十六大以來黨內(nèi)民主制度發(fā)展歷程及經(jīng)驗總結(jié)——基于黨章修改的視角

王欣龍

（南京大學(xué) 政府管理學(xué)院，江蘇 南京210023）

黨內(nèi)民主是黨的生命，黨內(nèi)民主建設(shè)一直是中國共產(chǎn)黨黨建的關(guān)鍵視閾。十六大以來，面對世情、黨情、國情的新形勢、新變化，黨內(nèi)民主建設(shè)進入到科學(xué)發(fā)展的新階段，黨的理論建設(shè)領(lǐng)域適時提出黨內(nèi)民主建設(shè)科學(xué)化的時代命題，民主制度建設(shè)成為實現(xiàn)黨內(nèi)民主的關(guān)鍵支撐點。黨章作為黨的根本大法，是立黨、治黨之本，也是黨內(nèi)民主的重要保障，其修改完善必然體現(xiàn)這一歷史趨勢，因此以黨章修改為切入點發(fā)掘新階段黨內(nèi)民主建設(shè)規(guī)律，對于實現(xiàn)黨內(nèi)民主的科學(xué)發(fā)展具有重要意義。

一、民主制度規(guī)范化是黨內(nèi)民主的實質(zhì)

民主首先是一種國家制度，事關(guān)國體，是國家活動的最高原則，這是民主最高層次和最根本的含義。馬克思曾指出：“民主是作為類概念的國家制度”［1］280，也是在制度層面上界定民主一詞。黨內(nèi)民主是民主的精神實質(zhì)和基本原則在黨內(nèi)的有機運用，因此，黨內(nèi)民主的核心也必然以制度的形式得以體現(xiàn)。黨內(nèi)民主，其實質(zhì)就是在黨的政治生活中，全體黨員一律平等地表達(dá)意愿和主張，充分行使民主權(quán)利，直接或間接地參與管理黨內(nèi)一切事務(wù)的根本制度［2］9。正如鄧小平在這個問題上指出的，制度建設(shè)是黨的思想、組織、作風(fēng)建設(shè)的根本保證，帶有“根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性?！保?］333只有將黨內(nèi)民主真正納入到制度化、規(guī)范化、程序化的軌道，形成相互銜接、相互配套的制度體系，才能真正推動黨內(nèi)民主的發(fā)展。

對此，十八大報告在總結(jié)十六大以來黨內(nèi)民主發(fā)展經(jīng)驗的基礎(chǔ)上指出，黨內(nèi)民主建設(shè)要以保障黨員主體地位為基礎(chǔ)，落實黨員知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)，完善黨的代表大會制度、推進建設(shè)全委會制度、規(guī)范黨內(nèi)選舉制度、強化黨內(nèi)監(jiān)督制度。并對黨內(nèi)民主制度發(fā)展的理論成果和實踐經(jīng)驗進行了新的概括和總結(jié)，進一步明確了新時期黨內(nèi)民主建設(shè)的思路和目標(biāo)，強調(diào)了程序民主在黨內(nèi)民主發(fā)展中的重要作用，由此提出完善黨內(nèi)民主的新形式。

具體而言，黨內(nèi)民主制度的內(nèi)容包括黨的代表大會制度、黨的委員會制度、黨內(nèi)選舉制度、黨內(nèi)監(jiān)督制度和黨員權(quán)利保障制度五項要素。其中，黨員權(quán)利保障制度是黨內(nèi)民主制度實現(xiàn)的基礎(chǔ)；黨的代表大會制度和黨的委員會制度確立了黨內(nèi)民主運行機制的重點；黨內(nèi)選舉制度貫穿制度體系全程，是黨員權(quán)利行使的具體形式；監(jiān)督制度則為黨內(nèi)民主的實現(xiàn)提供機制保障，五大制度相互聯(lián)系，相輔相成，共同構(gòu)成了黨內(nèi)民主有序運行的制度體系。

