檢察機(jī)關(guān)維穩(wěn)工作機(jī)制體系化研究

孫 靜

(上海市奉賢區(qū)人民檢察院，上海201400)

一、維穩(wěn)的歷史定位與現(xiàn)實(shí)變化

穩(wěn)定壓倒一切緣起于1989年鄧小平在會(huì)見美國總統(tǒng)布什時(shí)指出的“中國的問題，壓倒一切的是需要穩(wěn)定。沒有穩(wěn)定的環(huán)境，什么都搞不成?！比魏蚊}提出均有其歷史背景。穩(wěn)定壓倒一切的歷史背景就是當(dāng)時(shí)國際政治形勢(shì)劇變，蘇聯(lián)改革直至其解體使人們?cè)谒枷肷虾头较蛏袭a(chǎn)生了迷茫。當(dāng)時(shí)強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定主要是指政治上的穩(wěn)定，包括維護(hù)國家基本政治制度和政權(quán)性質(zhì)、執(zhí)政黨的基本路線、基本方針以及基本國策的穩(wěn)定。［1］在此背景下提出穩(wěn)定壓倒一切，其積極意義非常明顯。但是，改革到目前歷史條件已經(jīng)發(fā)生了變化。目前發(fā)生的個(gè)體、群體極端維權(quán)事件，纏訪鬧訪事件，從性質(zhì)上說絕大多數(shù)是經(jīng)濟(jì)利益訴求與抗?fàn)?，而不是政治?duì)抗。比如分配不公、土地征用、房屋拆遷、環(huán)境污染補(bǔ)償與治理、農(nóng)民工工資拖欠、勞工權(quán)益、違法行政、司法不公等侵犯公民基本權(quán)利的腐敗現(xiàn)象等。因此，用辯證的觀點(diǎn)，從歷史與發(fā)展的角度來看待維穩(wěn)、穩(wěn)定等問題，就可以發(fā)現(xiàn)維穩(wěn)既有其歷史針對(duì)性也有其合理性。而我們目前很多時(shí)候犯了思維定勢(shì)、僵化認(rèn)識(shí)等方法論上的錯(cuò)誤，認(rèn)為群體維權(quán)就必須維穩(wěn)。有學(xué)者在考察利益表達(dá)與維穩(wěn)事件的關(guān)系后認(rèn)為，目前群體、個(gè)體維權(quán)僅表現(xiàn)為過于頻繁、方式過于激烈，但人們權(quán)利維護(hù)的方式仍是在現(xiàn)有體制下進(jìn)行的，并非政治對(duì)抗。［2］

二、現(xiàn)階段維穩(wěn)工作的不足:認(rèn)識(shí)異化與手段不合理

關(guān)注這些年公開報(bào)道的重大維權(quán)事件，可以發(fā)現(xiàn)背后都有維穩(wěn)的身影。維穩(wěn)成為了官方應(yīng)對(duì)突發(fā)事件、群體性事件的常規(guī)性工作。每當(dāng)重大事件來臨時(shí)官員特別重視維穩(wěn)工作，老百姓也特別善于利用這個(gè)時(shí)期去維權(quán)，二者的互動(dòng)形成了不良循環(huán)。形成此局面的緣因是多重的，如制度執(zhí)行中官員的態(tài)度問題;維穩(wěn)制度執(zhí)行的依賴性問題。筆者認(rèn)為，維穩(wěn)異化主要就在于地方對(duì)維穩(wěn)短期效益形成了依賴性，以及在依賴性基礎(chǔ)上的觀念異化與手段不合理。

