我國鄉(xiāng)村治理中大學生村官制度的嵌入與功能定位

丁芝燕

（河海大學公共管理學院，江蘇 南京 210098）

1 鄉(xiāng)村治理模式的演變歷程

伴隨著家庭聯產承包責任制這一經濟體制上的改革和人民公社體制的終結，我國在農村基層政權的管理體制上構建了“鄉(xiāng)政村治”模式。鄉(xiāng)政村治模式是指國家的行政權力只延伸到鄉(xiāng)一級，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立基層政權對鄉(xiāng)村事務實施管理，在村內則鼓勵村民依法行使民主自治權利，進行自我管理。在實踐過程中，“鄉(xiāng)政”的地位與角色不斷得到了強化，由于缺乏有效的監(jiān)控機制使得鄉(xiāng)政府出現權力泛化與異化，而村民總是處于受支配、被管理的地位，“村治”村民自治的意義卻喪失殆盡。顯然這種“強鄉(xiāng)弱民”的治理有悖于鄉(xiāng)政村治的本意，因此改變這一格局是必然的。

20世紀90年代以來，稅費改革走上了中國農村的歷史舞臺，隨著免除農業(yè)稅和建設社會主義新農村的兩項重大政策舉措的提出，國家又進一步從財政和政策方面加強了對農村社會公共事業(yè)的投入和支持，并重新建構了村民、村民自治組織、集體組織之間的地位關系，增強村民的權力主體地位。國家通過一系列制度變革將鄉(xiāng)村基層政權架空、虛化，試圖建立與農民之間的直接、面對面的關系，實現國家對鄉(xiāng)村社會的直接治理[1]。稅改后國家實施的許多政策措施都試圖繞開鄉(xiāng)村基層組織，直接進入鄉(xiāng)村社會對接個體農戶，傾向于維護農民個體的權益，削弱鄉(xiāng)村集體的權力，建構著“強民弱鄉(xiāng)”的治理結構。據此，我國鄉(xiāng)村治理模式的變革由國家依托于村集體進行的間接治理模式轉變?yōu)橐詡€體權利為核心的直接治理模式。

2 鄉(xiāng)政村治模式存在的問題

從“強鄉(xiāng)（村）弱民”到“強民弱鄉(xiāng)（村）”，盡管在保護農民利益上得到了強化，但在現實運行中也出現了一些急需解決的問題。

2.1 集體與村民之間關系脫節(jié)

由于農業(yè)稅的取消，基層政權與分散的農民聯系的一根重要紐帶被割斷了，致使基層政府與農民之間的接觸機會變少。一方面由農業(yè)稅聯系起來的利益渠道被打破，使得基層行政人員消極怠工，對待農民提出的問題持“多一事不如少一事”的心態(tài)，鄉(xiāng)村治理呈現“無治理”狀態(tài)；另一方面農民的個體意識與分散性使得村民自治一時間難以真正實現，村民并不熱衷村莊選舉，加上農民的流動性增強，大部分鄉(xiāng)村精英都流出了村莊，村莊內部處于“零治理”狀態(tài)[2]。

2.2 治理資源的減少和公共服務的供給不足

一方面稅費改革削弱了鄉(xiāng)村基層政權的經濟資源，致使其公共服務能力受到影響，農村公共品供給缺失；另一方面在以個體主義為核心的直接治理模式下，壓縮了基層政權的治理空間，弱化了鄉(xiāng)村集體權力，也致使其在面對公共問題時無能為力。這樣一來，鄉(xiāng)村干部不僅面臨著權威性資源枯竭的問題，同時還陷入了配置性資源匱乏的困境。作為國家在農村基層的政府機關，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是溝通國家與聯系鄉(xiāng)村社會的橋梁，是基層公共服務和公共產品不可替代的供給主體，是新農村建設中主要承擔者。然而，目前新農村建設中公共需求不斷增長并呈多元化趨勢與鄉(xiāng)政府公共服務的嚴重不足形成了巨大反差，這一矛盾阻滯了鄉(xiāng)村經濟社會的發(fā)展，從而愈加凸顯了鄉(xiāng)村的治理困境。