二、黨章修改折射黨內(nèi)民主制度的發(fā)展歷程

黨章是黨的根本大法，集中體現(xiàn)黨的理論路線和方針政策，是黨的理論創(chuàng)新和發(fā)展成就的見證者和記載者。黨內(nèi)民主作為黨的一項根本政治制度，其發(fā)展的每一步必然都會在黨章中留下歷史烙印。十六大以來黨內(nèi)民主發(fā)展進入新的歷史階段，明確提出“黨內(nèi)民主是黨的生命”［4］570，并首次從制度安排的高度勾畫出黨內(nèi)民主發(fā)展的宏偉藍(lán)圖，此后兩次黨章修改又對黨內(nèi)民主制度的內(nèi)容做出進一步完善，因此梳理十六大以來黨章關(guān)于民主制度的修改來發(fā)掘黨內(nèi)民主建設(shè)規(guī)律也就具有了天然合理性。黨章修改對黨內(nèi)民主制度完善主要體現(xiàn)在以下五個方面。

1．黨的代表大會制度逐步實現(xiàn)形式創(chuàng)新。中國共產(chǎn)黨的代表大會制度作為一種間接民主的形式，是黨的一項帶根本性的組織制度，是黨的各級組織包括中央組織、地方組織和部分基層組織討論、決定黨的重大問題和選舉黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)的會議。黨的代表大會制度完善主要是黨代表任期制和黨代會常任制的建立。

作為黨員民主權(quán)利實現(xiàn)的黨的代表大會，之前的運行情況是，各級黨代會每五年舉行一次，黨代表只在黨代會召開期間發(fā)揮作用，有人把這種情況描述為“五年開次會，會期三四天，舉舉手，劃劃圈，會后靠邊站”，如此機制在運行過程中使得黨代會的舉行往往流于形式，難以發(fā)揮應(yīng)有作用。為此，十六大明確指出要擴大在市、縣進行黨的代表大會常任制的試點，積極探索黨的代表大會閉會期間代表發(fā)揮作用的途徑和形式，為黨的代表大會制度的改革完善指明了方向。十七大修改后的新黨章增寫了“黨的各級代表大會代表實行任期制”的內(nèi)容，并在隨后出臺的《中國共產(chǎn)黨全國代表大會和地方各級代表大會代表任期制暫行條例》中對黨代表的權(quán)利職責(zé)和活動方式做出具體規(guī)定。十八大報告在強調(diào)深化黨代表任期制和黨代會常任制的同時，提出“試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會年會制”和“實行黨代會代表提案制”的新舉措。這些新規(guī)定和新形式在一定程度上確保了黨代表在閉會期間權(quán)利的行使，有利于實現(xiàn)廣大黨員對黨內(nèi)事務(wù)的參與權(quán)和知情權(quán)，從整體上提升黨內(nèi)民主水平。

2．黨的委員會制度更能保證決策科學(xué)。黨的委員會制度即黨的各級委員會實行集體領(lǐng)導(dǎo)與個人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度，其實質(zhì)在于實現(xiàn)集體領(lǐng)導(dǎo)，防止個人專斷。黨委會遵循的“集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定”的議事原則是黨內(nèi)民主的重要保證。

黨的各級委員會原本是在黨的代表大會授權(quán)的基礎(chǔ)上建立起來的，是黨內(nèi)民主的產(chǎn)物，是貫徹執(zhí)行代表大會決議的基本組織形式和制度。然而，黨委會制度在運作過程中，一個如鄧小平所說的“以集體領(lǐng)導(dǎo)的外表掩蓋個人專斷實質(zhì)”的痼疾始終沒有從根本上得到解決，阻礙了黨內(nèi)民主的發(fā)展。對此，十六大黨章對黨的議事決策制度做出修改完善，規(guī)定：凡屬重大問題都要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，集體討論并做出決定，由此規(guī)定了黨委會議事的步驟和原則。十八大在總結(jié)實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，進一步提出“完善常委會議事規(guī)則和決策程序，完善地方黨委討論決定重大問題和任用重要干部票決制”，明確了票決制的實行范圍，同時對決定重大問題和任用重要干部的程序做出具體規(guī)定，這樣既有助于真正落實集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負(fù)責(zé)相結(jié)合的制度，又可以有效防止個人或少數(shù)人在決定重大問題和任用重要干部時專斷專權(quán)、一個人或少數(shù)人說了算。

3．黨內(nèi)監(jiān)督力度不斷加強。監(jiān)督是實現(xiàn)民主的條件，沒有監(jiān)督的民主注定會背離民主本意。黨內(nèi)監(jiān)督是在黨內(nèi)政治生活中，黨員之間、組織之間、黨員與組織之間按照黨的有關(guān)規(guī)定所進行的一項監(jiān)督活動，其實質(zhì)是一種以權(quán)力制約為核心的執(zhí)政黨自我控制行為。

