做好地方環(huán)境立法工作應(yīng)注意的幾個問題

高德耀

（太原理工大學(xué)，山西 太原 030024）

地方環(huán)境立法是國家環(huán)境立法體系的重要組成部分。地方環(huán)境立法是指有立法權(quán)的地方人大及其常委會或地方人民政府（含有地方立法權(quán)的城市），在其法定職權(quán)范圍內(nèi)，依照法定程序制訂、認(rèn)可、修改、補充和廢止有關(guān)保護自然資源、遏制生態(tài)破壞、防治環(huán)境污染和其它環(huán)境公害的規(guī)范性文件。地方環(huán)境法規(guī)規(guī)章是地方環(huán)境立法的產(chǎn)物，也是地方環(huán)境監(jiān)督管理和行政執(zhí)法的法規(guī)依據(jù)。我國地域遼闊，各地方環(huán)境現(xiàn)實狀況差異很大，經(jīng)濟發(fā)展水平很不平衡。國家環(huán)境立法只能從一些原則性、根本性、普遍性和全國性的問題加以規(guī)范，不可能也沒有必要針對地域性環(huán)境特點和地方性環(huán)境污染而面面俱到。這就要求開展地方環(huán)境立法工作，建立地方性環(huán)境法規(guī)規(guī)章。

一、地方環(huán)境立法的特征

地方環(huán)境立法除了環(huán)境立法的一般屬性外，還具有以下三個特征：

（一）制定法規(guī)的依法性

地方環(huán)境法規(guī)規(guī)章不能同憲法和國家環(huán)境法律、環(huán)境行政法規(guī)相抵觸。這就要求地方人大或人民政府在環(huán)境立法時必需同國家環(huán)境法律法規(guī)的原則精神保持高度一致。必需依據(jù)《憲法》、《立法法》和《地方組織法》的相關(guān)規(guī)定制定地方性環(huán)境法規(guī)規(guī)章。此外，還要注意地方環(huán)境法規(guī)規(guī)章與國家環(huán)境法律法規(guī)的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，把國家環(huán)境立法的原則性同地方環(huán)境立法的地方性有機結(jié)合起來，制定和做好地方環(huán)境立法工作。

（二）適用范圍的有限性

地方性環(huán)境法規(guī)規(guī)章的立法機構(gòu)是有立法權(quán)的地方人大及其常委會或地方人民政府。立法機關(guān)的地方性決定著環(huán)境法規(guī)規(guī)章的地方適用性。因此，地方環(huán)境立法具有一定的適用范圍，即只適用于特定的區(qū)域和范圍。這個特定的區(qū)域和范圍就是其管理的行政區(qū)劃。在行政管轄權(quán)范圍內(nèi)適用有效。

（三）立法形式的雙層次性

地方環(huán)境立法的雙層次性是指地方環(huán)境立法既可以制定地方性環(huán)境法規(guī)，又可以制定地方性環(huán)境規(guī)章。也即省級和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的較大市的權(quán)力機關(guān)可以制定地方性環(huán)境法規(guī)；省級和經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)較大市的人民政府可以制定地方性環(huán)境規(guī)章。地方性環(huán)境法規(guī)和地方性環(huán)境規(guī)章既有相同之處又有一些區(qū)別：相同之處在于兩者都具有規(guī)范性和強制性，都具有法律效力；不同之處在于兩者的制定機關(guān)不同，法律效力也不同。地方性環(huán)境規(guī)章的效力低于地方性環(huán)境法規(guī)且內(nèi)容規(guī)定不得與當(dāng)?shù)貦?quán)力機關(guān)制定的地方性環(huán)境法規(guī)相抵觸。

二、地方環(huán)境立法的重點

地方環(huán)境立法要做的工作繁雜而龐大，就其重點而言，歸納起來有以下幾個方面：

（一）細(xì)化國家環(huán)境法律法規(guī)。根據(jù)本地方的環(huán)境狀況和客觀現(xiàn)實需要，將國家環(huán)境法律法規(guī)具體化和地方化，對國家環(huán)境法律法規(guī)作適當(dāng)?shù)募?xì)化、延伸和完善，使其更具有針對性和可操作性。

（二）適時填補國家環(huán)境立法的空白。一般來講，國家環(huán)境法律法規(guī)出臺須要有一定的周期且覆蓋面和調(diào)整范圍相對有限。地方立法機關(guān)對本轄區(qū)迫切需要而國家目前又暫無相應(yīng)立法的法律法規(guī)事項，可先行一步，通過地方環(huán)境立法加以規(guī)定。對于國家環(huán)境立法的盲點和空白點，通過地方環(huán)境立法加以調(diào)整和規(guī)范是很有必要的，也是可行的。

（三）做好特殊環(huán)境要素或狀況的地方環(huán)境立法工作。對于個別地方獨有的而又不可能通過國家環(huán)境法律法規(guī)加以調(diào)整和規(guī)范的環(huán)境要素或狀況，就需要也只能通過地方環(huán)境法規(guī)規(guī)章加以調(diào)整和規(guī)范。

