中國(guó)政治體制改革：必要性、方向與路徑

李新廷

（中共中央黨校 政法部，北京100091）

胡錦濤在十八大報(bào)告中指出：“政治體制改革是我國(guó)全面改革的重要組成部分。必須繼續(xù)積極穩(wěn)妥推進(jìn)政治體制改革，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主。必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)的有機(jī)統(tǒng)一，以保證人民當(dāng)家作主為根本，以增強(qiáng)黨和國(guó)家活力、調(diào)動(dòng)人民積極性為目標(biāo)，擴(kuò)大社會(huì)主義民主，加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，發(fā)展社會(huì)主義政治文明。要更加注重改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國(guó)家；更加注重健全民主制度、豐富民主形式，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督；更加注重發(fā)揮法治在國(guó)家治理和社會(huì)管理中的重要作用，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，保證人民依法享有廣泛權(quán)利和自由。要把制度建設(shè)擺在突出位置，充分發(fā)揮我國(guó)社會(huì)主義政治制度優(yōu)越性，積極借鑒人類政治文明有益成果，絕不照搬西方政治制度模式?！保?］

政治體制改革是我國(guó)當(dāng)下面臨的一個(gè)重大的理論和實(shí)踐問題，我們必須要明晰中國(guó)政治體制改革的必要性、方向和路徑問題。

一、中國(guó)政治體制改革的必要性

十八大明確了政治體制改革的定位和重點(diǎn)任務(wù)，并突破性地將“推進(jìn)政治體制改革”寫進(jìn)了小標(biāo)題應(yīng)該說是水到渠成的。

毫無疑問，經(jīng)濟(jì)體制改革與政治體制改革是現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。那么，在現(xiàn)代化這個(gè)大背景下，經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革是否涵蓋了現(xiàn)代化的全部?jī)?nèi)涵？經(jīng)濟(jì)體制改革與政治體制改革之間存在著怎樣的復(fù)雜關(guān)系？對(duì)于這兩個(gè)問題目前恐怕還很難形成緊密一致的看法，反倒是關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革早已達(dá)成共識(shí)了，那就是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立與完善。不可否認(rèn)的是，我們所處的時(shí)代是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的時(shí)代，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為當(dāng)下資源配置的最有效率的機(jī)制，是我們今天一代中國(guó)人無可回避的選擇。

然而，現(xiàn)代化的內(nèi)容并非僅指經(jīng)濟(jì)的現(xiàn)代化，它意味著整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變：政治的現(xiàn)代化、都市化、世俗化、社會(huì)分工的專門化、結(jié)構(gòu)化等等。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，整個(gè)社會(huì)必須在文化、體制、思想、觀念、傳統(tǒng)、習(xí)俗等方面做出重大的結(jié)構(gòu)性調(diào)整以適應(yīng)商品經(jīng)濟(jì)這一物質(zhì)性、經(jīng)濟(jì)性的基礎(chǔ)。但是，這也絕非意味著一發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就會(huì)順利實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的建設(shè)。按照美國(guó)政治學(xué)家亨廷頓在《變革社會(huì)中的政治秩序》一書中的看法，經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展確實(shí)是推動(dòng)社會(huì)變革的重要原因，但是“經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治穩(wěn)定是兩個(gè)相互獨(dú)立的目標(biāo)，在二者的進(jìn)展之間沒有必然的聯(lián)系”，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不一定導(dǎo)致政治的穩(wěn)定，也可能成為阻礙社會(huì)前進(jìn)的負(fù)面因素，這是由“社會(huì)急劇變革、新的社會(huì)集團(tuán)被迅速動(dòng)員起來卷入政治，而同時(shí)政治體制的發(fā)展卻又步伐緩慢所造成的”［2］4－5?，F(xiàn)代系統(tǒng)科學(xué)的最新發(fā)展也表明，社會(huì)是一個(gè)復(fù)雜的大系統(tǒng)，任何一個(gè)子系統(tǒng)的變化都離不開其他子系統(tǒng)的相互支撐和耦合，這樣才能形成良性的互動(dòng)，避免社會(huì)深層次矛盾的積聚和爆發(fā)。這樣看來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政治發(fā)展并不是一種線性的發(fā)展關(guān)系，經(jīng)濟(jì)水平提高了，不一定能實(shí)現(xiàn)政治的現(xiàn)代化。經(jīng)濟(jì)體制改革成功了并非意味著就不需要政治體制改革了。況且經(jīng)濟(jì)在發(fā)展中也會(huì)出現(xiàn)“拐點(diǎn)”，如果沒有相應(yīng)的政治、文化的支撐，經(jīng)濟(jì)發(fā)展也會(huì)出現(xiàn)瓶頸，引發(fā)潛在的社會(huì)政治性的危機(jī)與沖突。

