)生了變化，但是檢察機關(guān)對社區(qū)矯正執(zhí)法的法律監(jiān)督?jīng)]有發(fā)生變化，依然需要加強監(jiān)督工作。派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室應當依法開展對監(jiān)外執(zhí)行交付執(zhí)行活動的檢察，促進交付執(zhí)行各個環(huán)節(jié)有效銜接，防止和糾正因不依法、不及時交付執(zhí)行等原因造成監(jiān)外執(zhí)行的罪犯“漏管”;依法開展對司法所監(jiān)管活動和矯正活動的檢察，防止和糾正監(jiān)管和矯正活動中存在的“脫管”問題;維護社區(qū)服刑人員的合法權(quán)益，防止和糾正侵犯其合法權(quán)益的行為。

5．參與創(chuàng)新社會管理的其他工作途徑。派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室可以在法律允許范圍內(nèi)，通過延伸檢察職能，開展社會管理創(chuàng)新。一是可結(jié)合檢察職能積極參與對特殊人群的幫教管理，加強對刑釋解教人員、違法犯罪青少年、以及由檢察院做出相對不起訴的被不起訴人等特殊人群的幫教管理，使其避免再次走上違法犯罪道路，早日回歸社會。二是配合政府部門做好社會治安綜合治理工作。利用檢察工作特有優(yōu)勢協(xié)助當?shù)卣块T解決好城鄉(xiāng)結(jié)合部等重點地區(qū)的整治開發(fā)、服務(wù)管理與協(xié)調(diào)發(fā)展問題。會同有關(guān)部門開展打黑除惡，掃黃打非等專項斗爭，積極參與對社會治安突出問題的整治，定期分析社會治安形勢，健全和完善當?shù)厣鐣伟卜揽伢w系建設(shè)。三是運用檢察手段參與對網(wǎng)絡(luò)虛擬社會的建設(shè)管理，高度重視網(wǎng)絡(luò)犯罪打擊、預防工作，促進網(wǎng)絡(luò)虛擬社會建設(shè)和管理。四是深入當?shù)卮彐?zhèn)集體、私營企業(yè)，進行司法調(diào)研，了解企業(yè)司法需求，提供法律服務(wù)，幫助企業(yè)預防職工各類犯罪。

三、派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室參與社會管理創(chuàng)新的制約瓶頸

1．保障機制有待完善。一是辦公條件需要進一步完善，目前大多數(shù)地區(qū)的派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室由于經(jīng)費不足或者其他原因，沒有獨立的辦公地點，大多借用鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或者社區(qū)街道的辦公用房。有的地方派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室存在檢察技術(shù)裝備落后、辦公車輛不足等問題，不能滿足辦公需要，這都制約了派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室創(chuàng)新社會管理工作的開展。二是工作人員保障不足，有的基層檢察院雖設(shè)立了派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，但是在人員配備上卻難以達到工作要求，有的由于派駐人員數(shù)量有限不能常駐辦公地點按照正常工作日進行辦公，有的雖然能夠正常辦公卻只有一到兩人進行工作，或者還有政府部門的兼職人員，這都影響了檢察室創(chuàng)新社會管理工作的有效開展。

2．機構(gòu)定位不明確。當前各地基層檢察機關(guān)的派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室機構(gòu)定位不明確，首先體現(xiàn)在外部名稱上，比較混亂并不統(tǒng)一，有的稱之為派駐檢察室、鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡回檢察室、檢察站、檢察聯(lián)絡(luò)室、檢察法律服務(wù)室、檢察工作聯(lián)系點等，這些不統(tǒng)一的稱呼使得人民群眾在某種程度上不清楚派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的性質(zhì)和職能。其次，組織體制有些混亂，有的派駐檢察室作為基層檢察機關(guān)的派出機構(gòu)，是檢察機關(guān)的一個職能部門，有正式的編制，與其他科室職能部門平行，受檢察長的領(lǐng)導;而有的派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室無正式的編制，有的還屬于職能部門的派出機構(gòu)，由這個派出部門的人員兼任派駐檢察室工作人員，受部門負責人的領(lǐng)導。再次，派駐檢察室在開展創(chuàng)新社會管理過程中，有時受到當?shù)攸h委、政府過多的干預和影響，不能保持檢察工作的“獨立性”，但也有的派駐檢察室工作有些“越權(quán)”，基層政府部門做的工作也參與進去，幾乎成為類似于當?shù)卣囊粋€職能部門。這些問題的存在，都制約了派駐檢察室的創(chuàng)新社會管理工作的開展。

3．缺乏詳細的規(guī)章制度，職責不明確。雖然派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室能夠參與社會管理創(chuàng)新，但是參與社會管理創(chuàng)新不是無限制無范圍地進行，必須在法律和政策允許的范圍內(nèi)進行，需要有規(guī)范的制度或者工作辦法予以指導。而就目前派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室運行情況來看，檢察機關(guān)參與社會管理創(chuàng)新的工作重點和工作思路多種多樣，有的強調(diào)受理發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪案件線索;有的重點從事法制宣傳、法律咨詢工作等;有的則是職責范圍廣泛化，基層檢察院創(chuàng)新社會管理的工作派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室都能做，遠遠超出了派駐檢察室的職責范圍。

四、派駐檢察室參與社會管理創(chuàng)新制度的完善

1．進一步強經(jīng)費保障工作。在經(jīng)費得到保障的前提下進行派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的基礎(chǔ)設(shè)施和信息化建設(shè)。在經(jīng)費保障上，要依靠派駐的檢察機關(guān)解決，以防派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室為了解決經(jīng)費而受制于其他機關(guān)或部門，影響派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察工作的獨立性。有條件的檢察機關(guān)應當為派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室建立獨立的辦公用房，為派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室開展工作提供有力保障。

2．進一步加強管理科學化建設(shè)。明確加強和規(guī)范派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的建設(shè)方向和發(fā)展方向。首先對派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的稱呼作統(tǒng)一規(guī)范，可以統(tǒng)一稱作派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室。高檢院或者各省、直轄市的檢察院應當統(tǒng)一出臺派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室相關(guān)規(guī)定，明確派駐檢察室的職責和權(quán)限以及經(jīng)費保障等問題，進一步推進派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室職能規(guī)范化、運行標準化建設(shè)，執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。

3．進一步加強派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室隊伍專業(yè)化建設(shè)。對于各地基層檢察機關(guān)，可以根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐檢察室。比如幾個鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一個地區(qū)設(shè)置派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室而不是每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)都設(shè)置檢察室，以解決人員配備不足的問題。另外，進一步加強派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室干部的配備交流工作，把綜合素質(zhì)優(yōu)秀、年富力強的干部充實到派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室隊伍中來。

［1］王鳳海，陳秀珍．加強派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室建設(shè)是檢察機關(guān)加強和創(chuàng)新社會管理的重要舉措［EB/OL］．http://www．yzdb．cn/html/201112230358．html，［2012 －07 －02］．

［2］王 瓊，胡賢剛．進一步加強派駐基層檢察室建設(shè)的思考［EB/OL］．http://www．ybpaw．com/news，［2012 －07 －02］．

［3］畢玉寶．派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室推進社會管理創(chuàng)新的探索與實踐［J］．法制與社會，2011(1)．

［4］上海市嘉定區(qū)檢察院研究室．對基層檢察院推進社會管理創(chuàng)新的思考［J］．法制與社會，2010(9)．