淺析水電工程項目檔案管理中存在的問題及對策

陳顯超

(國電四川發(fā)電有限公司，四川成都 610041)

隨著我國能源革命的不斷深入，水電工程建設(shè)進入快速發(fā)展時期，不同規(guī)模及形式的水電工程大量上馬。作為水電工程管理重要內(nèi)容的項目檔案既是水電工程建設(shè)的連續(xù)歷史記錄，也是項目投產(chǎn)后運行、維護、改(擴)建及維權(quán)的重要依據(jù)，直接關(guān)系到工程的竣工驗收和達標(biāo)投產(chǎn)。然而，當(dāng)前水電工程項目檔案管理現(xiàn)狀卻與其重要性不匹配，檔案管理缺失帶來的危害性已十分嚴(yán)重。筆者結(jié)合國電四川公司項目檔案工作實際，探討了水電工程檔案管理中存在的一些常見問題，并提出了粗淺的解決思路，與廣大同行相互交流。

1 水電工程項目檔案管理工作的地位

深入做好項目檔案工作，首先必須充分認(rèn)識到其重要性，只有這樣，才能有高度的責(zé)任感和深厚的激情投入項目檔案管理工作。

(1)項目檔案是工程建設(shè)的過程記錄。項目檔案由工程建設(shè)的參建各方產(chǎn)生，伴隨著工程建設(shè)全過程，是工程質(zhì)量評定、事故分析、維權(quán)索賠、驗收考核、日常管理、日后運行維護的重要參考依據(jù)。項目檔案是工程建設(shè)歷史的真憑實據(jù)，具有一定的法律效用，它客觀記載了工程建設(shè)過程中的各項工作，所形成的文件材料、來往信函、簽字蓋章及聲音圖像等令人信服，為工程項目建設(shè)提供了正反兩方面經(jīng)驗，一切工程問題都可以通過項目檔案尋找其真實的答案。

(2)項目檔案是工程建設(shè)的有機組成。項目立項文件是工程決策、審批、確立以及經(jīng)費落實和具體實施的根本，項目預(yù)算編制、概要設(shè)計、招投標(biāo)均必須以立項文件為前提，而這些文件材料又是項目勘察測量、詳細設(shè)計的依據(jù)?？梢哉f，貫穿工程建設(shè)過程有兩條線:一條是技術(shù)性的、抽象的、以文件材料為表征的，而另一條則是操作性的、實體的、以工程物理結(jié)果為體現(xiàn)的，二者相互交織。技術(shù)性線條不能從工程建設(shè)中抽離，更不能忽略不計。

(3)項目檔案是工程建設(shè)的質(zhì)量反映。工程質(zhì)量是否符合設(shè)計文件和合同規(guī)定，應(yīng)從其適用性、耐久性、安全性、可靠性、經(jīng)濟性、協(xié)調(diào)性來印證。項目檔案是工程竣工驗收的重要內(nèi)容和依據(jù)，直接反映工程建設(shè)的質(zhì)量，從更深層次意義講，許多工序被下一道工序所掩蓋(即隱蔽工程)，這部分工程竣工后看不到、摸不著，難以檢測得到，只能根據(jù)其被掩蓋前的照片、錄像、圖紙及各種現(xiàn)場記錄進行評價，而工程項目檔案資料在此的作用是不可替代的。

(4)項目檔案是工程建設(shè)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。項目檔案是一個靜態(tài)概念，而檔案管理則是一個動態(tài)過程，它不是單獨的、孤立的行為，而是工程項目管理眾多環(huán)節(jié)中的一環(huán)。更進一步說，從工程質(zhì)量控制的角度出發(fā)，其主要表現(xiàn)為施工組織和現(xiàn)場質(zhì)量控制。影響質(zhì)量控制的主要因素有人、材料、機械、方法和環(huán)境等五大方面，而這些方面的資料收集、編制都在項目檔案范圍之內(nèi)，所以，工程質(zhì)量控制的五大因素離不開項目檔案管理。

(5)項目檔案是建設(shè)水平的提升手段。項目檔案管理在行政上體現(xiàn)強制性，與建設(shè)行政職能高度融合，它既是竣工審查的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是行政執(zhí)法檢查的內(nèi)容。加強項目檔案管理，能夠大大提高工程建設(shè)質(zhì)量，它將整個工程建設(shè)完整地鏈接和記錄，能夠通過檔案資料進一步研究和總結(jié)提煉管理成果。同時，加強項目檔案管理工作，建立真實、完整、系統(tǒng)的檔案資料，能夠更好地服務(wù)于項目建設(shè)，營造和諧的工程建設(shè)環(huán)境。

2 水電工程項目檔案管理中存在的主要問題

近年來，我國水電建設(shè)陸續(xù)推行項目法人制、招標(biāo)投標(biāo)制、合同管理制及建設(shè)監(jiān)理制，流域梯級水電開發(fā)建管水平大幅度提升，項目檔案管理也隨之取得了重大進步。然而，工程項目檔案管理滯后的現(xiàn)象嚴(yán)重，管理中仍存在諸多問題，迫切需要我們認(rèn)真研究和解決。

(1)單位內(nèi)部不重視。為使工程項目盡快發(fā)揮效益，參建各方往往只注重工程的有形建設(shè)，而忽視檔案資料的收集整理，檔案管理意識淡薄。特別是在工期緊、任務(wù)重等情況下，只重視工程建設(shè)進度、質(zhì)量和資金控制，從而導(dǎo)致項目檔案與工程建設(shè)管理不同步。更為關(guān)鍵的問題是:有的單位沒有明確的分管領(lǐng)導(dǎo)，沒有職能部門和專職人員，沒有將檔案工作納入日常管理，更不用說建立完善的檔案體系。多數(shù)單位檔案人員長期得不到培訓(xùn)，職稱評定、崗級待遇不如其他崗位，致使檔案崗位流動性很大，檔案管理水平始終得不到提高。