改革開放30多年來，我國(guó)已基本建成社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。經(jīng)濟(jì)體制的改革給我們帶來了翻天覆地、日新月異的變化，綜合國(guó)力不斷提升，人民生活水平不斷改善，各項(xiàng)事業(yè)欣欣向榮。但是，我們也應(yīng)清醒地看到，政治體制的改革仍然相對(duì)滯后，裹足不前。在這樣的情況下，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)的利益紛爭(zhēng)、欲望毫無約束，社會(huì)結(jié)構(gòu)性的矛盾與沖突就會(huì)不斷積聚，并以各種形式在社會(huì)中凸現(xiàn)出來，諸如誠(chéng)信危機(jī)、群體性事件等等。當(dāng)今中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展正處于這樣的一個(gè)瓶頸期。

在深圳特區(qū)創(chuàng)建30周年之際，溫家寶視察深圳建設(shè)時(shí)又重申了政改的重要性，引發(fā)了海內(nèi)外媒體的高度關(guān)注。法國(guó)的《歐洲時(shí)報(bào)》就曾刊發(fā)題為《中國(guó)政改在路上》的文章，美國(guó)《僑報(bào)》也刊登了《保障經(jīng)改成果中國(guó)政改箭在弦上》的文章。溫家寶在深圳講話中指出，經(jīng)濟(jì)體制改革與政治體制改革存在著不可分割的內(nèi)在關(guān)系。不僅要推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，還要推進(jìn)政治體制改革。沒有政治體制改革的保障，經(jīng)濟(jì)體制改革的成果就會(huì)得而復(fù)失，現(xiàn)代化建設(shè)的目標(biāo)就不可能實(shí)現(xiàn)。

在改革初期，“中國(guó)的現(xiàn)代化以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，在社會(huì)主義初級(jí)階段主要是搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)這件事情，政治體制改革也要圍繞發(fā)展經(jīng)濟(jì)這件事來進(jìn)行。”“社會(huì)主義初級(jí)階段的基礎(chǔ)，要求我們現(xiàn)在不能對(duì)中國(guó)政治體制改革和政治發(fā)展抱不合實(shí)際的過高奢求，不能用最發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)條件來考慮中國(guó)的政治改革和發(fā)展問題，中國(guó)必須從自身的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)出發(fā)，考慮怎么做才是現(xiàn)實(shí)的可行的才能取得我們希望的成效。”［3］所以，我們?cè)诟母镩_放的初期將發(fā)展的中心放在經(jīng)濟(jì)體制改革是現(xiàn)實(shí)的選擇。隨著中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的建成和完善，尤其是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來的一些列問題將政治體制改革提上了日程，我們不僅要推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革，還要推進(jìn)政治體制改革。沒有政治體制改革的保障，經(jīng)濟(jì)體制改革的成果就會(huì)得而復(fù)失，現(xiàn)代化建設(shè)的目標(biāo)就不可能實(shí)現(xiàn)。正如鄧小平指出的那樣，“政治體制改革同經(jīng)濟(jì)體制改革應(yīng)該相互依賴，相互配合。只搞經(jīng)濟(jì)體制改革，不搞政治體制改革，經(jīng)濟(jì)體制改革也搞不通，因?yàn)槭紫扔龅饺说恼系K。”“我們所有的改革最終能不能成功，還是決定于政治體制的改革?！保?］164“如果我們盲目樂觀不下決心切實(shí)解決這些問題，確實(shí)可能危及我國(guó)整個(gè)的社會(huì)主義事業(yè)，發(fā)生鄧小平警告的黨和國(guó)家改變面貌的問題，可能使我國(guó)改革開放取得的成就得而復(fù)失?！保?］

