宅基地使用權(quán)隱形流轉(zhuǎn)問題研究

李珊珊 白 羽

（東南大學(xué)法學(xué)院，江蘇 南京 211189）

在我國現(xiàn)行立法體系中，有關(guān)農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度的規(guī)定可見諸于《憲法》、《土地管理法》、《物權(quán)法》等法律法規(guī)，歸納起來，主要有以下幾點(diǎn)：

1.宅基地使用權(quán)的取得，遵循“一戶一宅”的分配原則，即符合條件的村民以戶為單位只能申請一處宅基地，但這并不表示每戶就只能有一處住宅，只是在村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)。

2.對于宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，本村村民在經(jīng)過本集體同意后可將宅基地上之住房轉(zhuǎn)賣給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員，且受讓人必須符合宅基地使用權(quán)分配條件。換言之，中國現(xiàn)有的法律法規(guī)和政策對于農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)給予了很大限制。

但是隨著社會的發(fā)展，宅基地存在的功能價值也隨之變遷，宅基地使用權(quán)制度出現(xiàn)了法之外的情形——宅基地使用權(quán)的隱形流轉(zhuǎn)。

在社會實(shí)踐中，宅基地使用權(quán)的隱形流轉(zhuǎn)已成為一種公開的秘密。宅基地流轉(zhuǎn)的情形大體有以下幾種：一是農(nóng)轉(zhuǎn)非后，搬離農(nóng)村，原有農(nóng)村宅基地房屋仍在，閑置坐等荒廢不如進(jìn)行轉(zhuǎn)賣；二是農(nóng)村因分家、繼承等原因產(chǎn)生一戶多宅現(xiàn)象，閑置的宅基地房屋除了交易外，無法獲取任何收入利益，為維持生計(jì)而變賣。

一、流轉(zhuǎn)原因分析

1.農(nóng)民與宅基地的關(guān)系變遷

縱觀宅基地制度的發(fā)展史，農(nóng)民對宅基地的依附性已經(jīng)越來越小，宅基地制度在現(xiàn)實(shí)面前不進(jìn)則退了。宅基地的初設(shè)是為保障農(nóng)民的基本生活需求，但它的存在價值遠(yuǎn)非如此。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)，現(xiàn)今的農(nóng)民已不是單靠種地維持生計(jì)的鄉(xiāng)下人，新型農(nóng)民早已與城市接軌，不準(zhǔn)買賣宅基地使用權(quán)的規(guī)定已不符合當(dāng)今社會發(fā)展趨勢。

2.宅基地財(cái)產(chǎn)價值日益彰顯

根據(jù)相關(guān)宅基地的法律法規(guī)，每戶只能申請一處宅基地，但除了申請取得之外，也可繼承取得。因地房一體政策，房屋存續(xù)期間宅基地使用權(quán)也依然存在，這就難免出現(xiàn)一戶擁有多處宅基地使用權(quán)的現(xiàn)象。宅基地及其上房屋的荒廢閑置就使得使用權(quán)人開始追求其財(cái)產(chǎn)利益。但是物權(quán)法規(guī)定，宅基地使用權(quán)屬于用益物權(quán)，農(nóng)民有占有和使用的權(quán)利，唯獨(dú)排除了收益權(quán)。對于宅基地上之房屋所有權(quán)人，自由處分所有物受到極大限制，“暗流”便成為一股熱潮。

3.宅基地使用權(quán)管理機(jī)制不健全

宅基地使用權(quán)的管理過于松散是導(dǎo)致宅基地使用權(quán)隱形流轉(zhuǎn)的另一原因。首先，申請取得門檻太低。只要具備村民資格并單立門戶便可取得宅基地使用權(quán)，使得農(nóng)民想方設(shè)法多多爭取，從而導(dǎo)致宅基地資源浪費(fèi)。其次，轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)的門檻限制太高。只能在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部轉(zhuǎn)讓，意味著幾乎無市場。第三，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)缺乏監(jiān)管和懲治力度是隱形流轉(zhuǎn)猖獗的又一原因。

