高考移民背后的憲法學思考——以高考移民政策為視角

鄭國龍

（青海民族大學法學院，青海 西寧 810007）

一、高考移民的出現(xiàn)及必然性

在語言學上，移民就是指一個地方的居民將自己的戶口遷移到外地或是外國的行為。我國的移民現(xiàn)象也多是在改革開放后才多了起來，國內(nèi)地區(qū)之間的移民主要是由貧困的內(nèi)陸遷到經(jīng)濟較發(fā)達的沿海城市，但到了90年代，卻風行了一批由較發(fā)達地區(qū)向中西部地區(qū)移民的熱潮，他們的共同點就是為了高考。與傳統(tǒng)意義的移民不同，因此這些移民被稱為“高考移民”。該現(xiàn)象的出現(xiàn)立即引起了廣大學者的爭論和研究，到底高考移民合不合法？如何去制止這種現(xiàn)象？直到現(xiàn)在，對高考移民現(xiàn)象仍然有不同的呼聲，要想真正解決這一現(xiàn)象，就必須對其本質(zhì)有足夠的認識，所以筆者將從憲法學角度去予以闡述。

所謂“高考移民”就是指那些高考錄取分數(shù)線較高省份的高中畢業(yè)生，通過各種途徑將父母及本人戶口轉(zhuǎn)入（空掛）到錄取分數(shù)線較低的省份，以期在高考中憑借原來較好的學習基礎(chǔ)和轉(zhuǎn)入地較低的錄取分數(shù)線，考取理想大學的現(xiàn)象。[1]從該含義中可以得出高考移民隊伍分為兩種：一種是通過違法手段，如空掛、偽造學籍、非法收養(yǎng)等，取得戶籍的非法移民；另一種就是形式上符合戶籍政策辦理的移民。

總體上來看，高考移民的流向主要分為三類：一是京、滬等經(jīng)濟教育發(fā)達但高考錄取分數(shù)線低的地區(qū)；二是海南、安徽等經(jīng)濟水平低且高考錄取分數(shù)線也低的東部省份；三是經(jīng)濟和教育水平低而高考錄取分數(shù)線更低的西部落后地區(qū)。

高考移民這種中國特有的移民現(xiàn)象，開始于80年代，風行于90年代后期，雖然在打壓制止中有所收斂，但在21世紀的今天仍然是一個未切實解決的社會問題。到底高考移民現(xiàn)象為何出現(xiàn)呢？其主要原因大概有如下幾點：

1.高考“地區(qū)優(yōu)惠錄取政策”

高考制度分為高考考試制度和高考錄取制度兩大塊，無疑考試制度算是比較公平的，但錄取制度的設(shè)置卻引來了好多不滿。由于現(xiàn)今中國各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平不一，教育投入高低有別，為了體現(xiàn)政府對少數(shù)民族和落后地區(qū)的教育扶持，因此實行高低有別的高考錄取分數(shù)線政策。高考分數(shù)線上的差距，也引發(fā)了各地高考升學率的重大差別，由此導致了由錄取分數(shù)線高的省份向錄取分數(shù)線低的省份遷移的“高考移民”現(xiàn)象的出現(xiàn)。

例如海南省處于邊遠地區(qū)享受招生優(yōu)惠政策，當?shù)貫榱税l(fā)展經(jīng)濟、吸引投資不僅不努力控制“高考移民”，有的甚至還有意無意地降低進入門檻，因而成為全國的“移民大省”。這些地區(qū)對于移民們的吸引力顯然并非是其教育資源或機會，而是高校對這些地區(qū)考生的優(yōu)惠錄取政策。[2]

2.教育思想：對高考的重視

想必經(jīng)歷過高考的人都知道，高考就是一場人生中最為關(guān)鍵的戰(zhàn)斗?！爸R改變命運”的信念在人們心中已是根深蒂固，高考作為選拔人才的一種機制，更是很多人尤其是處在社會底層的人們的救命稻草，因此考上好大學才是一條成功的捷徑。因此，為了確保自己孩子順利升學，家長義無反顧地想盡各種方法，其中就包括為高考而“移民”這一舉措。

3.戶籍政策的松動

由于高考與戶籍掛鉤，現(xiàn)在的考生想要進什么大學相當程度上是依靠其戶籍在哪里而決定的。

在市場經(jīng)濟的背景下，我國部分城市為了招商引資而對戶籍政策給予了一定的放寬。比如，有的規(guī)定，投資一定金額即可取得遷入地戶籍；有的規(guī)定，購買商品房可以辦理落戶手續(xù)；有的規(guī)定，符合遷入地需要的人才準許遷入。在這個意義上，戶籍政策的松動無疑給了高考移民出現(xiàn)的有利條件。