在這樣的背景下，政治體制改革的重要性不斷提上日程。那么中國(guó)政治體制改革的方向是什么？通過何種路徑來完成政治體制的改革？

二、中國(guó)政治體制改革的方向

胡錦濤2006年4月在美國(guó)耶魯大學(xué)進(jìn)行演講時(shí)，提出“沒有民主，就沒有現(xiàn)代化”。后來，他又多次強(qiáng)調(diào)，中國(guó)共產(chǎn)黨要民主執(zhí)政。他指出，民主執(zhí)政就是堅(jiān)持為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政，發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治，推進(jìn)社會(huì)主義民主政治的制度化、規(guī)范化、程序化，以民主的制度、民主的形式、民主的手段支持和保證人民當(dāng)家作主。要牢牢堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民，真正把最廣大人民的根本利益作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，切實(shí)做到權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀。要進(jìn)一步健全民主制度，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，充分發(fā)揮人民群眾和社會(huì)各方面的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，共同做好改革發(fā)展穩(wěn)定的各項(xiàng)工作。要不斷完善和擴(kuò)大黨內(nèi)民主，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，保證把人民賦予的權(quán)力真正用來為人民謀利益［6］。

2010年9月，在紐約與美國(guó)華人媒體負(fù)責(zé)人的座談會(huì)上，溫家寶回答《僑報(bào)》負(fù)責(zé)人的提問時(shí)，指出：“中國(guó)要建設(shè)一個(gè)民主和法治社會(huì)，法治就是當(dāng)一個(gè)政黨執(zhí)政以后，應(yīng)當(dāng)按照憲法和法律辦事，黨的意志和主張也應(yīng)當(dāng)通過法定程序來變?yōu)閼椃ê头傻臈l文，所有組織都要在憲法和法律下行動(dòng)，這才叫依法治國(guó)。我以為要做到這點(diǎn)，還需要一定的時(shí)間，但這是現(xiàn)代文明和現(xiàn)代政治所必需的，我們應(yīng)該朝此而努力?！币源藶榛A(chǔ)，“最重要的就是保障憲法和法律賦予人民的各項(xiàng)自由和權(quán)利，就是要調(diào)動(dòng)人民群眾的積極性和創(chuàng)造性，就是要有一個(gè)寬松的政治環(huán)境，使人們能夠更好發(fā)揮獨(dú)立精神和創(chuàng)造思維，就是要使人民能得到自由和全面發(fā)展，這應(yīng)當(dāng)是民主和自由的主要內(nèi)涵。”［7］

胡錦濤和溫家寶數(shù)次對(duì)于民主法治的闡述，較為明確地指出了中國(guó)政治體制改革的大方向：那就是要建設(shè)一個(gè)民主與法治的社會(huì)，在一個(gè)寬松的政治環(huán)境下，依靠依法治國(guó)來保障人民的各項(xiàng)權(quán)利與自由，達(dá)到人民的自由、全面發(fā)展。其核心在于權(quán)力的規(guī)范。進(jìn)一步說就是要規(guī)制權(quán)力運(yùn)行，不得濫用權(quán)力，讓權(quán)力得到有效的監(jiān)督，只有權(quán)力透明，才能確保民主與法治，做到權(quán)為民所用。在十八大報(bào)告中，將政治體制改革單列為小標(biāo)題，更是明確地指出了中國(guó)政治體制改革大方向下具體的任務(wù)：“一是要支持和保證人民通過人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力；二是要健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度；三是要完善基層民主制度；四是要全面推進(jìn)依法治國(guó)；五是要深化行政體制改革；六是要建立健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系；七是要鞏固和發(fā)展最廣泛的愛國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線?！保?］