4.征地拆遷引發(fā)的相關(guān)問題

在近幾年掀起的村改拆遷熱潮中，巨額拆遷補(bǔ)償款和安置用房的出現(xiàn)，使得農(nóng)村土地價值陡增。對拆遷款的“你爭我奪”也使宅基地買賣糾紛頻發(fā)。有這樣一則典型案例便很好地反映了相關(guān)問題。

2002年，曹女士將自己位于北京四海二村的一處房產(chǎn)以12萬元賣給了曹先生。2003年，曹先生又以19萬元轉(zhuǎn)賣給了邱女士。本來一直相安無事，但自從2010年，邱女士因房屋拆遷取得200余萬元的補(bǔ)償款后，接連引發(fā)了多起訴訟。2011年，曹先生的妻子王某起訴曹先生和邱女士，稱房子轉(zhuǎn)讓時自己并不知情，要求確認(rèn)購房合同無效及返還拆遷款。庭審中，雙方各執(zhí)一詞。法院認(rèn)為根據(jù)我國法律對宅基地使用權(quán)主體的限制性規(guī)定，農(nóng)村房屋的買賣只能限于集體組織成員之間進(jìn)行。曹先生和邱女士都不是該村村民，無權(quán)購買該宅基地房屋。一審判決房產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議無效，并駁回返還拆遷款的請求。緊接著曹女士聞之又將曹先生訴諸法院，要求確認(rèn)房屋轉(zhuǎn)讓協(xié)議無效。之后憑借兩個房屋轉(zhuǎn)讓協(xié)議的無效判決，曹女士又起訴要求返還200多萬元的拆遷款，目前判決結(jié)果未知。

這一案例反映出來的仍是宅基地隱形流轉(zhuǎn)帶來的問題。

二、宅基地隱形流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象分析

（一）基于法經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析

在法經(jīng)濟(jì)學(xué)看來，“效率”特別是“資源配置效率”是很關(guān)鍵的評價標(biāo)準(zhǔn)。法經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為在一般情況下自由交換能將物從低價值的使用移往高價值的使用，自由交換能為交易雙方帶來好處。如果該交換被限制，潛在的購買者將不得不分擔(dān)物的所有權(quán)人因此受到的損失。宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)是充分利用農(nóng)村土地、優(yōu)化配置資源的有效舉措，從法經(jīng)濟(jì)學(xué)角度值得提倡，但宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的相對性和宅基地制度的現(xiàn)實(shí)性卻大大限制了這一行為。

（二）基于刑法學(xué)和行政法學(xué)的分析

規(guī)定的“非法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)罪”，似乎跟轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)行為有關(guān)，但一般情況下的宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓，還不觸及犯罪。該罪屬于情節(jié)犯，行為必須達(dá)到情節(jié)嚴(yán)重，才能構(gòu)成。所謂情節(jié)嚴(yán)重，主要是指多次實(shí)施本罪行為的；非法轉(zhuǎn)讓、倒賣土地使用權(quán)數(shù)量較大的；牟取非法利益較大的；造成土地嚴(yán)重破壞或荒蕪的。土地管理法規(guī)定，農(nóng)民享有宅基地面積限額大多在150平米至300平米之間，基本上達(dá)不到所謂的“情節(jié)嚴(yán)重”，因此農(nóng)民轉(zhuǎn)讓一兩處宅基地使用權(quán)根本不會擔(dān)心會被追究刑事責(zé)任。

三、宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問題規(guī)制

如何對這一問題進(jìn)行科學(xué)合理的規(guī)制呢？筆者認(rèn)為應(yīng)從以下幾方面著手：

（一）宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合法化

針對宅基地使用權(quán)能否自由流轉(zhuǎn)的問題一直以來爭議不斷，但就目前的發(fā)展而言，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合法化已勢在必行。今年4月3日國務(wù)院總理李克強(qiáng)在國務(wù)院常務(wù)會議上表示，要完善農(nóng)村宅基地有序退出機(jī)制。這充分表明了宅基地市場化改革的方向。但經(jīng)濟(jì)手段不足以支撐宅基地制度改革，必然要有相關(guān)配套的政策和法律法規(guī)，首要的就是賦予宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合法化的權(quán)利。有觀點(diǎn)認(rèn)為宅基地使用權(quán)作為農(nóng)民的福利性權(quán)利轉(zhuǎn)讓他人不合理，但從物權(quán)法的角度看，農(nóng)民以自己的身份獲得一項(xiàng)權(quán)利，自由處分該權(quán)利有何不可？

