北部灣經(jīng)濟區(qū)政府部門人力資源外包研究

唐 權(quán) 陶建兵

（廣西大學(xué)，廣西 南寧 530004）

（廣西師范大學(xué)，廣西 桂林 541004）

一、政府部門HRO（人力資源外包）的相關(guān)理論

（一）文獻綜述

目前，國外關(guān)于HRO領(lǐng)域的研究業(yè)已形成了一套完整的體系：（1）對于外包的理解，部分學(xué)者認同將自身的人力資源工作部分或者全部地外包給外部組織；部分學(xué)者則更注重合同在外包過程中重要的契約作用。外包的理論主要包括交易費用理論、代理理論、核心競爭力理論、比較優(yōu)勢理論、木桶理論與資源基礎(chǔ)理論。（2）對于外包的動因與優(yōu)勢，斯特羅、格里爾等學(xué)者認為，其優(yōu)勢在于通過將不屬于創(chuàng)造利潤的核心業(yè)務(wù)予以外包，從而節(jié)約成本，提高人力資源的服務(wù)質(zhì)量，專注企業(yè)戰(zhàn)略性發(fā)展，獲取更高的能力，獲得專業(yè)組織的經(jīng)驗及組織政治的謀略。（3）對于外包的劣勢，艾伯森、吉爾里&科菲·劉易斯等學(xué)者發(fā)現(xiàn)HRO的成本要高于預(yù)計的，無法節(jié)約開支，而且超過三分之一的協(xié)議未能續(xù)簽，承包商的服務(wù)水平也參差不齊；此外，一些學(xué)者還認為外包會給組織內(nèi)部的信息安全與在崗人員構(gòu)成威脅等。（4）對于HRO的實踐，國外更多地表現(xiàn)為公私合營的伙伴關(guān)系。例如，在印第安納波利斯市，市長史蒂夫迫使政府部門與私人部門競爭，將27項政府服務(wù)對外競標。

國內(nèi)HRO的起步晚，但關(guān)于其理論與實踐方面的研究發(fā)展迅速。對于外包的理論依據(jù)，國內(nèi)學(xué)者王學(xué)棟、楊燕東、馮金鐘等較為認同的是核心競爭力理論、交易成本或交易費用理論、資源基礎(chǔ)理論、委托代理理論、有限政府理論。[1]對于HRO的分類，結(jié)合我國現(xiàn)實環(huán)境，蕭鳴政教授與學(xué)者馮金鐘等認為應(yīng)該將其分為公務(wù)員、政府雇員、勤雜人員三類[2]；學(xué)者馬貴舫、黃弘毅、蔡匯民等根據(jù)價值和獨特性兩個維度將HRO業(yè)務(wù)分為四類：核心類（高價值、高戰(zhàn)略性）、獨特類（滿足組織獨特需要但不直接創(chuàng)造價值）、外圍類（貢獻能力有限且能被外部市場所滿足）、傳統(tǒng)類（能為現(xiàn)代信息技術(shù)所代替）。[3]國內(nèi)HRO的實踐主要表現(xiàn)在以下兩方面：一是行為實施方面。例如，上海公務(wù)“外包”已經(jīng)八年，而山東省的多個部門也聯(lián)合將公務(wù)活動委托旅行社辦理。此外，蘇州政府實施了職能外包，即聘請18家獵頭公司“挖”人才；山東省濟寧市市中區(qū)政府委托中介機構(gòu)招聘事業(yè)單位人員。[4]二是制定了與外包相關(guān)的規(guī)章條例。2009年，浙江寧波市頒布了全國首個直接有關(guān)政府HRO的《寧波市政府服務(wù)外包暫行辦法》。

綜上所述，相比于西方發(fā)達國家形成的一套完整、嚴密的以“人力資源服務(wù)合同”為紐帶的理論與實踐，國內(nèi)HRO研究更多地關(guān)注外包理論的可行性。伴隨著中國外包市場及其外包機制的進一步發(fā)展，關(guān)于人力資源外包實踐所形成的影響一定會以點帶面，從東部沿海發(fā)達地區(qū)向西部地區(qū)擴展。

