多源流模型決策過程分析——以廣州市“禁摩”政策為例

楊帆 楊藝

（華南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510642）

在城市化進(jìn)程中，摩托車的大量存在造成交通安全、環(huán)境污染和社會治安等問題，成為政府交通治理工作的重點。廣州的摩托車發(fā)展經(jīng)歷了發(fā)展、限制和禁止三個階段，是我國大城市“禁摩”政策的典范之一。

一、廣州市摩托車發(fā)展趨勢

廣州市作為我國國家中心城市，是華南地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、文化、科技和教育中心和交通樞紐。廣州市的摩托車保有量先是隨著城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展而發(fā)展，從1998年開始，隨著限摩、禁摩等政策的實施，摩托車保有量不再隨著經(jīng)濟(jì)的增長而增長，相反，逐年下降。廣州市在過去的十年中，GDP保持增長態(tài)勢，然而，摩托車保有量的增長率卻自2000年開始下降，尤其自2004年后出現(xiàn)負(fù)增長。這一現(xiàn)象體現(xiàn)了廣州市的限摩、禁摩政策的成效。

二、多源流決策模型的理論在廣州“禁摩”行為中的應(yīng)用與分析

（一）多源流決策模型簡介

政策過程理論的多源流決策模型最早是由美國政治學(xué)家約翰·W·金登在1995年提出來的。該模型主要包括：問題源流、政策源流、政治源流和政策窗口。問題源流指在社會環(huán)境中，一切能夠引起政府關(guān)注，能夠進(jìn)入政策議程的焦點事件、城市安全、環(huán)境污染等問題。政策源流指專家提出的政策方案以及政策制定的過程。政治源流主要指國民情緒的變化、民意的反常、利益集團(tuán)、選舉的結(jié)果、政府人事的變動等。[1]在金登提出的多源流模型中，認(rèn)為問題源流、政策源流和政治源流是三個獨立發(fā)展、互不影響的動力源泉，而能夠使這三者匯集一起共同發(fā)揮作用的只有政策窗口的開啟。政策窗口的開啟是一個偶然的機(jī)會，金登將其定義為“政策建議的倡導(dǎo)者提出其最得意的解決辦法的機(jī)會,或者是他們促使其特殊問題受到關(guān)注的機(jī)會”[2]。政策窗口的開啟不僅是一個偶然的機(jī)會，還是一個短暫的機(jī)會。因此，政策的倡導(dǎo)者應(yīng)該善于把握機(jī)會，把問題源流、政策源流以及政治源流有效地結(jié)合，確保他們的倡議能夠進(jìn)入政策議程并形成確定的政策結(jié)果。

對于廣州市“禁摩”政策的主體來講，“禁摩”政策是地方政府支配的強(qiáng)制性政策，但同時包含了摩托車車主、廠家和經(jīng)銷商為代表的利益集團(tuán)的政策考量，運(yùn)用政策過程理論的多源流決策模型對“禁摩”政策進(jìn)行分析，可以看出這一決策過程的特點。

（二）具體分析

1.問題源流

在廣州市進(jìn)行全面“禁摩”以前，摩托車的大量存在給廣州市的交通安全、城市環(huán)境、社會治安等帶來嚴(yán)重問題。這是主要的問題源流。據(jù)統(tǒng)計，從1995年到2005年的十年間，廣州市與摩托車有關(guān)的交通事故一共發(fā)生59943宗，占全部交通事故的41.82%，摩托車已成為廣州道路交通安全的“頭號殺手”。由摩托車產(chǎn)生的噪聲污染也困擾著群眾正常生活，尤其在夜間，摩托車帶來的噪聲對居民的影響更為嚴(yán)重。另外，非法分子利用摩托車進(jìn)行搶奪等違法犯罪案件次數(shù)增加。

2.政策源流

政策源流主要體現(xiàn)為政府領(lǐng)導(dǎo)對政策議題的提出。2003年5月，新任廣州市長張廣寧給市公安局交警支隊做出明確指示，要求提出一個解決摩托車問題的有效的政策解決方案，相關(guān)部門隨即著手解決。2003年7月廣州市公安局交警支隊擬出了《廣州市市區(qū)限制摩托車行駛工作方案》。2003年9月17日廣州市政府召集辦公廳、法制、交通、公安、工商、環(huán)保、商業(yè)、物價、宣傳等部門對方案進(jìn)行了研討，并征詢了有關(guān)區(qū)街負(fù)責(zé)人的意見，會后交警支隊根據(jù)與會單位的意見再次對方案的可行性進(jìn)行研究，并做出相應(yīng)的調(diào)整。12月29日市政府常務(wù)會議原則通過了方案。從以上政策制定流程我們可以看到，政府領(lǐng)導(dǎo)對政策議題的提出起到了關(guān)鍵的作用。