4.地方保護主義的盛行

北京、上海、天津等大城市也是引進“高考移民”的一大場所，其中的原因就是這些地區(qū)憑著優(yōu)厚的教育資源以及擁有大量本地國內(nèi)著名高校的條件，對本地學生降低標準錄取?？纯次覀兏鞔竺５纳捶植?，可謂一目了然。筆者認為，上述幾大城市偏向本地考生的重要原因除了考生素質(zhì)高以外，還有對地方政府財政支持的依賴及無形的行政壓力。如果說對西部落后地區(qū)給予優(yōu)惠降低招生標準，我們可以接受，但面對這種地方保護主義，人們無法與“公平”聯(lián)系起來，這明顯是對教育平等權(quán)利的一種侵害。而像山東、河南這樣的人口大省，無疑受到了莫大的“委屈”，想法為自己爭取機會的方式之一就是高考移民。

二、有關(guān)省市新出臺的高考移民政策介紹

由于高考移民現(xiàn)象的持續(xù)存在，每年各省市尤其是高考移民大量移入地區(qū)都會對高考移民采取相關(guān)政策措施，力求將移民數(shù)量降到最低，圍堵這類“不速之客”。

（一）青海：嚴格核查報名學生的高考資格

為防止高考移民趁虛而入，在2012年普通高校招生報名及后續(xù)工作中，考生在青高考資格審查分4個階段進行：高考報名過程為第一階段，將對所有報名學生的戶籍、學籍進行認真審查，不符合在青報考資格者不予報名；高考前為第二階段，對已報名學生的資格進行核查，對有舉報、可疑對象的戶籍、學籍進行摸底和走訪調(diào)查，尤其對戶口簿、遷移手續(xù)的真實性進行比對，將不符合條件學生在發(fā)放《準考證》前報省招辦注銷；高考結(jié)束至建檔前為第三階段，對上線考生尤其是高分考生進行嚴格審查；招生錄取過程為第四階段，對預(yù)錄取考生進行最終審查，不符合條件者經(jīng)考區(qū)招委再次落實確認后，按照屬地化管理原則，向省招辦報告取消錄取資格。

（二）新疆：轉(zhuǎn)入考生網(wǎng)上核實戶籍

為遏制“高考移民”，去年2011年11月份，新疆維吾爾自治區(qū)教育廳、公安廳、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團教育局、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團公安局聯(lián)合下發(fā)關(guān)于《新疆維吾爾自治區(qū)2012年普通高校招生網(wǎng)上報名工作規(guī)定》的通知。要求各地公安機關(guān)要采取網(wǎng)上核查的辦法查驗考生戶籍的真?zhèn)?，并且進行戶籍情況審查時應(yīng)指定專人，依照“誰審查、誰簽字、誰負責”的原則，認真細致核對居民戶口等有關(guān)登記項目信息的一致性。對高中階段轉(zhuǎn)入新疆的考生和非新疆身份證號的考生戶籍情況，必須在戶籍網(wǎng)上逐個核實，對違反規(guī)定遷移戶口、變更民族成分的要堅決糾正。同時還規(guī)定屬于公安機關(guān)內(nèi)部民警違法亂紀的，按照有關(guān)規(guī)定嚴肅處理，觸犯法律的依法追究法律責任。[4]

（三）遼寧：高考招生戶籍時限

遼寧省為防“高考移民”不斷出臺新規(guī)定，最明顯的是戶籍時限規(guī)定，從2009年要求在遼寧省的戶籍截止到報名開始之日為1年以上，到2010年在遼寧省考生的戶籍截止到報名開始之日為兩年以上，再到2011年要求遼寧考生戶籍滿三年、高中學籍為三年，是往屆畢業(yè)生的，還須具備遼寧省中學畢業(yè)證書。

這種戶籍時限規(guī)定的依據(jù)在哪？實行這樣的差別對待又是否符合平等對待原則？種種疑問不禁讓我們深思：有沒有理性地依法去看待高考移民現(xiàn)象呢？

三、封堵高考移民政策的合法性分析

面對高考移民現(xiàn)象，幾乎全部的遷入地都想方設(shè)法地出臺各種政策規(guī)定，將為高考而移民的那部分考生阻擋在本地區(qū)招考名額之外。但是作為前提的是對高考移民現(xiàn)象的認識，高考移民是違法的嗎？高考移民必須要封堵嗎？