總而言之，中國(guó)政治體制改革不是一蹴而就的，也不存在著一個(gè)單一的改革任務(wù)。改革是漸進(jìn)的，通過克服一個(gè)一個(gè)的困難，實(shí)現(xiàn)一個(gè)又一個(gè)的階段性目標(biāo)，最終“形成一個(gè)初步發(fā)達(dá)的成熟的民主和法治的現(xiàn)代化國(guó)家”［8］。

三、中國(guó)政治體制改革的路徑

明確了中國(guó)政治體制改革之后，我們?cè)鯓幽軌蚋玫貙?shí)現(xiàn)政治體制改革，就涉及改革的路徑問題。關(guān)于政治體制改革，存在著兩條不同的路徑：一是自上而下的推動(dòng)；二是自下而上的探索和實(shí)踐。

影響政治體制改革的因素是多方面的，不只是有經(jīng)濟(jì)體制改革的推動(dòng)因素。特定社會(huì)的政治體制改革是在各種因素的交織互動(dòng)的影響下才探索出自己特有的變革之路。中國(guó)30多年來的改革開放似乎向我們傳達(dá)著一個(gè)寶貴的經(jīng)驗(yàn)：那就是治理模式的創(chuàng)新對(duì)于一個(gè)社會(huì)的順利、平穩(wěn)的改革起著重要的積極作用。在這個(gè)意義上，模式探索與創(chuàng)新對(duì)于政治體制改革便具有了非同尋常的意義。

對(duì)于自上而下的改革來說，成本太大，容易“一刀切”，沒有具體問題具體分析，容易統(tǒng)一模式，就會(huì)出現(xiàn)較多的問題。值得慶幸的是，30多年來的改革開放已經(jīng)為政治體制改革營(yíng)造了一種寬松的社會(huì)環(huán)境，積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。改革之初的自上而下的各種“特區(qū)”的試點(diǎn)和推行為后來自下而上的地方自主摸索奠定了基礎(chǔ)，打開了政治體制改革的道路。現(xiàn)今，中國(guó)大地上涌現(xiàn)出了諸如南街模式、華西模式、蘇南模式、希森模式等探索性的改革。盡管這些模式的重點(diǎn)、方向、層次和意義上各具特色、很難統(tǒng)一，但是這為中國(guó)未來的政治體制改革開辟了獨(dú)具特色的地方發(fā)展、治理模式。尤其是經(jīng)濟(jì)特區(qū)的開辟，為政治體制的改革提供了基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)?！敖?jīng)濟(jì)特區(qū)是中國(guó)改革的試驗(yàn)場(chǎng)和開放的窗口，是分級(jí)式政策試驗(yàn)的一個(gè)重要制度設(shè)計(jì)，以深圳為代表的經(jīng)濟(jì)特區(qū)進(jìn)行了多項(xiàng)在全國(guó)具有重要影響的改革試驗(yàn)開改革開放風(fēng)氣之先，在中國(guó)的治理試驗(yàn)中曾經(jīng)發(fā)揮了重要作用，這些創(chuàng)新實(shí)踐為推進(jìn)中國(guó)的改革政策探索了新路提供了寶貴經(jīng)驗(yàn)?！保?］