實(shí)現(xiàn)宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合法性要在充分尊重農(nóng)民權(quán)益的前提下，不可因城市化改造進(jìn)程而強(qiáng)制宅基地使用權(quán)的買賣；也不可為追逐經(jīng)濟(jì)利益而侵占農(nóng)村耕地，破壞土地制度。“拆東墻補(bǔ)西墻”的做法是無濟(jì)于事的，必須要建立完善的一套相關(guān)制度予以規(guī)制。

（二）建立完善的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度

1.嚴(yán)格規(guī)制宅基地審批

為防止出現(xiàn)“空心村”、宅基地閑置和土地濫用的現(xiàn)象，根據(jù)現(xiàn)有制度思考，首要的就是要加強(qiáng)宅基地取得的審批制度，做到從源頭上把控。當(dāng)宅基地使用權(quán)可自由流轉(zhuǎn)后，設(shè)法申請宅基地轉(zhuǎn)讓的行為也有可能會不斷發(fā)生，畢竟宅基地取得的無償性和作為財(cái)產(chǎn)的收益性有相當(dāng)大的吸引力。因此，必須抓好宅基地審批程序，做好預(yù)防工作。

2.完善宅基地使用權(quán)和房產(chǎn)登記

農(nóng)民雖享有宅基地上房屋的所有權(quán)，卻不似城市房屋一樣擁有屬于自己的房產(chǎn)證，這就使得在房屋轉(zhuǎn)讓中，受讓人擔(dān)心無法保障自己的房產(chǎn)權(quán)益而影響房屋買賣。在改革宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度中有必要制定配套的房屋產(chǎn)權(quán)登記制度并發(fā)放房屋產(chǎn)權(quán)證。在“地房一體”下，宅基地使用權(quán)證也要規(guī)定更正程序，做到一步到位，保證在拆遷時不僅保障農(nóng)民的利益，也維護(hù)受讓人的利益。

3.規(guī)定宅基地流轉(zhuǎn)定價標(biāo)準(zhǔn)

在宅基地使用權(quán)隱形流轉(zhuǎn)中，由于權(quán)利瑕疵，農(nóng)民不得不以極低的價格轉(zhuǎn)讓宅基地使用權(quán)，嚴(yán)重?fù)p害自身的財(cái)產(chǎn)權(quán)益的同時受讓人也無保障權(quán)利，因此宅基地正常有序地流轉(zhuǎn)還要規(guī)定合理的定價標(biāo)準(zhǔn)。政府和有關(guān)部門應(yīng)研究制定一套宅基地價格評價體系，公平、公正、合理地評價每一塊建設(shè)用地，為宅基地流轉(zhuǎn)提供技術(shù)支持。

4.加強(qiáng)監(jiān)管力度，違法必究

當(dāng)前有關(guān)土地問題存在著執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的狀況，土地管理部門作為監(jiān)管部門也一直未實(shí)際發(fā)揮監(jiān)管職能，大量的宅基地違法行為不能得到有效遏制。在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)合法化的背景下，監(jiān)管職責(zé)更是不可或缺。在自由流轉(zhuǎn)下，為維護(hù)農(nóng)村市場秩序，必須明確相關(guān)法律責(zé)任，對違法行為予以行政處罰。

四、結(jié)語

宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)彰顯了農(nóng)民土地的財(cái)產(chǎn)價值，有助于促進(jìn)農(nóng)村勞動力的解放和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快。流轉(zhuǎn)的合法和規(guī)范化，有助于保障公民的權(quán)利，規(guī)范市場秩序，減少訴累，促進(jìn)社會穩(wěn)定。但改革不可一蹴而就，需要循序漸進(jìn)，根據(jù)各地區(qū)的發(fā)展水平，在試點(diǎn)工作完成后，制定完善的相關(guān)機(jī)制。

[1] 張 卿.宅基地建房限制流轉(zhuǎn)的法經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[J].浙江學(xué)刊，2009，（3）.

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