（一）高考移民中的合法性

筆者在前文已經(jīng)將高考移民分為兩種，對于通過違法手段取得戶籍地非法移民毋庸置疑是違反法律規(guī)定的，而符合遷入地的戶籍政策，通過正當途徑辦理了戶籍遷移登記的這部分移民是否違法呢？從其行為看是具備了戶籍遷移的合法要件的，只是其遷移動機不純，并不能作為違法的依據(jù)?；诂F(xiàn)實的教育制度，國家不能提供教育機會、起點和結(jié)果的公平，公民在不安于現(xiàn)狀的情況下，無奈選擇了高考移民這一方式。我們不能完全否定這種移民，因為它可以說這是公民追求教育公平的自我救濟手段。

（二）封堵“高考移民”政策有無法律依據(jù)

封堵高考移民的行為該如何界定？從遷入地居民的角度考慮，“高考移民”通過移民這種投機行為考上大學，在我國現(xiàn)有的高考名額分配制下，必然意味著遷入地的考生中有一人不能上大學。[5]為了達到公平所采取的合理差別待遇竟又出現(xiàn)了新的不公，如此一來，封堵高考移民就成了維護公平的一項措施。但是從客觀法律角度看，該類政策的依據(jù)又在哪？

縱觀諸多法律法規(guī)及規(guī)范性文件，也只有2005年教育部辦公廳、公安部辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于做好普通高校招生全國統(tǒng)一考試考生報名資格審查工作的通知》提到了高考移民現(xiàn)象，之后各個地方政府教育部門就以此為依據(jù)出臺了一系列限制高考移民的政策。但從《立法法》的角度看，只有以公安部、教育部的名義出臺的文件才屬于行政規(guī)章，才具有法律效力，以公安部、教育部內(nèi)部職能部門名義對外發(fā)布的文件，不是行政規(guī)章，不具有法律效力。所以據(jù)此出臺的一系列限制高考移民措施同樣是不具有法律效力和依據(jù)的。

四、正確審視高考移民

（一）從遷徙自由看高考移民

正是因為高考制度是與戶籍掛鉤，封堵高考移民的政策不免與遷徙自由的基本人權(quán)相沖突，不少學者也曾提出該類政策違反憲法權(quán)利而不合法。

看我國憲法有關(guān)遷徙自由權(quán)的演變，公民的遷徙自由權(quán)利經(jīng)歷了一個肯定到否定再到一定程度默許的歷史過程。1954年憲法明確規(guī)定：“中華人民共和國公民有居住和遷徙的自由”，而隨著1958年《戶口登記條例》的出臺，即在事實上限制了遷徙自由，并且在接下來的憲法修正案中取消了有關(guān)遷徙自由的規(guī)定，就算改革開放后1982年《憲法》仍然沒有恢復關(guān)于公民遷徙自由權(quán)利的規(guī)定。但這并不意味著就可以禁止公民自由遷徙。因為對于公民而言，法無禁止即自由，雖然我國現(xiàn)行憲法沒有賦予公民該權(quán)利，但也沒有哪部法律禁止公民遷徙。所以封堵高考移民而采取限制公民自由遷徙的行為是于法無據(jù)的。

從另一角度思考，即使順應(yīng)當?shù)孛褚舛拗聘呖家泼?，它也違反了平等原則。因為這種特殊的遷徙只是單向性的，即教育發(fā)達地區(qū)的考生遷入具有高考資源優(yōu)勢的地區(qū)，但是教育落后地區(qū)的考生卻很難遷入教育發(fā)達地區(qū)享受豐富的教育資源。[6]因此，解決高考移民問題的出路不在于正面封堵，而在于通過憲法確認公民的遷徙自由權(quán)利，讓每一位公民平等地去自由選擇行使權(quán)利。當人們可以自己決定去哪兒參加高考的時候，高考移民的前提將不復存在，地域性的身份差別將失去其存在的制度依托。[7]北京大學法學院教授張千帆、著名法學專家郭道暉等在內(nèi)的十五名學者及社會人士，曾聯(lián)名提請國務(wù)院，呼吁取消高考和招生工作中的考生戶籍限制。筆者也希望國務(wù)院能重視學者的建議，在加快高考制度改革的同時，充分考慮公民的遷徙自由。