新時期黨內(nèi)民主特別重視監(jiān)督制度建設(shè)。從十六大開始新黨章就提出“加強對黨的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，不斷完善黨內(nèi)監(jiān)督制度”，并在紀(jì)律檢查委員會的職權(quán)中增加了“協(xié)助黨委組織協(xié)調(diào)反腐敗工作”［5］43－44的內(nèi)容，使得黨的紀(jì)律檢查工作更好地適應(yīng)新形勢新任務(wù)的要求，把反腐敗斗爭引向深入。2003年12月，中共中央正式頒布《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，細(xì)化黨內(nèi)監(jiān)督的內(nèi)容和形式。十七大黨章更是對黨內(nèi)監(jiān)督做出全面修訂，規(guī)定“中央政治局向中央委員會全體會議報告工作，接受監(jiān)督”，“黨的地方各級委員會的常務(wù)委員會定期向委員會全體會議報告工作，接受監(jiān)督”［6］，提出“黨的各級組織要按規(guī)定實行黨務(wù)公開，使黨員對黨內(nèi)事務(wù)有更多的了解和參與”［6］的新要求。十八大黨章增寫了“尊重黨員主體地位、加強對主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督”［7］的內(nèi)容，這些修改創(chuàng)新了黨內(nèi)監(jiān)督形式，明確受監(jiān)督的主體，保障普通黨員的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從而提升了黨內(nèi)監(jiān)督的力度。

4．黨內(nèi)選舉程序更加規(guī)范。黨內(nèi)選舉制度是黨員按照自己的意志選舉產(chǎn)生黨的各級代表大會代表和黨的各級委員會的制度，黨內(nèi)選舉制度確保黨員最基本的權(quán)利——選舉權(quán)和被選舉權(quán)的實現(xiàn)，是黨內(nèi)民主的一項重要制度，也是黨內(nèi)民主的主要實現(xiàn)形式。

選舉制度貫穿整個黨內(nèi)民主制度體系，一直以來就是黨內(nèi)民主實踐的重點探索領(lǐng)域。在實踐中，從十七大開始就采取逐步擴大差額選舉比例，改進候選人提名制度和選舉方式，擴大基層黨組織直選范圍的措施，為黨內(nèi)選舉積累了新鮮經(jīng)驗，同時在黨章中就基層黨組織的選舉工作增寫了“委員候選人要廣泛征求黨員和群眾的意見”的內(nèi)容。十八大則進一步強化了“完善黨內(nèi)選舉制度，規(guī)范差額提名、差額選舉，形成充分體現(xiàn)選舉人意志的程序和環(huán)境”的內(nèi)容，對上述確保民主的選舉方式做了進一步完善和發(fā)展，從而使選舉程序更加科學(xué)民主，為黨內(nèi)民主的增量發(fā)展提供了基礎(chǔ)性保證。

5．黨員權(quán)利保障逐步得以實現(xiàn)。黨員是黨的機體細(xì)胞和行為主體。黨內(nèi)民主制度也就是為黨員權(quán)利實現(xiàn)而安排的渠道和形式，因此保障黨員權(quán)利和發(fā)展黨內(nèi)民主的實踐密不可分，“一方面黨員民主權(quán)利的實現(xiàn)有賴于黨內(nèi)民主制度的建立和完善，保障黨員民主權(quán)利必須從建立健全黨內(nèi)民主制度做起；另一方面建立和完善黨內(nèi)民主制度也必須從保障黨員民主權(quán)利出發(fā)，把保障黨員民主權(quán)利作為黨內(nèi)民主制度建設(shè)的基礎(chǔ)性工作”［8］10。

保障黨員民主權(quán)利是發(fā)展黨內(nèi)民主的基礎(chǔ)，2004年9月，中共中央頒布了《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》，這個條例是建黨以來有關(guān)黨員權(quán)利的最全面、最系統(tǒng)的規(guī)定，對黨員權(quán)利的范圍、權(quán)利的行使和保障都作了系統(tǒng)而明確的規(guī)定，極具操作性。黨的十六屆四中全會提出逐步推進黨務(wù)公開，增強黨組織工作的透明度，使黨員的各項民主權(quán)利得到了更加有效的保障。十七大、十八大進一步提出尊重黨員主體地位，保障黨員民主權(quán)利，賦予黨員在黨內(nèi)的主體地位，這就夯實了保障黨員權(quán)利的基礎(chǔ)。