2.3 村民的自治意識淡薄

強民弱鄉(xiāng)的治理模式中鄉(xiāng)村集體角色的淡出，村民逐漸走上自治的舞臺，但由于廣大村民民主意識淡薄，公共精神缺失，農民對參與公共事務比較冷淡，村民自治過程中出現被動參與、有選擇參與和搭便車現象，這些現象的出現日益成為許多地方進一步推進鄉(xiāng)村治理改革的瓶頸[3]。

2.4 社會資本支持不足

在農村最近20多年建設發(fā)展中，社會資本顯得不足，一方面是傳統(tǒng)社會資本逐步消融，另一方面是現代社會資本還遠沒有建立起來，村民合作能力較低。傳統(tǒng)的社會資本主要包括宗族家族關系、血緣關系、鄰里關系等構成的人際關系網絡。但是隨著農村現代化的發(fā)展，這一傳統(tǒng)的社會資本不斷地被打破，逐漸向現代社會資本的構建過渡。現代社會資本是以互惠、信任為基礎，有信任才有合作，有合作才能形成共同治理，鄉(xiāng)村社會農民組織的缺乏，民間集體力量弱小，很難形成有力的社會資本為鄉(xiāng)村治理提供支持。

3 大學生村官制度嵌入鄉(xiāng)村治理

大學生村官制度的實踐，村官為鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村建設增添新的生機和活力。雖然這項制度運行時間還不長，但在實踐中它已經起到了積極的作用。大學生村官制度是新農村建設的需要。首先，大學生村官為農村建設輸送了一大批有現代知識、現代思維、現代眼光的優(yōu)秀青年以滿足新農村建設對人才的需求。其次，有新思想、新知識的大學生“村官”可以利用自己的智力優(yōu)勢大力培訓農民，轉變農民觀念，培養(yǎng)與社會主義新農村建設相適應的現代化農民。大學生村官制度的嵌入也是鄉(xiāng)村治理模式變革的需要，大學生村官因其特殊的身份、知識結構、思維方式和處事方式，在處理鄉(xiāng)村事務中很多時候扮演的也是一個特殊的角色。這種角色，某種意義上已經超出了簡單意義上的村干部的定義，很大程度上監(jiān)督和保障了基層組織權力的有序、有效運行。這個群體融入農村，必將對農村經濟的轉型，以及鄉(xiāng)村治理方式的改革起到著潛移默化的作用，不僅給村級組織注入了強大的動力，而且可以營造農村良好的治理環(huán)境。

4 大學生為鄉(xiāng)村社會注入的新活力

第一，角色新。作為新思想、新文化、新技術載體的大學生村官進入農村后，主要擔任村黨委書記的助理或者村主任的助理。這一新職務的設置，對于村委成員來說，他們擁有了新同事；對于村民來說，大學生受到過高等教育，是他們在以往的日常生活中很少接觸的人；對于大學生自身來說，他們是村落這一熟人社會的局外人，其進入農村的首要任務是迅速適應新的角色，融入農民群體，讓村民接受他們這一新角色。

第二，思想新。大學生村官的到來為農村基層干部隊伍注入了新鮮血液，他們擁有獨立意識、平等意識、主體意識、市場和開放意識、權力意識和法律意識等現代性的價值理念，由他們到農村任職將給農村輸入現代化、科學化的新思想、新血液。

第三，技術新。大學生村官通過運用所掌握的新知識、新技術和新信息進行自主創(chuàng)業(yè)，帶領農民搞畜牧養(yǎng)殖、溫室大棚種植、發(fā)展訂單農業(yè)等，讓農民依靠新觀念務農、新技術種田、新產業(yè)致富，強化了農民的科技意識。