1．異化:官方與民眾的兩種視角差。有學(xué)者在考察國內(nèi)與國外群眾利益表達(dá)方式的區(qū)別時(shí)認(rèn)為，“在國外，群眾利益表達(dá)被看作是正常的利益表達(dá)，是老百姓的自由，而不是群體性事件，更沒有所謂的維穩(wěn)概念。我們把群體性事件妖魔化了。”［3］大量案例也表明，個(gè)人上訪、集體上訪或群體性事件中提出很多要求并非政治性的，并沒有政治目的，基本上都屬于經(jīng)濟(jì)利益訴求問題。民眾認(rèn)為通過組成群體來表達(dá)利益、爭取利益仍然屬于維權(quán)，但地方政府更愿意把群體性維權(quán)事件看成是政治事件。正是有了這種視角差，民眾反而利用了官方的“擔(dān)憂心理”來“綁架”官方。官方本以為將問題政治化更容易解決問題，在這種視角差下，一般官員產(chǎn)生了兩種認(rèn)識(shí)上的異化:一是維穩(wěn)理念的異化。二是維穩(wěn)目的的異化。在維穩(wěn)理念上，一些地方政府和官員的維穩(wěn)思維存在重大誤區(qū)，將維穩(wěn)看做是純粹的政治任務(wù)，將所有的利益爭取、利益表達(dá)問題看作是政治問題，而非法律問題、經(jīng)濟(jì)問題。在解決問題的總指向上，將穩(wěn)定理解為絕對(duì)的“太平”和絕對(duì)的“沒有問題”。在維穩(wěn)目的上，用一些工作機(jī)制來導(dǎo)向所有工作。比如有些地方實(shí)行“一票否決”對(duì)下級(jí)考核，導(dǎo)致有些下級(jí)官員，只顧保官位而不管群眾真正利益;只顧事后壓制不管事前化解;借維穩(wěn)之名不作為或亂作為。

2．基于視角差導(dǎo)致處置手段不合理。處置手段不合理主要是指為達(dá)目的不擇手段?？傮w來說，一些地方在維穩(wěn)工作中偏離法治的軌道，習(xí)慣于用行政方式代替司法方式、以個(gè)人權(quán)威取代法治權(quán)威、以權(quán)代法。比如在拆遷領(lǐng)域中，早期是以政策獎(jiǎng)勵(lì)等方法哄騙、后期用雇傭社會(huì)閑散勢(shì)力恐嚇等方法，對(duì)于其中發(fā)生的以合理方式阻礙執(zhí)法的現(xiàn)象以妨害公務(wù)罪、擾亂社會(huì)秩序罪、沖擊國家機(jī)關(guān)罪、誹謗等罪名不適當(dāng)立案，試圖以司法方式實(shí)現(xiàn)行政目的，把民事維權(quán)事件當(dāng)成刑事治安案件。近些年發(fā)生各種公共管理事件、諸如“甕安事件”、“石首事件”等就是明證。綜合來說，現(xiàn)階段維穩(wěn)對(duì)象、維穩(wěn)內(nèi)容的新變化已印證了穩(wěn)維的背景已經(jīng)發(fā)生變化，需要與時(shí)俱進(jìn)的改變認(rèn)識(shí)。諸多涉穩(wěn)沖突事件背后，是利益表達(dá)機(jī)制、合理利益分配機(jī)制的欠缺。實(shí)現(xiàn)維穩(wěn)，最有效的辦法就是擴(kuò)大制度的參與性，提高制度對(duì)群眾訴求的解決能力，這樣既能實(shí)現(xiàn)群眾與官方之間有良好的溝通渠道，又能防止制度在設(shè)計(jì)之初對(duì)群眾利益分配上的疏忽之處。同時(shí)，也折射了我國社會(huì)階層已經(jīng)分化重組，各階層群體對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化資源占有不同成為了不平等根源，現(xiàn)有資源分配體制某些方面的不合理，又加劇了社會(huì)不平等。

三、檢察機(jī)關(guān)維穩(wěn)工作中面對(duì)的現(xiàn)實(shí)困難

近年來，政府部門、人民法院、檢察機(jī)關(guān)都積極投入到化解社會(huì)矛盾的系統(tǒng)工作中，整個(gè)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)形成了處理矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的大系統(tǒng)。檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案成為運(yùn)用自身職責(zé)化解社會(huì)矛盾系統(tǒng)工作中的一個(gè)子系統(tǒng)。說其是子系統(tǒng)，是因?yàn)槟壳皺z察環(huán)節(jié)所化解的矛盾有其自身特殊性。

