社會管理創(chuàng)新與城市少數(shù)民族流動人口權(quán)益保障

徐中林 劉立敏

社會管理創(chuàng)新是黨中央針對當(dāng)前我國經(jīng)濟社會快速發(fā)展，特別是在重要戰(zhàn)略機遇期和矛盾凸顯期相互交織的情況下，社會領(lǐng)域出現(xiàn)了一系列新情況新問題提出的重要課題。隨著我國城市化進程加快，大量農(nóng)村剩余少數(shù)民族勞動力流向城市。在促進城市社會經(jīng)濟發(fā)展和各民族交流交融的同時，因其風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰、教育水平、法律意識等方面的差異性，合法權(quán)益時常得不到保障，直接影響到民族團結(jié)社會和諧穩(wěn)定。據(jù)國家民委的統(tǒng)計分析，在全國各大城市2000年以來900起影響民族團結(jié)和社會穩(wěn)定的突發(fā)事件中，涉及到少數(shù)民族流動人員的突發(fā)事件占80%，成為影響我國民族關(guān)系發(fā)展的重要因素。［1］筆者從社會管理創(chuàng)新和民族工作部門的角度對城市少數(shù)民族流動人口權(quán)益保障談點看法，以期能引起有關(guān)部門的重視。

一、城市少數(shù)民族流動人口權(quán)益內(nèi)涵

關(guān)于少數(shù)民族流動人口的合法權(quán)益，學(xué)界看法不一。筆者認為，少數(shù)民族流動人口與其他類型流動人口特別之處，就在于其少數(shù)民族身份和繼而因民族身份而享有的特殊權(quán)益。即流動到城市中的少數(shù)民族，因民族身份而享受的國家法律法規(guī)和政策所賦予的權(quán)益，一般分為普通權(quán)益和特殊權(quán)益。普通權(quán)益包括少數(shù)民族流動人員的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)等;特殊權(quán)益是因文化、語言、文字、宗教、風(fēng)俗等特殊性而擁有的，此權(quán)益是城市政府保障的重點。因個體民族身份的差異性，決定了其享受權(quán)益保障的差異性。大致包括以下內(nèi)容:

(一)平等就業(yè)的權(quán)利

平等就業(yè)權(quán)在整個勞動權(quán)利體系中處于核心地位，是基礎(chǔ)性權(quán)利。 《中華人民共和國勞動法》［2］第3條第1款規(guī)定:“勞動者享有平等就業(yè)和選擇職業(yè)的權(quán)利……”第12條規(guī)定:“勞動者就業(yè)，不因民族、種族、性別、宗教信仰不同而受到歧視?！?《中華人民共和國就業(yè)促進法》第3條和《就業(yè)服務(wù)與就業(yè)管理規(guī)定》第4條都作出了相同的規(guī)定，確立了勞動者應(yīng)當(dāng)享有的平等就業(yè)的權(quán)利，禁止各種形式的就業(yè)歧視。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行黨和國家民族政策有關(guān)問題的通知》［3］指出:生產(chǎn)經(jīng)營者和服務(wù)提供者必須嚴(yán)格遵守法律法規(guī)有關(guān)保障民族平等的規(guī)定，在招收員工時，不得歧視少數(shù)民族群眾。

(二)使用民族語言文字的權(quán)利

《中華人民共和國憲法》［4］第4條規(guī)定:各民族都有使用和發(fā)展自己的語言文字的自由?！吨腥A人民共和國人民法院組織法》［5］第6條、《中華人民共和國刑事訴訟法》［6］第9條、《中華人民共和國行政訴訟法》［7］第8條、《中華人民共和國民事訴訟法》［8］第11條均規(guī)定:各民族公民都有用本民族語言文字進行訴訟的權(quán)利。人民法院對于不通曉當(dāng)?shù)赝ㄓ玫恼Z言文字的當(dāng)事人，應(yīng)當(dāng)為他們翻譯。在少數(shù)民族聚居或者多民族雜居的地區(qū)，人民法院應(yīng)當(dāng)用當(dāng)?shù)赝ㄓ玫恼Z言進行審訊，用當(dāng)?shù)赝ㄓ玫奈淖职l(fā)布判決書、布告和其他文件?！冻鞘忻褡骞ぷ鳁l例》［9］第20條規(guī)定:城市人民政府應(yīng)當(dāng)保障少數(shù)民族使用本民族語言文字的權(quán)利。