三、黨內(nèi)民主的發(fā)展經(jīng)驗

十八大提出了“全面提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平”的時代命題，全黨要解放思想、改革創(chuàng)新，增強黨的自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高能力。黨內(nèi)民主是黨的建設(shè)的關(guān)鍵領(lǐng)域，黨的建設(shè)的科學(xué)化離不開黨內(nèi)民主的發(fā)展。如上所述，十六大以來黨內(nèi)民主制度建設(shè)取得了顯著成效，總結(jié)這一時期黨內(nèi)民主發(fā)展的歷史經(jīng)驗，對于進一步推進黨內(nèi)民主的科學(xué)發(fā)展意義重大。概而言之，經(jīng)驗有三：民主程序細(xì)化使原則性制度成為可操作的現(xiàn)實規(guī)范；民主形式創(chuàng)新為民主發(fā)展增添活力；循序漸進的民主實踐方式確保民主發(fā)展有序進行。

1．程序細(xì)化使民主制度成為現(xiàn)實。黨內(nèi)民主包括基本制度建設(shè)和具體程序設(shè)計兩方面內(nèi)容。長期以來，黨內(nèi)民主制度建設(shè)往往將精力集中于基本制度上，而基本制度設(shè)計的高度決定其具有宏觀性和原則性的特點，操作性往往較弱，這就使得很多制度初衷看起來是好的，但在實際操作過程中卻往往流于形式，不能發(fā)揮其應(yīng)有作用。具體程序可以將黨內(nèi)民主的制度性規(guī)定轉(zhuǎn)化為具體實踐所必須遵循的方式、步驟和順序，限制當(dāng)權(quán)者的自由裁量權(quán)，減少管理和決策過程中的隨意性，既可以保證民主制度的權(quán)威性和原則性，又可以實現(xiàn)制度的穩(wěn)定性和連續(xù)性。

縱觀十六大以來黨內(nèi)民主發(fā)展歷程可以清楚地看到，新時期黨內(nèi)民主建設(shè)的一個顯著特點就是制度設(shè)計更加注重程序的精化細(xì)化。在制度設(shè)計過程中，更加注重操作層面的內(nèi)容，使得黨內(nèi)民主真正成為“看得見摸得著”的現(xiàn)實規(guī)范。例如，黨委會決策票決制就對黨內(nèi)決策程序做出具體規(guī)范，一人一票有效杜絕了黨內(nèi)決策的一人決斷。同時在制度設(shè)計完成后及時頒布了一系列發(fā)展黨內(nèi)民主的條例、準(zhǔn)則和規(guī)章，對具體內(nèi)容做出詳細(xì)規(guī)定，在健全黨內(nèi)民主制度方面邁出了新的步伐，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》《中國共產(chǎn)黨地方組織選舉條例》等條例的頒布施行從不同層面對黨員行使民主權(quán)利的范圍和方式做出規(guī)定，使得黨內(nèi)民主具體可行，具有持久的滲透力和有效性。這一民主實踐得來的寶貴經(jīng)驗對黨內(nèi)民主的繼續(xù)完善具有重要啟示意義。

2．形式創(chuàng)新為民主發(fā)展增添活力。民主的實現(xiàn)離不開科學(xué)有效的民主形式，形式的創(chuàng)新既可以滿足黨內(nèi)民主制度的理論發(fā)展需求，又可以使現(xiàn)實中的制度更加合理，為民主發(fā)展注入新鮮活力。中國共產(chǎn)黨自成立以來就積極探索適合我黨現(xiàn)實的民主方式。近年來，面對國際國內(nèi)出現(xiàn)的新變化、新問題，黨內(nèi)民主建設(shè)進程明顯加快，形式創(chuàng)新也成為這一時期黨內(nèi)民主建設(shè)的一大亮點。