我國目前正處在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，貧富差距、城鄉(xiāng)差距、勞動(dòng)教育、就業(yè)公平等問題引發(fā)了諸多矛盾，但能進(jìn)入到檢察環(huán)節(jié)這些矛盾并不多。而檢察環(huán)節(jié)因其職能定位、運(yùn)用法律的特殊性，致使檢察機(jī)關(guān)維穩(wěn)遇到的矛盾也具有特殊性。從法律適用的特殊性看，檢察機(jī)關(guān)適用的法律主要為刑法與極少的民事行政類法律。而刑法作為整個(gè)法律體系的保障法、事后法，其所解決的矛盾本身就是經(jīng)過其他部門法律過濾后的法律關(guān)系。這種特性決定了檢察機(jī)關(guān)所化解的矛盾均為最嚴(yán)重的矛盾。

依據(jù)檢察工作中矛盾產(chǎn)生的原因來看，可以分為自生矛盾與傳來矛盾。所謂自生矛盾是指檢察執(zhí)法活動(dòng)過程中所產(chǎn)生犯罪嫌疑人、被害人與檢察機(jī)關(guān)之間因檢察人員執(zhí)法不公、不廉引起的矛盾;犯罪嫌疑人與被害人因利益沖突在檢察環(huán)節(jié)加劇之間的矛盾。這些矛盾由于發(fā)生的在檢察執(zhí)法環(huán)節(jié)中，與檢察權(quán)行使具有直接關(guān)系。所謂傳來矛盾是指在進(jìn)入檢察環(huán)節(jié)之前就經(jīng)過其他機(jī)關(guān)介入并處理過的矛盾。如拆遷過程中引發(fā)的故意傷害案:A不服行政機(jī)關(guān)的具體行政行為，便在行政機(jī)關(guān)人員組織拆遷時(shí)將執(zhí)行拆遷的工作人員打傷，此類刑事案件中的矛盾就屬于傳來性矛盾。大多數(shù)傳來性社會(huì)矛盾一旦發(fā)展到需要檢察監(jiān)督去化解的時(shí)候，其利益訴求更加多樣、利益矛盾更加復(fù)雜。如矛盾訴求與表達(dá)手段不合法相互聚合，多數(shù)人合法、合理的訴求與少數(shù)人的無理取鬧相互交織，民眾自發(fā)行為與一些居心叵測(cè)者的插手利用相互混雜，使這些矛盾處理影響范圍更加廣泛，必需謹(jǐn)慎解決。這些矛盾處理就是檢察維穩(wěn)工作的主要內(nèi)容。

四、檢察機(jī)關(guān)維穩(wěn)的體系化工作機(jī)制

作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)在處理職責(zé)范圍內(nèi)的穩(wěn)定事項(xiàng)時(shí)，需要吸取其他機(jī)關(guān)在應(yīng)對(duì)信訪、群體事件中的視角差、手段不合理等經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在理論層面上，檢察機(jī)關(guān)解決涉穩(wěn)事件時(shí)，應(yīng)當(dāng)以正確的理念、法治化的方式、合理化的溝通來面對(duì)維穩(wěn)需求、解決不穩(wěn)定事件。以正確的理念是指以正確的觀點(diǎn)對(duì)待案件辦理，將法律問題歸屬法律問題，不應(yīng)當(dāng)將法律問題政治泛化。以法治化的方式是指將法律問題在法律范圍內(nèi)，通過法律既定方式解決問題，而不是通過行政組織體制干預(yù)來解決問題。合理化的溝通是指以積極的態(tài)度面對(duì)案件關(guān)聯(lián)人提出的訴求，善于利用現(xiàn)代傳媒與公共關(guān)系學(xué)來解決危機(jī)事件。在實(shí)務(wù)層面上，綜合基層檢察機(jī)關(guān)的經(jīng)驗(yàn)，形成比較成熟的體系框架，具體來說主要有以下幾方面:

1．健全涉檢輿情匯集、分析和應(yīng)對(duì)機(jī)制。應(yīng)對(duì)不穩(wěn)定事件首先在于收集不穩(wěn)定信息。目前各檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)形成了網(wǎng)上輿情監(jiān)測(cè)研判預(yù)警機(jī)制、輿論引導(dǎo)應(yīng)對(duì)機(jī)制和新聞發(fā)布等機(jī)制。各檢察機(jī)關(guān)都加強(qiáng)了輿情收集研判工作，規(guī)范了輿情處置程序。在實(shí)體處理上，堅(jiān)定對(duì)反映屬實(shí)的案件依法嚴(yán)肅處理，對(duì)反映不實(shí)的平和說明情況，對(duì)傳播謠言惡意攻擊的及時(shí)澄清有力回?fù)?。在?duì)外工作方式上，完善與新聞宣傳部門溝通機(jī)制，規(guī)范和改進(jìn)檢察工作新聞宣傳和案件報(bào)道工作，建立良好的網(wǎng)絡(luò)空間和公共輿論的主導(dǎo)權(quán)。

2．健全訴求表達(dá)機(jī)制，以合理化溝通解決案件關(guān)聯(lián)人反映的問題。檢察機(jī)關(guān)要努力暢通群眾控告、申訴渠道，完善領(lǐng)導(dǎo)巡回接訪、聯(lián)合接訪、檢察長接待日等制度;堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)定期走訪轄區(qū)基層組織、下訪巡訪。開展了社區(qū)檢察室工作，及時(shí)收集、提煉、概括群眾利益訴求。堅(jiān)持重大工作決策事項(xiàng)征詢?nèi)罕娨庖?，在出臺(tái)和群眾利益密切相關(guān)的工作規(guī)定前，以座談會(huì)、調(diào)查問卷等收集群眾意見。完善信息通報(bào)機(jī)制，通過在縱向的檢察系統(tǒng)內(nèi)部和橫向的相關(guān)信訪單位分流信訪申訴，實(shí)現(xiàn)信訪申訴情況的縱橫對(duì)接，努力克服因信訪申訴人盲目投訴、反復(fù)投訴、多方投訴造成的資源浪費(fèi)和國家機(jī)關(guān)公信力降低等問題。

3．優(yōu)化內(nèi)部機(jī)構(gòu)運(yùn)作模式，以執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警化解機(jī)制應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)事件。通過經(jīng)驗(yàn)積累與工作鋪墊，檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)形成完善的檢察環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)處理機(jī)制——執(zhí)法辦案風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估預(yù)警化解機(jī)制。在案件辦理中會(huì)及時(shí)分析、判斷辦案風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、風(fēng)險(xiǎn)源。一旦確定有風(fēng)險(xiǎn)，便會(huì)借助社會(huì)資源妥善化解矛盾。在司法程序上，已經(jīng)建立與公安、法院的敏感案件協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)信息互通共享，風(fēng)險(xiǎn)處置聯(lián)動(dòng)齊抓，將評(píng)估預(yù)警化解貫穿于訴訟活動(dòng)全過程，形成風(fēng)險(xiǎn)防范和化解合力。

4．健全檢察辦案說理制度，思想上重視溝通。檢察機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案過程中的處理結(jié)果只要與當(dāng)事人預(yù)期不符，就可能演化為不穩(wěn)定因素。加強(qiáng)對(duì)當(dāng)事人的心理疏導(dǎo)，防止和減少涉檢信訪發(fā)生;注重對(duì)受害人遭受的損害、損失，難以得到修復(fù)或挽回的原因做出說明和解釋;落實(shí)起訴書判決書等文書說理制度，既闡述所采納觀點(diǎn)的依據(jù)，也指出相關(guān)觀點(diǎn)的錯(cuò)誤;落實(shí)跟蹤回訪釋法說理制度，充分聽取被訪人的看法、訴求，耐心負(fù)責(zé)地給予解釋答復(fù)。實(shí)踐證明，這些釋法說理制度有效的減少了檢察環(huán)節(jié)不穩(wěn)定事件發(fā)生。