(三)保持民族風(fēng)俗習(xí)慣的權(quán)利

《中華人民共和國憲法》第4條規(guī)定:各民族都有保持或者改革自己的風(fēng)俗習(xí)慣的自由?！冻鞘忻褡骞ぷ鳁l例》第13條規(guī)定:城市人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)實際需要，合理設(shè)置清真飯店和清真食品生產(chǎn)加工、供應(yīng)網(wǎng)點，并在投資、貸款、稅收等方面給予扶持。第24條規(guī)定:城市人民政府應(yīng)當(dāng)保障少數(shù)民族保持或者改革民族風(fēng)俗習(xí)慣的自由。第25條規(guī)定:城市人民政府應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定，對具有特殊喪葬習(xí)俗的少數(shù)民族妥善安排墓地，并采取措施加強少數(shù)民族的殯葬服務(wù)。第26條規(guī)定:少數(shù)民族職工參加本民族重大節(jié)日活動，可以按照國家有關(guān)規(guī)定放假，并照發(fā)工資。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行黨和國家民族政策有關(guān)問題的通知》指出:在生產(chǎn)經(jīng)營活動中，不得生產(chǎn)經(jīng)營含有歧視、侮辱少數(shù)民族的產(chǎn)品;在提供有關(guān)服務(wù)中，不得歧視少數(shù)民族群眾。

(四)享受民族教育的權(quán)利

《中華人民共和國義務(wù)教育法》［10］第4條規(guī)定:凡具有中華人民共和國國籍的適齡兒童、少年，不分性別、民族、種族、家庭財產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法享有平等接受義務(wù)教育的權(quán)利。第12條規(guī)定:父母或者其他法定監(jiān)護人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監(jiān)護人工作或者居住地接受義務(wù)教育的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)為其提供平等接受義務(wù)教育的條件。第18條規(guī)定:國務(wù)院教育行政部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)需要，在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)設(shè)置接收少數(shù)民族適齡兒童、少年的學(xué)校 (班)。《城市民族工作條例》第9條規(guī)定:城市人民政府應(yīng)當(dāng)重視發(fā)展少數(shù)民族教育事業(yè)，加強對少數(shù)民族教育事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)和支持。城市人民政府應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)措施，提高少數(shù)民族教師隊伍的素質(zhì)，辦好各級各類民族學(xué)校(班)，在經(jīng)費、教師配備方面對民族學(xué)校 (班)給予適當(dāng)照顧，并根據(jù)當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族的特點發(fā)展各種職業(yè)技術(shù)教育和成人教育。

(五)滿足宗教活動的權(quán)利

《憲法》第36條規(guī)定:中華人民共和國公民有宗教信仰的自由。任何國家機關(guān)、社會團體和個人不得強制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧視信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。國家保護正常的宗教活動。宗教團體和宗教事務(wù)不受外國勢力的支配?！蹲诮淌聞?wù)條例》［11］第十二條規(guī)定:信教公民的集體宗教活動，一般應(yīng)當(dāng)在經(jīng)登記的宗教活動場所 (寺院、宮觀、清真寺、教堂以及其他固定宗教活動處所)內(nèi)舉行，由宗教活動場所或者宗教團體組織，由宗教教職人員或者符合本宗教規(guī)定的其他人員主持，按照教義教規(guī)進行。這些規(guī)定表明，少數(shù)民族流動人有宗教信仰自由并且在宗教活動場所內(nèi)進行宗教活動的權(quán)利。

(六)經(jīng)商辦企業(yè)的權(quán)利

《城市民族工作條例》第14條規(guī)定:對城市民族貿(mào)易企業(yè)和民族用品定點生產(chǎn)企業(yè)的優(yōu)惠，按照國家有關(guān)規(guī)定辦理。第16條規(guī)定:城市人民政府有關(guān)部門對進入本市興辦企業(yè)和從事其他合法經(jīng)營活動的外地少數(shù)民族人員，應(yīng)當(dāng)根據(jù)情況提供便利條件，予以支持。城市人民政府應(yīng)當(dāng)加強對少數(shù)民族流動人員的教育和管理，保護其合法權(quán)益。少數(shù)民族流動人員應(yīng)當(dāng)自覺遵守國家的法律、法規(guī)，服從當(dāng)?shù)厝嗣裾嘘P(guān)部門的管理。