就這一時期黨內(nèi)民主制度建設(shè)的重點黨的代表大會制度來講，在完善黨代會年會制和黨代表常任制的基礎(chǔ)上，不斷探索黨代會閉會期間黨代表權(quán)利實現(xiàn)形式，使得黨代表的作用得以更好地發(fā)揮。在黨內(nèi)監(jiān)督領(lǐng)域，針對腐敗問題，黨章強化了紀(jì)律檢查委員會的職權(quán)，并提出各級黨組織黨務(wù)公開的新要求。近年來，風(fēng)起云涌的網(wǎng)絡(luò)反腐所發(fā)揮的作用也得到人們的關(guān)注和認(rèn)可，成為監(jiān)督的重要形式，在黨內(nèi)監(jiān)督過程中發(fā)揮了重要作用。在黨內(nèi)基層民主改革過程中，提出探索黨內(nèi)基層民主多樣實現(xiàn)形式的新要求，推動試點基層直選，不斷擴大黨內(nèi)基層領(lǐng)導(dǎo)班子直選范圍，這些新形式較好地落實了黨員的知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)和監(jiān)督權(quán)等民主權(quán)利，滿足了黨員群體不斷增長的政治參與熱情，使黨內(nèi)民主發(fā)展獲得源源不斷的動力。因此，后續(xù)黨內(nèi)民主要想獲得持續(xù)動力，必然要遵循依靠形式創(chuàng)新來解決新問題，以滿足新要求的黨建思路。

3．循序漸進確保民主建設(shè)有序推進。民主屬于上層建筑的范疇，其發(fā)展完善必然要受到經(jīng)濟條件、社會環(huán)境、思想文化以及政治領(lǐng)域諸要素的影響和制約，呈現(xiàn)出明顯的復(fù)雜性、艱巨性、長期性特點?！懊裰骱同F(xiàn)代化一樣，也要一步一步前進?！保?］168這是鄧小平對民主實踐進程的總結(jié)。黨內(nèi)民主也不例外，面對新時期黨內(nèi)外出現(xiàn)的經(jīng)濟市場化、政治民主化、社會多元化的趨勢，其發(fā)展也必然要采取漸進式、協(xié)調(diào)式的發(fā)展道路。此外，黨內(nèi)民主作為一個發(fā)展著的事物，總是要經(jīng)歷從簡單到復(fù)雜，從不成熟到成熟的歷史過程，這一艱辛過程必然伴隨著“創(chuàng)新——試錯”的試驗，可能存在的政治風(fēng)險使得黨內(nèi)民主建設(shè)不可能一蹴而就。跳躍式發(fā)展模式不會在一夜之間實現(xiàn)民主，只會增加政治風(fēng)險，破壞黨內(nèi)政治生活?！皻v史經(jīng)驗證明，用大搞群眾運動的辦法……而不是用扎扎實實、穩(wěn)步前進的辦法，去解決現(xiàn)行制度的改革和新制度的建立問題，從來都是不成功的”［3］336。

新時期黨內(nèi)民主發(fā)展牢牢把握住了這一民主建設(shè)規(guī)律，在理論設(shè)計方面謹(jǐn)慎選擇風(fēng)險較小的維度作為突破口，創(chuàng)新形式、解決問題、提升質(zhì)量。在民主實踐過程中往往采取先局部試點，后擴大推廣的模式，以此來發(fā)現(xiàn)問題，總結(jié)經(jīng)驗，不斷完善。黨代會年會制，公推公選，差額選舉等新形式總是先在基層黨組織中實行，待到時機成熟再做推廣。此一模式有效保證了黨內(nèi)政治生活的穩(wěn)定性、持續(xù)性，為民主發(fā)展的有序進行提供了堅實保障。這一方式對黨內(nèi)民主改革產(chǎn)生的價值表明，后續(xù)的黨內(nèi)民主建設(shè)必定不能放棄循序漸進的改進思路。

［1］馬克思恩格斯全集：第1卷［M］．北京：人民出版社，1956．

［2］甄小英，李清華．黨內(nèi)民主建設(shè)問答［M］．北京：中央黨校出版社，2004．

［3］鄧小平文選：第2卷［M］．北京：人民出版社，1994．

［4］江澤民文選：第3卷［M］．北京：人民出版社，2006．

［5］中國共產(chǎn)黨歷次黨章匯編［M］．北京：中國方正出版社，2006．

［6］中國共產(chǎn)黨章程（中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會部分修改，2007年10月21日通過）［N］．人民日報，2007－10－26．

［7］新華社．（授權(quán)發(fā)布）中國共產(chǎn)黨章程［DB／OL］．2012〔2013－05－03〕．http：／／news．xinhuanet．com／politics／2012－11／18／c＿113714762．htm．

［8］艾國．以保障黨員權(quán)利為基礎(chǔ) 建立健全黨內(nèi)民主制度［M］．中國黨政干部論壇，2003．