5.健全被害人權(quán)益保護(hù)工作，以當(dāng)事人主義正義糾偏國家主義正義。刑事案件不僅僅要實(shí)現(xiàn)國家正義，更要關(guān)注當(dāng)事人之間的正義。長期以來，刑事案件處理均是以國家處罰為主，忽略了對(duì)被害人權(quán)益的保護(hù)，而這恰恰是檢察環(huán)節(jié)被害人態(tài)度不穩(wěn)定的重要源頭。近年來，檢察機(jī)關(guān)在被害人權(quán)益保護(hù)上傾注了大量心血。如開展了被害人救助工作，有效的緩解了國家追訴主義與個(gè)人利益補(bǔ)償有限性之間的矛盾。開展了檢調(diào)對(duì)接機(jī)制、刑事和解機(jī)制，有效的引進(jìn)了被害人訴求表達(dá)機(jī)制，提供了被害人與被告人之間的對(duì)話平臺(tái)。開展了人民監(jiān)督員監(jiān)督自偵案件機(jī)制，有效的提供了公民與國家機(jī)關(guān)的對(duì)話機(jī)制，讓公民知悉了國家機(jī)關(guān)對(duì)反腐敗的態(tài)度與作為方式。

6．創(chuàng)新了檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)管理方式，全面的看待檢察環(huán)節(jié)的不穩(wěn)定因素。從國家權(quán)力架構(gòu)來說，檢察機(jī)關(guān)屬于法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，負(fù)有監(jiān)督法律所有施行主體、督促其統(tǒng)一實(shí)施法律的職責(zé)。不過，目前檢察工作主要局限在刑事公訴工作，與法律監(jiān)督的屬性不完全一致。對(duì)于檢察環(huán)節(jié)的自生矛盾檢察機(jī)關(guān)可以通過內(nèi)部管理予以順利解決，但對(duì)于傳來性矛盾，檢察環(huán)節(jié)必須與相關(guān)行政執(zhí)法、社會(huì)團(tuán)體積極溝通。為此，近些年來，檢察機(jī)關(guān)通過辦案不斷參與醫(yī)療補(bǔ)貼救助、食品安全、重大工程建設(shè)中的犯罪預(yù)防，促進(jìn)社會(huì)治理結(jié)構(gòu)改善;強(qiáng)化刑罰執(zhí)行監(jiān)督和社區(qū)矯正監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)服刑在教人員特別是監(jiān)外執(zhí)行罪犯、刑滿釋放人員等特殊人群的幫教管理，促進(jìn)社會(huì)治安防控體系建設(shè);通過社區(qū)檢察室，發(fā)揮深入基層、貼近群眾、信息靈通、監(jiān)督有效的特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)，延伸法律監(jiān)督觸角，促進(jìn)檢力下沉。針對(duì)執(zhí)法辦案中發(fā)現(xiàn)的社會(huì)管理問題和群眾反映強(qiáng)烈的問題，及時(shí)向黨委政府和有關(guān)部門反映，提出消除隱患、堵塞漏洞、健全制度、強(qiáng)化管理的檢察建議，協(xié)同有關(guān)方面共同推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新。

［1］覃道明．維穩(wěn)不是改革的阻礙——重溫鄧小平南巡談話［J］．江漢論壇，2012(3)．

［2］于建嶸．當(dāng)代中國農(nóng)民的“以法抗?fàn)帯保跩］．文史博覽，2008(12)．

［3］杜鳳嬌．維穩(wěn)，還有哪些新思維［J］．人民論壇，2011(2)．