5 大學生村官制度在鄉(xiāng)村治理中的功能定位

梁漱溟在鄉(xiāng)村建設中特別強調知識分子的作用，他認為鄉(xiāng)村問題的解決，第一要靠鄉(xiāng)村主力；第二必須靠“有知識，有眼光，有新方法，有新技術的人”與鄉(xiāng)村主力合作。這個“四有”之人，就是受過現代教育的知識分子。中央推行的大學生村官制度正與之不謀而合。

5.1 搭建村委和村民之間的橋梁

由于大學生村官既是村委會領導的助手，又是與本地村民沒有利益牽扯和沖突的局外人，使得大學生“村官”容易得到村委會、村黨支部和村民的共同信任，因而大學生“村官”在溝通協(xié)調村民之間、村委會與村民之間、村委會內部成員之間的關系時，能起到積極的作用。大學生村官具有上下聯系協(xié)調、左右信息通暢的優(yōu)勢，在協(xié)助解決村民遇到的困難和問題時，能及時做到上情下達、下情上傳；在解決發(fā)展農村經濟、加強基層組織建設、管理村級事務等突出問題時，能積極爭取上級支持，或汲取外地經驗，或為具體項目牽線搭橋[4]。大學生村官還具有較新的視野思路觀念和一定的觀察分析問題能力的優(yōu)勢，可以梳理歸納群眾反映強烈的突出問題，并積極地利用資源解決問題，從而贏得村民信任，在村組織和村民之間搭起了一座橋梁。

5.2 緩解公共服務的人才需求

稅改后，村集體對公共服務的供給能力嚴重不足，提供公共服務一方面需要資金投入，一方面需要人才投入。我國農村公共服務人才緊缺，現有的服務人員服務意識淡薄、綜合素質不高、公共服務能力低，嚴重影響到農村社會經濟的發(fā)展。公共服務的人才是指具有一定的知識技術或管理能力，為農村經濟和科技、教育、衛(wèi)生、文化等各項事業(yè)發(fā)展提供服務的人。通過層層選拔的大學生村官擁有較強的服務群眾能力、發(fā)展生產能力和宣傳動員能力，從而滿足了公共服務所需要的人才問題；同時大學生村官具有較強的專業(yè)技術能力，可以指導農民進行科學種植和養(yǎng)殖，改變傳統(tǒng)落后的生產方式，提高農業(yè)勞動生產率，促進農村經濟發(fā)展和社會進步，從而滿足農村發(fā)展公共服務的經濟條件。

5.3 提高村委、黨組織的整體素質和工作能力

建設社會主義新農村,需要大批有科學思想、知識和眼光的新農村建設骨干力量。大學生村官黨員文化水平高、知識新、年紀輕、干勁足、社會責任感強，他們的到來為農村基層黨組織注入了新鮮的血液，使黨組織內的知識結構、年齡結構也得到一定程度的優(yōu)化。大學生村官進入農村基本上作為村支書助理或村主任助理，為完善基層黨建、提高基層民主、實施村民自治起到了推動和加強的作用。當代大學生科學文化素質較高，民主法制意識較強，思想觀念較先進，文化知識也豐富，可運用新觀念、新思路、新方法處理農村事務，以嶄新的視角，科學合理地制定村里的各項建設規(guī)劃，將自己所學的知識充分運用到村務管理的實踐中，提升農村干部的整體素質，增強基層黨組織的執(zhí)政能力。

5.4 增強村民的自治能力

村民作為自治主體，參與民主自治的行為尚未完全理性化，在一定程度上反映了主體的不成熟[5]。大學生村官進村之后，在工作中以身作則，積極向村民傳輸民主意識和法制觀念，提高村民的自治意識；在民主選舉村委會等村民自治實踐過程中，利用自身優(yōu)勢引導并組織村民積極參與選舉工作，介入整個選舉程序，并對選舉過程進行合法性的監(jiān)督，有利于村民自治的民主治理機制的完善。對于鄉(xiāng)村社會，大學生這一新的群體進入有利于協(xié)調村民間糾紛，潤滑村民間關系，加強村民對鄉(xiāng)村公共事務管理的認知，從而在一定程度上提高村民自治的參與度和自治能力。