三、制定地方環(huán)境立法應(yīng)注意的幾個問題

1.做好環(huán)境立法規(guī)劃

地方環(huán)境立法應(yīng)當(dāng)在立法預(yù)測的基礎(chǔ)上制定立法規(guī)劃。弄清楚本地區(qū)存在哪些環(huán)境問題，需要制定哪些法規(guī)。從現(xiàn)實和可能條件出發(fā)，分情輕重緩急，系統(tǒng)規(guī)劃和通盤考慮。使制定出來的環(huán)境法規(guī)規(guī)章符合本地區(qū)環(huán)境管理的具體情況，力求科學(xué)、實用。地方環(huán)境立法要保持與國家環(huán)境立法規(guī)劃的溝通和聯(lián)系。地方性環(huán)境立法涉及面廣、綜合性強。因此在制定地方性環(huán)境法規(guī)規(guī)章時要密切聯(lián)系有關(guān)事務(wù)部門，深入調(diào)查研究，廣泛征求意見，反復(fù)商討論證，吸收各方面的專家學(xué)者、專業(yè)技術(shù)人員共同參與地方環(huán)境立法工作。

2.嚴(yán)格按照規(guī)范化要求制定好地方環(huán)境法規(guī)工作

從法律的技術(shù)層面上講，制定地方環(huán)境法規(guī)要求結(jié)構(gòu)形式恰當(dāng)、法條內(nèi)容準(zhǔn)確、文字簡明嚴(yán)謹(jǐn)，杜絕語言的岐義現(xiàn)象。不可模梭兩可、含糊不清，更不能前后矛盾。力求避免宣傳性、口號式的語言。地方性環(huán)境法規(guī)是規(guī)范性的文件，因此，文件的規(guī)范性要求是必不可少的。

3.法規(guī)規(guī)范要與經(jīng)濟社會的發(fā)展相協(xié)調(diào)一致

法規(guī)規(guī)章的規(guī)定和要求要與現(xiàn)行體制或做法相一致；法規(guī)條文的具體表述要與經(jīng)濟社會發(fā)展的新情況、新任務(wù)和新要求相匹配，避免法規(guī)條文與現(xiàn)實情況相脫節(jié)、不協(xié)調(diào)；對相同事項的法規(guī)條文做出新的規(guī)定（包括修改）后，其它法規(guī)的相關(guān)規(guī)定應(yīng)當(dāng)及時做出相應(yīng)的修改或廢止；對于前法的部分規(guī)定已被后法所取代的情況，后法應(yīng)做出相應(yīng)的銜接規(guī)定，避免執(zhí)行中可能引起理解上的歧義和前后法條文的沖突和矛盾。

4.法規(guī)規(guī)章要易于操作

有些地方的環(huán)境法規(guī)規(guī)章的規(guī)定過于原則，不夠具體，執(zhí)行起來難以操作。一部好的法規(guī)不僅要看它制定了沒有，制定了什么，還要看它是否能夠具體操作，是否能夠?qū)崿F(xiàn)其立法意圖。環(huán)境司法實踐中已有條件、能夠細(xì)化的條文要盡可能細(xì)化，增強可操作性且易于操作。

5.違反法規(guī)規(guī)章要負(fù)相應(yīng)的法律責(zé)任

法規(guī)規(guī)章在作出禁止性、限制性規(guī)定的同時，須規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，違法后要有懲罰措施，違法者要付出相應(yīng)的代價。如果只有告誡，沒有懲罰；只是定性違法，沒有強制措施，這樣的法規(guī)是不完善的。

6.及時做好地方環(huán)境法規(guī)規(guī)章的修訂工作

地方環(huán)境法規(guī)規(guī)章頒布實施后，在某一時期某一階段是合理的、適用的，但隨著時間的推移，有些條款已不能滿足現(xiàn)實發(fā)展的客觀要求，這就要求我們適應(yīng)新時期環(huán)境保護發(fā)展的需要，及時做好地方環(huán)境法規(guī)規(guī)章的修改和修訂工作。立法實踐表明，對那些帶有原則性、方向性但還處于試行階段的措施和做法，可先制定相應(yīng)的政策加以引導(dǎo)，運行一段時間后，經(jīng)過修改和完善，待條件成熟時再制定成法規(guī)規(guī)章；對那些在實踐中已經(jīng)證實合理可行又成熟有效且能夠得到普遍推廣的政策、制度、措施和做法，應(yīng)通過立法程序加以規(guī)范化和法律化。立法時應(yīng)注意法的穩(wěn)定性與適時立、改、廢相協(xié)調(diào)的問題。一方面要保持法的穩(wěn)定性和連續(xù)性，不能輕易改變；另一方面要適時進行修改、完善和廢止。同時還要防止由于立法不慎而在短時間內(nèi)反復(fù)修改變動而引起大的波動和振蕩，以及一時需要即匆忙立法的做法。把穩(wěn)定性和變動性適時結(jié)合起來。

地方環(huán)境立法應(yīng)以提高立法質(zhì)量為目標(biāo)；以加大對違法行為處罰力度為突破口；以增強立法可操作性為關(guān)鍵；以規(guī)范政府環(huán)境責(zé)任為保障。國家和地方應(yīng)高度重視地方環(huán)境法制建設(shè)，加大投入。制定和落實好地方環(huán)境法規(guī)規(guī)章，為地方經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展和百姓適宜、良好的生存環(huán)境保駕護航。

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