3.政治源流

政治源流包括三個因素：國民情緒、壓力集團(tuán)的爭奪行動、行政或立法上的換屆。摩托車帶來的社會治安、交通安全與環(huán)境等問題已經(jīng)日益困擾群眾，群眾渴望政府切實把群眾利益放在首要維護(hù)的地位上，而新任政府則希望可以通過該政策來提高政府形象，從而形成了該決策的政策源流。

4.政策窗口的三次打開

多源流決策模型認(rèn)為，問題源流、政策源流和政治源流這三者都是各自按照各自的動態(tài)特性而發(fā)展。只有到了某一個特殊偶然的機(jī)會，即政策窗口，三流才能合一。在廣州“禁摩”政策的過程中，政策窗口的打開是問題源流、政策源流和政治源流的耦合，并至少打開過三次。

第一次是2004年“限摩”政策的全面推行，標(biāo)志是2004年廣州市頒布具有實質(zhì)性意義的“限摩”令——《關(guān)于限制摩托車在市區(qū)部分區(qū)域路段行駛的通告》（穗府 [2004]11號）。交通事故的高發(fā)，在2003-2004年之間達(dá)到了最高峰。摩托車引發(fā)的交通事故引起了越來越多的生命財產(chǎn)損失，普通民眾對此反應(yīng)強(qiáng)烈，同時北京、上海等大城市已經(jīng)實行“禁摩”政策并取得初步成效，促使廣州市政府采取堅決的措施來解決摩托車交通問題，到此三個源流形成了耦合，促成了這一問題的最終解決。

政策窗口的第二次打開是2004年，主要針對“禁摩”相關(guān)問題的配套善后工作，標(biāo)志是《關(guān)于限制摩托車在市區(qū)部分區(qū)域路段行駛造成失業(yè)的再就業(yè)扶持辦法》的出臺。問題源流主要是由于“禁摩”政策的實行，摩托車車主失去了他們賴以為生的工具，摩托車廠家和經(jīng)銷商的銷售量也隨之下降，他們的切身利益受到損害。政策源流是政府各部門認(rèn)識到“禁摩”政策的外部性效應(yīng)，對相關(guān)方案不斷修改，同時協(xié)調(diào)各項社會資源，彌補(bǔ)相關(guān)利益群體的損失。政治源流體現(xiàn)在社會不同利益集團(tuán)的利益訴求引起了政府的關(guān)注，并通過繼續(xù)制定配套的惠民政策，保障“禁摩”過程中利益受損一方的合法權(quán)益，保持了政策支持者和反對者之間的利益平衡，從而維護(hù)了社會穩(wěn)定。

第三次政策窗口的打開是2007年“禁摩”政策的全面實現(xiàn)，標(biāo)志是從2007年的1月1日開始，全天候24小時禁止摩托車在市中心區(qū)行駛。這一政策的制定過程，同樣也是三源流的共同作用。這一過程中，非法分子利用摩托車進(jìn)行的“兩搶”犯罪問題成為了問題源流的主要組成部分。從2004開始全面推行“禁摩”政策到2007年，廣州市駕駛摩托車搶奪案仍居高不下，嚴(yán)重擾亂了社會治安秩序，危及了人民生命財產(chǎn)安全，引起了社會強(qiáng)烈的反應(yīng)，要求嚴(yán)禁摩托車運(yùn)行的呼聲占據(jù)上風(fēng)。因此促使政府在決策中對摩托車的運(yùn)行采取更嚴(yán)厲的限制措施，2004年5月起主干道只許高峰期通行；2006年開始，24小時禁止摩托車在東風(fēng)路上行駛等；2007年1月1日起，除執(zhí)行任務(wù)的軍警用摩托車外，廣州禁止摩托車在市區(qū)范圍內(nèi)行駛，登記在案的26萬輛摩托車強(qiáng)制要求辦理報廢或遷移手續(xù)。

由此可以看出，在廣州“禁摩”政策的整體過程中，每一次的政策窗口的打開都體現(xiàn)了問題源流、政策源流和政治源流三者在耦合中的共同作用。在政策窗口的三次打開下，“禁摩”政策效果逐步實現(xiàn)。

[1]周 超，顏學(xué)勇.從強(qiáng)制收容到無償救助——基于多源流理論的政策分析，2005，（6）：45.

[2]約翰·W·金登.議程、備選方案與公共政策[M].北京:中國人民大學(xué)出版社,2004.209.