5.5 培育社會組織和利用社會資本

當前，農村傳統(tǒng)社會資本運用已經不能滿足現代化發(fā)展和新農村建設的要求，因此建立各種社會組織并充分利用現代社會資本，是為服務農村持續(xù)發(fā)展和實現鄉(xiāng)村治理高效率的重要途徑。新的社會組織主要包括經濟型組織，如專業(yè)合作社、專業(yè)協(xié)會、行業(yè)協(xié)會、資金互助組織等；服務型組織，如農村民辦鄉(xiāng)村學校、衛(wèi)生所、科技文化法律服務機構、農村社區(qū)服務中心等；娛樂文體型組織，如老年協(xié)會、戲劇協(xié)會等。這些組織是建立在誠信、開放、社會責任與關心他人、平等與團結等價值理念上，是在農村形成的具有中國特色的上層建筑的載體[6]。大學生村官是新思想、新文化的載體，同時具有很強的服務意識，他們可以憑借著自己的自身優(yōu)勢、智力優(yōu)勢、信息優(yōu)勢等，積極地推動鄉(xiāng)村組織從管理型向服務型轉變，為服務新農村建設出力。大學生村官還擁有現代化的組織管理理念和辦公技術,利用信息化資源將先進技術與經驗以便捷的方式傳授給農民，帶領農民建立經濟組織，發(fā)展畜牧養(yǎng)殖、特色農業(yè)項目等，強化農民科技與文化意識，提高村民參與社會組織的意識，加強鄉(xiāng)村社會組織能力建設。此外，大學生具有資源動員能力、活動能力、發(fā)展與創(chuàng)新能力，可以充分挖掘和利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)現有的各方面資源，與有關部門聯合開展送科技、送文化下鄉(xiāng)活動，邀請有關專家和科技人員下鄉(xiāng)指導工作。目前，大學生在提升村級社會組織的科學發(fā)展和社會資本的運籌能力方面，具有很大的優(yōu)勢和作用空間。

6 結論

鄉(xiāng)村治理的變革和完善是一個系統(tǒng)、復雜并且具有深遠意義的工程，它是國家治理的一部分，也是國家建設中不可或缺的。因此，當前在強調處理國家與農民的關系，不斷增強農民的權利時，也需要不斷總結經驗完善基層治理的模式，并引入新的配套制度。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中，大學生村官在鄉(xiāng)村治理中具有不可替代的作用。目前該制度還剛剛引入，有很多不成熟的地方，但隨著制度的不斷完善，其作用空間將得到很大的拓展。因此，支持和鼓勵大學生“上山下鄉(xiāng)”，使其成為鄉(xiāng)村治理模式發(fā)展瓶頸的突破口，能夠激發(fā)出真正符合村民自治和鄉(xiāng)政村治的實效。

[1]田先紅，陳 玲.再造中間層：后稅費時代的鄉(xiāng)村治理模式變遷研究[J].甘肅行政學院學報，2010，（6）：36-43.

[2]劉 濤.六十年中國鄉(xiāng)村治理邏輯的嬗變[J].中共貴州省委黨校學報，2010，（1）：52-55.

[3]劉滿喜.大學生村官機制與新農村建設[D].北京：首都師范大學，2008.

[4]徐 勇.現代國家的建構與村民自治的成長——對中國村民自治發(fā)生與發(fā)展的一種闡釋[J].學習與探索，2006，（6）：50-58.

[5]王明中.我國現代鄉(xiāng)村治理的問題解析與探索[J].社會科學家，2008，（11）：110-113.

[6]溫鐵軍.大學生村官與新農村建設[J].學習月刊，2009，（6）：39-40.