二、城市少數(shù)民族流動人口權(quán)益保障存在的問題

(一)關(guān)于就業(yè)問題

盡管《中華人民共和國就業(yè)促進法》［12］第28條規(guī)定:“各民族勞動者享有平等的勞動權(quán)利。用人單位招用人員，應(yīng)當(dāng)依法對少數(shù)民族勞動者給予適當(dāng)照顧”。《就業(yè)服務(wù)與就業(yè)管理規(guī)定》第17條也強調(diào):“用人單位招用人員，應(yīng)當(dāng)依法對少數(shù)民族勞動者給予適當(dāng)照顧”。但在現(xiàn)實中，少數(shù)民族流動人口平等就業(yè)權(quán)的實現(xiàn)仍有一定障礙。這一方面是由于進入城市的少數(shù)民族人員大都文化素質(zhì)偏低，就業(yè)技能和專業(yè)技能缺乏，不能滿足崗位要求;另一方面由于文化的差異性，一些企業(yè)、事業(yè)等用人單位以少數(shù)民族流動人員的風(fēng)俗習(xí)慣和宗教信仰容易引發(fā)糾紛和矛盾為由，對城市少數(shù)民族流動人員的求職進行善意拒絕。雖然法律上有“適當(dāng)照顧”的規(guī)定，但“適當(dāng)”的模糊性在一定程度上影響了實際操作性。

(二)特需得不到保障

首先是宗教活動場所供應(yīng)不足。特別是穆斯林流動人口，流動到非民族聚居區(qū)城市，很多地方清真寺數(shù)量少，有的甚至沒有清真寺，無法滿足正常的宗教生活。其次，清真飲食供應(yīng)不足。在少數(shù)民族流動人員中，穆斯林占相當(dāng)比例，滿足其清真飲食需求是其最基本的權(quán)益。目前全國城市，特別是東部城市，清真食品網(wǎng)點建設(shè)基本上不能適應(yīng)現(xiàn)實需要。一些穆斯林不太集中的企業(yè)、單位，沒有清真灶臺 (窗口)，一些超市、集貿(mào)市場因效益問題，沒有清真食品供應(yīng)柜臺等。第三，穆斯林專用墓地供應(yīng)不足。散雜居地區(qū)很多城市沒有規(guī)劃穆斯林專用墓地，沒有專門殯儀場所?？梢哉f，這些民族特殊需求得不到保障，影響了部分少數(shù)民族群眾的正常生活。

(三)歧視現(xiàn)象部分存在

由于文化的差異和對少數(shù)民族特殊風(fēng)俗習(xí)慣的不了解，一些流入地區(qū)的居民不愿意將房子出租給少數(shù)民族流動人員，有的旅館以種種借口拒絕少數(shù)民族流動人員入住，一些職業(yè)介紹部門對少數(shù)民族流動人員采取歧視的態(tài)度，不愿意為他們介紹工作。有的地方對部分敏感民族公民在辦理暫住證、工商執(zhí)照等方面都有各種各樣的限制。這些現(xiàn)象雖不是社會主流，有的也并非故意歧視，但仍然造成不好的影響。

(四)權(quán)益保障法律滯后

目前，我國在城市民族法制方面，形成了以城市民族工作條例為基本法，各大城市的城市民族工作辦法，各城市少數(shù)民族權(quán)益保障法為子法的法律框架。城市民族法有自己的適用范圍和對象，即適用于本區(qū)域內(nèi)具有本地戶口的居民。對于少數(shù)民族流動人口的權(quán)益保護，沒有做出明確的規(guī)定。流向城市的少數(shù)民族成員因為沒有所在城市的戶口，他們既不能享受市民居民所享有的各種權(quán)利，也不能享受城市民族工作條例、各城市的城市民族工作辦法、城市少數(shù)民族權(quán)益保障法所賦予的各種權(quán)利，造成了權(quán)利保障的真空地帶?？梢哉f，法律在保護少數(shù)民族流動人口權(quán)益的問題上遭遇了尷尬。

(五)服務(wù)管理工作滯后

城市民族少數(shù)民族流動人口權(quán)益保障工作涉及方方面面，需要政府各職能部門之間各負其責(zé)、密切配合、齊抓共管;需要與之相適應(yīng)的法律政策、工作機制和相關(guān)制度。但目前我省國大多數(shù)城市少數(shù)民族流動人口權(quán)益保障問題還處在破題階段，缺乏有效的工作機制和工作平臺，各有關(guān)職能部門分工負責(zé)、齊抓共管的格局尚未形成。

三、創(chuàng)新城市少數(shù)民族流動人口權(quán)益保障對策

筆者認為，要從創(chuàng)新社會管理的角度，來審視新形勢下的城市少數(shù)民族流動人口權(quán)益保障工作，在現(xiàn)實專題立法保障不成熟，社會共識難達成一致的情況下，要走長遠立法和近期政策保障相結(jié)合的路子，重點突出對少數(shù)民族流動人口特殊權(quán)益的保障。各級城市政府要從創(chuàng)新思想認識、創(chuàng)新工作平臺、創(chuàng)新工作機制等方面入手，積極進行政策、措施保障。