（二）概念界定

國內(nèi)外相關(guān)文獻或多或少都闡明，通過外包服務(wù)商承擔政府內(nèi)部人力資源管理這一做法富有成效。故而，筆者將政府HRO定義為：適應(yīng)市場化的趨勢，政府組織內(nèi)部充分利用外部的人力資源市場的優(yōu)勢資源，以簽約外包的形式將部分或全部的人力資源工作外包給外部服務(wù)商，以實現(xiàn)節(jié)約成本、提高效率的人力資源管理模式。外包的具體形式包括職能外包、人事代理或勞務(wù)派遣等。

（三）理論工具：企業(yè)家政府理論

該理論由戴維·奧斯本等學(xué)者提出，政府管理者應(yīng)該向企業(yè)家學(xué)習(xí)，擁有使命感、事業(yè)心和預(yù)見性，以外部的顧客（公眾）和內(nèi)部效果為出發(fā)點，重塑政府職能，通過與內(nèi)部力量或外部力量（包括社區(qū)）結(jié)合成伙伴或競爭的關(guān)系。[5]進而，他們歸納為五種改革政府的具體戰(zhàn)略及其“工具包”：核心戰(zhàn)略及其工具包、后果戰(zhàn)略及其工具包、顧客戰(zhàn)略及其工具包、控制戰(zhàn)略及其工具包、文化戰(zhàn)略及其工具包。這些理論成果構(gòu)成一種成果導(dǎo)向的、績效可量化的、競爭與合作并存的政府治理格局。此外，值得一提的是，站在人力資源管理的角度，企業(yè)家政府理論給我們的啟示是：政府應(yīng)該更有使命感、事業(yè)心和預(yù)見性，充分劃分政府部門內(nèi)部核心的工作人員種類與管理的職能，并以契約的形式將不擅長的或耗費大的人力資源管理職能外包出去，以求得“低成本、高績效”。

（四）政府部門實施HRO（人力資源外包）的意義

政府實施HRO的意義可以歸納為以下三個方面：一是可以提高政府部門的工作效率。將部分或者全部的招聘工作外包給有實力、專業(yè)化的人力資源服務(wù)機構(gòu)以獲得更優(yōu)秀的人才，并將優(yōu)化后的資源運用于現(xiàn)有的工作人員，提供高績效的政府服務(wù)，從而提高政府部門的工作效率。二是能夠有效降低人力資源管理成本。將非核心人力資源管理職能外包或者政府內(nèi)部不擅長的人力資源管理職能外包給外部專業(yè)化、規(guī)?；?、標準化的人力資源服務(wù)供應(yīng)商，從而減少政府部門人力資源管理開支。三是有利于增強政府部門工作人員的危機感與競爭意識，以改變傳統(tǒng)的“只進不出”的在職在崗就業(yè)觀。