（二）從教育公平看高考移民

我國憲法規(guī)定“公民在法律面前一律平等”，同時規(guī)定“公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)”，所以公民享有教育平等權(quán)，但在一般情況下，憲法所能達到的平等只能是一種形式上的平等，也就是說教育機會上的平等，即確保教育機會在法律和事實上無歧視地向所有人開放。作為最低限度的平等，機會平等是保障教育公平的前提。

哈耶克曾指出：“從人們存在很大差異這一事實出發(fā)，我們便可以認為，如果我們給予他們以平等的待遇，其結(jié)果就一定是他們在實際地位上的不平等，而且，將他們置于平等地位的唯一方法也只能是給他們以差別待遇”。[8]因此，憲法上的平等原則并不是絕對的平等，它也承認合理差別。而不合理的差別，就構(gòu)成了歧視，則是平等原則所不能容忍的。結(jié)合高考制度，對少數(shù)民族的教育優(yōu)惠政策是一種合理的差別待遇，是值得肯定和保留的，但是對于標準不一的錄取名額分配制卻是有失公平的，也造成了所謂的“地域歧視”。

教育優(yōu)惠政策的出發(fā)點是好的，但卻因為考慮的不夠全面而有了漏洞，在引發(fā)高考移民的同時，也使當?shù)貙W生權(quán)利受損，究其原因不難發(fā)現(xiàn)，正是地區(qū)標準的過分簡單化。如果簡單根據(jù)戶籍來決定，那么在實際操作過程中肯定會出現(xiàn)不公，難道這不是人為在制造“反向歧視”嗎？筆者認為，為了避免高考移民現(xiàn)象，真正實現(xiàn)教育公平，應(yīng)逐漸將地區(qū)優(yōu)惠政策變?yōu)橹苯右钥忌闆r為準實行優(yōu)惠待遇。

（三）從地方保護主義看高考移民

基于不公平的高考錄取分數(shù)線差異，前文也介紹了有關(guān)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)地方保護導致高考移民的原因。地方保護主義是如何興起的呢？改革開放后，由于中央與地方分權(quán)，地方政府有了自己獨立的利益。在高考中，教育部也逐漸把招生和考試權(quán)力下放到地方，雖然現(xiàn)今為了加強教育的多元化提倡高校自主招生，但是也帶來了一些弊端，即教育方面的地方保護。這里我們不禁產(chǎn)生疑問，權(quán)力下放好嗎？其實權(quán)力下放是避免權(quán)力過度集中于中央的一項有利措施，只是在權(quán)力下放之前一定要建立起一個完善的體制，揚其利避其弊。如果在下放高考招生等一系列權(quán)力的同時能夠建立一個比較完善的權(quán)力制約和權(quán)力運行機制，高考地方保護主義便不會那么猖狂，也就會達到一定程度的公平公正，從而從根源上使高考移民現(xiàn)象消失。

（四）從權(quán)利救濟看高考移民

所謂“無救濟即無權(quán)利”，不論高考移民是好是壞，但毋庸置疑的是一部分人的受教育權(quán)受到了侵犯，然而對于考生的救濟在哪里？尤其是通過合法手段，并且基于客觀原因而移民的考生，如果僅從形式上看，很難與真正的“高考移民”相區(qū)別，當他們被取消高考資格時，該如何保護自己的權(quán)利呢？對于有目的移民的考生，在被認定為高考移民后，沒有了參加高考的機會，這又如何去保障權(quán)利呢？從憲法學角度分析，在出臺一系列阻止高考移民現(xiàn)象的政策中，并沒有規(guī)定侵犯公民受教育權(quán)利后的配套救濟方案，因此也可以說是違憲的表現(xiàn)。

盡管“高考移民”受到了遷入地家長和考生的一片聲討，但我們不難理解那些移民考生的良苦用心，在感慨的同時，我們更應(yīng)用理性的思維去審視高考移民現(xiàn)象，以保護這些“無辜”的考生們。

[1]王琳雯.“區(qū)別對待的教育政策”制定的合憲性分析[J].法學研究，2010，（10）.

[2] 張千帆.中國大學招生指標制度的合憲性分析[J].中外法學，2011，（2）.

[3][4] 張慶福.憲政論叢[M].北京：法律出版社，2004.147，149.

[5][7]苗連營.“高考移民”現(xiàn)象的憲法學思考[J].法學期刊，2009，（11）.

[6][8] 韓大元，林來梵，鄭賢君.憲法學專題研究[M].北京：中國人民大學出版社，2008.