(一)立足思想認識創(chuàng)新，著力解決城市少數(shù)民族流動人口權(quán)益保障的認識問題

各級黨委和政府把城市少數(shù)民族流動人口的權(quán)益保障工作納入議事日程，將城市民族工作放到更加突出的位置，深入研究少數(shù)民族流動人口勞動權(quán)益保障問題的基本規(guī)律，及時制定各種政策措施并認真貫徹實施。在法制化道路上，采用目前強化政策保障和遠期立法保障并行的思路，把城市少數(shù)民族流動人口權(quán)益保障逐步推上法制軌道。即各城市政府要加快出臺少數(shù)民族流動人口權(quán)益保障政策，強化各項服務(wù)管理措施，特別要保障特殊權(quán)益需求;國務(wù)院要抓緊修改《城市民族工作條例》，增加涉及城市少數(shù)民族流動人口權(quán)益保障的條款。再由國家民委等有關(guān)部門根據(jù)《條例》制定配套規(guī)章，解決諸如清真食品供應(yīng)、清真寺設(shè)置、穆斯林殯儀、穆斯林殯葬、雙語教學(xué)等特殊權(quán)益保障的強制措施。

(二)立足載體措施創(chuàng)新，著力搭建城市少數(shù)民族流動人口權(quán)益保障的工作平臺

一是建立完善網(wǎng)絡(luò)信息平臺，全面掌握城市少數(shù)民族流動人口基本信息。建立省、市、縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn) (街道辦事處)、社區(qū)五級組織網(wǎng)絡(luò)，以各級民族事務(wù)協(xié)調(diào)委員會為平臺，分工負責(zé)，齊抓共管。在少數(shù)民族人口較多的企業(yè)、學(xué)校、社區(qū)，以及與少數(shù)民族生產(chǎn)生活密切相關(guān)的基層單位、服務(wù)部門、清真網(wǎng)點、清真寺等窗口單位，設(shè)立民族工作協(xié)理員、聯(lián)絡(luò)員，分片定點，協(xié)助做好服務(wù)管理工作。二是著力強化社區(qū)基礎(chǔ)平臺，充分發(fā)揮社區(qū)在保障少數(shù)民族流動人口權(quán)益中的主陣地作用。把城市少數(shù)民族人口較多的社區(qū)作為民族工作重點社區(qū)，建立社區(qū)少數(shù)民族服務(wù)中心;在少數(shù)民族流動人口相對集中的樓院建立聯(lián)絡(luò)點，準(zhǔn)確掌握社區(qū)少數(shù)民族流動人口信息資料，并做好少數(shù)民族流動人口的創(chuàng)業(yè)指導(dǎo)、暫住證辦理、子女就學(xué)、特困救助、矛盾調(diào)處等服務(wù)管理工作。三是鞏固加強服務(wù)管理平臺，全力保障少數(shù)民族流動人口的合法權(quán)益。首先尊重風(fēng)俗習(xí)慣，保障少數(shù)民族流動人口的合法權(quán)益。穆斯林流動人口較多城市要建設(shè)清真寺和穆斯林墓地及殯葬設(shè)施，合理設(shè)置清真食品供應(yīng)點;穆斯林員工比較集中的企業(yè)、學(xué)校專門設(shè)立清真餐廳和沐浴間。其次，開展“真情服務(wù)”，切實幫助少數(shù)民族流動人口解決實際困難。制作少數(shù)民族流動人口服務(wù)指南，公布服務(wù)熱線，成立司法援助中心，做到有問必答，有求必應(yīng)，有難必幫，有報必查，有查必果，使外來少數(shù)民族群眾切實感受到祖國大家庭的溫暖。第三，加強宣傳教育，切實提高少數(shù)民族流動人口的政策法律意識。發(fā)揮伊斯蘭教協(xié)會、清真寺和阿訇聯(lián)系穆斯林流動人口優(yōu)勢，利用開齋節(jié)、古爾邦節(jié)等穆斯林傳統(tǒng)節(jié)日，宣傳黨和國家民族宗教政策、法律法規(guī)，使廣大少數(shù)民族流動人員學(xué)法知法守法用法，時刻準(zhǔn)備拿起法律的武器捍衛(wèi)自己的合法權(quán)益。