二、北部灣經(jīng)濟區(qū)政府部門實施HRO（人力資源外包）的現(xiàn)狀及存在問題分析

（一）北部灣經(jīng)濟區(qū)政府部門實施HRO（人力資源外包）的特點

1.勞務(wù)派遣步入正軌。勞務(wù)派遣又稱人才派遣、人才租賃、勞動派遣、勞動力租賃，是指由勞務(wù)派遣機構(gòu)與派遣勞工訂立勞動合同，由實際用工單位向派遣勞工給付勞務(wù)報酬，勞動合同關(guān)系存在于勞務(wù)派遣機構(gòu)與派遣勞工之間，但勞動力給付的事實則發(fā)生于派遣勞工與要派企業(yè)（實際用工單位）之間。2012年四月的一份調(diào)研結(jié)果顯示，大多數(shù)的行政事業(yè)單位與外部專業(yè)的勞務(wù)公司建立了勞務(wù)派遣關(guān)系。以北部灣經(jīng)濟區(qū)政府的安保管理外包工作為例。在訪談中，北部灣經(jīng)濟區(qū)政府相關(guān)部門的負責(zé)人談到：“他們（指保安）并不歸我們單位管理，他們都是由保安公司統(tǒng)一安排過來的，統(tǒng)一負責(zé)、統(tǒng)一管理。”保安公司按照與相關(guān)部門簽訂的保安服務(wù)合同，派出合格的門衛(wèi)、巡邏員等為區(qū)政府提供安保服務(wù)，區(qū)政府負責(zé)安保工作的相關(guān)部門則按照雙方擬定的合同支付相應(yīng)的酬勞給保安公司，保安公司則負責(zé)安保人員的工資福利發(fā)放以及培訓(xùn)等事宜。這些勞務(wù)外包內(nèi)容都是按照國家2010年1月1日出臺的《保安服務(wù)管理條例》中的相關(guān)條例來實施的。同時，北部灣經(jīng)濟區(qū)政府的領(lǐng)導(dǎo)強調(diào)“國有企事業(yè)單位（特別是銀行）的勞務(wù)外包和勞務(wù)派遣已經(jīng)成為一個常態(tài)”。

2.職能外包常態(tài)化。職能外包是指政府組織根據(jù)需要將一項或幾項人力資源管理工作或職能外包出去，交由其他外包服務(wù)商進行管理，以提高效率，滿足主營業(yè)務(wù)發(fā)展對人力資源工作的需要。這些職能包括人力資源規(guī)劃、獲取、維持與開發(fā)以及員工關(guān)系管理等。北部灣經(jīng)濟區(qū)越來越多的單位開始將員工培訓(xùn)進行外包，即每年有很多部門推薦、選送一定名額的人員（一般一個單位2人）在指定的大學(xué)（包括廣西大學(xué)、廣西師范大學(xué)等）進修（包括M B A、M P A等類型）。此外，相當多的單位按相關(guān)政策規(guī)定定期或不定期地聘請大學(xué)教師或其他專業(yè)人士對本機構(gòu)、本部門員工進行專業(yè)的培訓(xùn)。

（二）北部灣經(jīng)濟區(qū)政府部門實施HRO（人力資源外包）存在的問題

1.職能外包的效果尚不明顯。調(diào)查結(jié)果顯示，當前北部灣經(jīng)濟區(qū)政府并沒有全面實施人力資源職能外包，其實踐效果也不明顯。從全國范圍來看，只有浙江省寧波市出臺了全國首個政府服務(wù)外包暫行辦法，但當前仍處在條例實施的初期階段，其效果還有待觀察。廣西人社廳相關(guān)部門的領(lǐng)導(dǎo)對于北部灣經(jīng)濟區(qū)政府部門進行人力資源管理外包的做法也沒有給予明確的評價。

2.勞務(wù)派遣與人事代理領(lǐng)域問題較多。對于勞務(wù)派遣，問題包括以下幾點：一是勞務(wù)派遣的領(lǐng)域有待拓展。當前各政府部門非核心類雇員的勞務(wù)派遣主要集中在安保系列。二是勞務(wù)派遣的方式方法有待創(chuàng)新，局限于國家與地方法律法規(guī)或相關(guān)條例的框架內(nèi)；三是相關(guān)職能部門對外包持謹慎態(tài)度。對于人事代理，目前的主要問題為：各地的人才市場（特別是市級人才市場）只是高校畢業(yè)生人事檔案的“暫留地”，行政機關(guān)及國有企事業(yè)單位基本上沒有將本單位的人事檔案管理、職稱評定手續(xù)辦理、社會養(yǎng)老保險金收繳等人力資源管理業(yè)務(wù)外包給人才市場。