這種自下而上式的地方治理探索已成為當(dāng)前中國(guó)政治體制改革的先導(dǎo)，也必然將會(huì)成為今后政治體制改革的主流模式。政治體制改革是一項(xiàng)宏大的事業(yè)，地方治理模式的探索為我們開啟了一條政治體制改革的路徑。然而，如何去推動(dòng)、保障地方的這些改革，帶動(dòng)將來的政治體制改革是擺在我們面前急需回答的問題。上層的自我轉(zhuǎn)向是關(guān)鍵，頂層的設(shè)計(jì)是重點(diǎn)。如果上層能夠意識(shí)到問題的所在，主動(dòng)“出擊”，推動(dòng)地方的探索，那么我們就能逐漸摸索出自己特有的政治體制變革的具體路徑與模式。而近年來上層頻繁的談?wù)撜膯栴}，就充分說明了上層已經(jīng)意識(shí)到了這一問題?！?010年8～9月間，中共中央總書記胡錦濤，國(guó)務(wù)院總理溫家寶先后考察深圳，對(duì)深圳等經(jīng)濟(jì)特區(qū)新時(shí)期改革開放提出了新的要求。胡錦濤在深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立30周年慶祝大會(huì)上的講話中強(qiáng)調(diào)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)不僅應(yīng)該繼續(xù)辦下去而且應(yīng)該辦得更好。中央將一如既往支持經(jīng)濟(jì)特區(qū)大膽探索、先行先 試、發(fā)揮作用，并從五個(gè)方面對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)下一步改革發(fā)展提出了具體要求?！保?］因此，中國(guó)政治體制改革的路徑既應(yīng)該有自上而下的推動(dòng)，又應(yīng)該有自下而上的探索與實(shí)踐。

落實(shí)到具體的實(shí)踐中來，政府應(yīng)該主動(dòng)轉(zhuǎn)向，政逐步退出直接控制的社會(huì)領(lǐng)域，從全能型政府逐步過渡到真正的服務(wù)型監(jiān)管型政府。實(shí)行黨政分開、進(jìn)一步下放權(quán)力、改革政府工作機(jī)構(gòu)、建立社會(huì)協(xié)商對(duì)話制度、完善社會(huì)主義民主政治的若干制度、加強(qiáng)社會(huì)主義法制建設(shè)。在此基礎(chǔ)上，支持地方自主探索本地區(qū)的治理模式，在資金與制度上予以支持，及時(shí)以制度形式來保障鞏固探索的成功經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。最重要的是要鼓勵(lì)公民社會(huì)的壯大，支持自治組織的成立與發(fā)展，推進(jìn)地方自治。然后逐步擴(kuò)大試點(diǎn)，共享成功模式與經(jīng)驗(yàn)。走一條先上而下，后下而上的發(fā)展道路。當(dāng)然，政治體制改革的總的指導(dǎo)方針應(yīng)該是謹(jǐn)慎、漸進(jìn)，“一步一個(gè)腳印”，避免急躁、冒進(jìn)的作風(fēng)。

［1］胡錦濤在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告［EB／OL］.http：／／news.xinhuanet.com／18cpcnc／2012－11／17／c＿113711665＿6.htm.

［2］塞繆爾·P·亨廷頓.變化社會(huì)中的政治秩序［M］.王冠華，等，譯.上海：上海人民出版社，2008.

［3］陳紅太.中國(guó)政治體制改革的現(xiàn)狀和趨勢(shì)［J］.中國(guó)特色社會(huì)主義研究，2010（3）.

［4］鄧小平文選.第3卷［M］.北京：人民出版社，1993.

［5］謝志巋.轉(zhuǎn)型期社會(huì)問題與國(guó)家治理創(chuàng)新：兼論中國(guó)政治體制改革的核心內(nèi)涵與路徑選擇［J］.理論與改革，2011（4）.

［6］胡錦濤.完善和擴(kuò)大黨內(nèi)民主，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督［DB／OL］.http：／／news.sina.com.cn／c／2006－07－03／132710319722.shtml.

［7］溫家寶總理與美國(guó)華文媒體和港澳媒體負(fù)責(zé)人座談［DB／OL］.http：／／www.gov.cn／ldhd／2010－09／23／content＿1708192.htm.

［8］“中國(guó)政治體制改革研究”課題組.建設(shè)一個(gè)民主和法治的現(xiàn)代化國(guó)家：中國(guó)政治體制改革研究報(bào)告總論［J］.經(jīng)濟(jì)研究參考，2007（31）.