(三)立足體制機制創(chuàng)新，著力完善城市少數(shù)民族流動人口權(quán)益保障的工作機制

一是組織領(lǐng)導(dǎo)制度。工作中要建立“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、民委組織協(xié)調(diào)、職能部門參與，各負其責(zé)、齊抓共管”的組織領(lǐng)導(dǎo)機制。二是宣傳教育制度。以清真寺和阿訇為依托，發(fā)揮其在對穆斯林流動人口教育的特殊作用;以少數(shù)民族流動人口集中的企業(yè)為重點，對廣大少數(shù)民族職工定期進行黨和國家民族政策宣傳教育;以重點社區(qū)為基礎(chǔ)，扎實開展基層群眾宣傳教育活動，不斷增強少數(shù)民族流動人口的法律意識、公民意識和國家意識。三是節(jié)日走訪制度。民族工作部門結(jié)合黨和國家重大節(jié)日、少數(shù)民族傳統(tǒng)節(jié)日等，召開少數(shù)民族流動人口代表人士座談會，走訪慰問困難家庭，全面了解他們生產(chǎn)生活中存在的突出問題，并及時反饋給政府，協(xié)調(diào)有關(guān)部門妥善解決。四是矛盾排查制度。堅持開展經(jīng)常性矛盾糾紛排查工作，及時發(fā)現(xiàn)可能引發(fā)涉及少數(shù)民族流動人口方面的苗頭性、傾向性問題，努力把不穩(wěn)定因素解決在基層，解決在當(dāng)?shù)?，解決在未萌狀態(tài)。高度重視涉及少數(shù)民族流動人口的信訪工作，明確職能職責(zé)，規(guī)范工作程序，完善內(nèi)部運行機制和外部協(xié)調(diào)機制，提高接訪和矛盾調(diào)處能力。對排查出來的涉及少數(shù)民族流動人口的矛盾糾紛和不穩(wěn)定因素，深入研究，準(zhǔn)確判斷，對于敏感問題及時研究解決辦法。五是出入地共管機制。出臺少數(shù)民族流動人口出入地齊抓共管的工作意見，建立少數(shù)民族流動人口集中的流出地建立協(xié)作共管機制，流出地重點做好法制政策教育，流入地重點做好權(quán)益服務(wù)，共同做好少數(shù)民族流動人口的服務(wù)管理工作。六是監(jiān)督檢查制度。建立完善的監(jiān)督檢查制度，深入貫徹落實《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行黨和國家民族政策有關(guān)問題的通知》(國辦發(fā)〔2008〕33號)和《關(guān)于加強民族法規(guī)和民族政策執(zhí)行情況監(jiān)督檢查工作的意見》 (民委 (督查)發(fā)〔2008〕81號)精神，把貫徹落實黨和國家的民族政策和依法保護少數(shù)民族流動人口的合法權(quán)益緊密結(jié)合起來，定期組成督導(dǎo)組深入到基層、深入到少數(shù)民族群眾中，發(fā)現(xiàn)損害少數(shù)民族流動人口合法權(quán)益情況，及時督促解決。

(本成果承受第47批中國博士后面上資金資助，項目編號：20120471550。)

［1］楊侯第．中國城市民族工作的理論與實踐［M］．北京：民族出版社，2001年

［2］中華人民共和國勞動法［Z］．1994年7月5日第八屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第八次會議通過，自1995年1月1日起施行

［3］關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行黨和國家民族政策有關(guān)問題的通知［Z］．2008年5月國辦發(fā)〔2008〕33號文件

［4］中華人民共和國憲法［Z］．2004年3月14日第十屆全國人民代表大會第二次會議通過《中華人民共和國憲法修正案》

［5］中華人民共和國人民法院組織法［Z］．2006年10月31日第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十四次會議修正，自2007年1月1日起施行

［6］中華人民共和國刑事訴訟法［Z］．2012年3月14日第十一屆全國人民代表大會第五次會議第二次修正，自2013年1月1日起施行

［7］中華人民共和國行政訴訟法［Z］．1989年4月4日第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二次會議于通過，自1990年10月1日起施行

［8］中華人民共和國民事訴訟法［Z］．2007年10月28日第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第三十次會議修改，自2008年4月1日起施行

［9］城市民族工作條例［Z］．1993年8月29日國務(wù)院批準(zhǔn)，1993年9月15日國家民委令第2號發(fā)布

［10］中國人民共和國義務(wù)教法［Z］．2006年6月29日第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十二次會議修訂，自2006年9月1日起施行

［11］宗教事務(wù)條例［Z］．2004年7月7日國務(wù)院第57次常務(wù)會議通過，自2005年3月1日起施行

［12］中華人民共和國就業(yè)促進法［Z］．2007年8月30日第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十九次會議通過，自2008年1月1日起施行。