（三）北部灣經(jīng)濟區(qū)政府部門實施HRO（人力資源外包）的制約因素

這主要表現(xiàn)在以下三方面：一是沒有指導(dǎo)與規(guī)制HRO市場的相關(guān)法律法規(guī)。二是缺乏強大的人力資源服務(wù)商。筆者在網(wǎng)上搜索共計23家人力資源服務(wù)公司，發(fā)現(xiàn)這些公司招納的基本上是企業(yè)方面的中低層次人才，而且部分公司連招聘的崗位信息都未予披露，其中有兩家公司甚至連聯(lián)系方式都沒有。三是政府部門不愿面對的一個現(xiàn)實是：人力資源外包造成了部分現(xiàn)有職員失去崗位或失去優(yōu)厚待遇，有可能帶來一定的社會問題。

三、解決北部灣經(jīng)濟區(qū)政府部門實施HRO（人力資源外包）現(xiàn)存問題的對策思考

（一）實行“平穩(wěn)”的“漸進式”改革

2012年，廣西區(qū)政府預(yù)計本地區(qū)生產(chǎn)總值較上一年增長13%，而北部灣經(jīng)濟區(qū)的增長率還要略高。因此，北部灣區(qū)各級政府在抓好核心類公務(wù)員隊伍建設(shè)的前提下，將非核心的雇員類、勤雜類工作及人員予以外包。在保持人心穩(wěn)定的前提下，可以實行試點改革：首先，應(yīng)該按照相關(guān)規(guī)定，確定安保類、勤雜類政府雇員管理工作的外包事宜并將公務(wù)員的培訓(xùn)項目常態(tài)化，從中歸納有益經(jīng)驗。其次，對于核心類公務(wù)員的培訓(xùn)、薪酬管理等職能，可以參照蘇州、上海和山東等地的做法實行外包。此外，可選取某一市級或者縣級單位為試點，將核心類公務(wù)員的人力資源規(guī)劃與員工關(guān)系管理職能外包出去，而將工作考評、崗位設(shè)計以及薪酬管理的職能保留。

（二）大力培育良好的外包環(huán)境

首先，要建立健全外包的法制環(huán)境。北部灣經(jīng)濟區(qū)政府要借鑒《保安服務(wù)管理條例》、《寧波市政府服務(wù)外包暫行辦法》中有關(guān)HRO的規(guī)定，結(jié)合自身實際情況制定與頒布自已的外包試行條例，以提供政策支持。同時，要將外包的內(nèi)容、外包方與承包方的權(quán)利與義務(wù)以及違約條款規(guī)定明確，防止產(chǎn)生糾紛時過錯方推卸責(zé)任。其次，要培育良好的外包服務(wù)供應(yīng)商。鼓勵與扶持有實力的外包商做強做大，吸引東部發(fā)達地區(qū)與國外的跨國人力資源服務(wù)公司進駐北部灣，從而為政府實施HRO找到有信譽的、可靠的服務(wù)商。

（三）構(gòu)建具有企業(yè)家精神的政府部門

首先，要增強政府部門的危機感和責(zé)任意識，營造在職在崗競爭氛圍，樹立“能而優(yōu)則職、內(nèi)不優(yōu)而外包”的人力資源管理思想。其次，要將企業(yè)家精神落到實處。實施外包事務(wù)前要制定外包計劃，實施過程中要落實好相關(guān)事宜。事后要積極總結(jié)經(jīng)驗，以備進行下一個外包循環(huán)。最后，要切合實際的制定外包策略。在實行外包的過程中，政府部門既要借鑒國外成熟的經(jīng)驗，也要因地制宜，結(jié)合我國的實際情況制定相應(yīng)的外包策略。

[1]王學(xué)棟，楊燕東.管理外包：我國政府部門人力資源管理的新模式[J].改革與戰(zhàn)略，2009，（21）.

[2]蕭鳴政.中國政府人力資源開發(fā)概論[M].北京：北京大學(xué)出版社，2004.142.

[3]馬貴舫.試論政府人力資源管理外包[J].人才開發(fā)，2009，（5）：38-39.

[4]張海峰.事業(yè)單位進人獵頭公司拍板[N].大眾日報，2006.

[5]戴維·奧斯本,特勒·蓋布勒.改革政府—企業(yè)家精神如何改革公共部門 [M].上海:上海譯文出版社，2010.243.