(2)管理機制不健全。項目檔案管理點多、面廣、量大，牽涉到業(yè)主、施工、監(jiān)理、設(shè)計等多個單位，各單位管理相互獨立，檔案制度流程不健全，缺乏完善的約束機制，從而產(chǎn)生相互推諉、搪塞、忽視、甚至不配合、不支持現(xiàn)象，竣工驗收不合格也無責(zé)任追究依據(jù)。管理機制的缺失，造成檔案責(zé)任意識不強，有章不循或無章可循，檔案歸檔、鑒定、銷毀、利用、保密等混亂，整理、分類、保管不規(guī)范。還有的單位檔案未統(tǒng)一管理，各部門分管文書、會計、科技、聲像等資料，沒有組織及時移交和統(tǒng)一歸檔。

(3)檔案配置不到位。由于不重視檔案管理工作，參建單位檔案人員配備少且多為兼職人員，個別單位甚至根本沒有檔案管理機構(gòu)，歸屬不明確，甚至聘用臨時工管理。項目檔案人員普遍表現(xiàn)為流動性較大，新接管人員不熟悉檔案收集、整編、管理等業(yè)務(wù)，項目檔案管理質(zhì)量較差，導(dǎo)致其無法達到國家規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。建設(shè)初期，多數(shù)單位無固定辦公地點，沒有設(shè)立專門的、面積足夠的檔案庫房，不滿足檔案“八防”要求，電腦、復(fù)印機、掃描儀等基本配置不到位，甚至還有用編織帶裝存檔案資料的，導(dǎo)致項目檔案管理不能正常開展。

(4)資料歸檔不達標(biāo)。受參建單位多、工期長、人員變動大等因素影響，對于工程建設(shè)過程中形成的資料未及時收集和妥善保管，不能按規(guī)定及時移交和歸檔。有的單位在工程竣工驗收時才突擊補充檔案資料，導(dǎo)致其真實性、完整性、準(zhǔn)確性差，甚至造假檔案、做假賬。個別單位歸檔資料未達到齊全、完整，案卷目錄、全引目錄、卷內(nèi)目錄、備考表等不規(guī)范，以復(fù)印件代替原件，缺簽字、缺印章、書寫材料不合格、分類不合理、保管期限不準(zhǔn)確等。多數(shù)單位沒有建立檔案管理臺帳，檔案鑒定銷毀無機構(gòu)、無規(guī)范。

(5)信息化建設(shè)不同步。工程參建單位普遍存在重視紙質(zhì)文件歸檔，輕視電子文件收集歸檔的情況，造成紙質(zhì)和電子檔案未同步管理。目前，成熟的檔案管理系統(tǒng)的建設(shè)約為15萬元左右，配置齊全的軟硬件設(shè)施需投入數(shù)百萬元。參建單位為控制工程費用，不愿投入檔案信息化建設(shè)經(jīng)費，致使項目檔案信息無法共享、檔案信息化不能同步規(guī)劃、建設(shè)，多數(shù)參建單位采取拖的方式，竣工后移交的資料雜亂無章，造成后期整理歸檔困難。檔案信息化建設(shè)的滯后，還造成了網(wǎng)絡(luò)全息檢索困難、電子檔案無異地備份，檔案信息安全和保密性差的情況發(fā)生。

(6)開發(fā)利用不充分。形成檔案是為了利用，然而，現(xiàn)實中參建單位檔案利用意識不強，發(fā)生工程糾紛后不是積極利用檔案作證，而是直接找上級部門或地方政府協(xié)調(diào)，甚至訴諸法律，把本來簡單的問題復(fù)雜化。這種情況形成的主要原因是項目檔案開發(fā)利用不力，無有效檢索工具，有的全年無一次檔案利用。檔案人員不參與單位大事記編寫，不開展檔案深層次編研和課題研究，檔案的開發(fā)利用與工程管理脫節(jié)，甚至提供檔案利用不主動、態(tài)度差，檔案管理被看成是應(yīng)付竣工驗收的工作。

3 水電工程項目檔案管理工作的應(yīng)對措施

項目檔案管理工作存在的問題有主觀原因也有客觀方面的原因。主觀上主要是重視程度不夠，客觀上主要受投資控制、定編定員等因素影響。無論如何，作為工程建設(shè)重要組成部分的檔案管理，迫切需要我們積極采取措施不斷予以加強。筆者認(rèn)為:以下幾點措施是值得重視的。

(1)注重宣傳，提高重視程度。加強項目檔案的有序管理，從工程項目一開始，就抓好參建單位及人員的檔案法律法規(guī)宣傳教育，增強檔案法制意識，提高檔案管理人員的自覺性和責(zé)任感，爭取各方面的配合支持。重點抓好參建單位現(xiàn)場領(lǐng)導(dǎo)的宣傳教育，增強檔案分管領(lǐng)導(dǎo)的意識，使其樹立“依法治檔”的觀念，擺脫檔案管理的被動局面。參建單位領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)在重視工程進度、質(zhì)量、安全的同時，重視工程檔案資料的形成、收集，單位工作計劃要列入檔案內(nèi)容，專業(yè)崗位職責(zé)要規(guī)定檔案要求，要加強檔案“六五”普法和基礎(chǔ)知識教育，使每個參建人員明確自身檔案責(zé)任，保證第一手資料的質(zhì)量。

(2)健全制度，做到有章可循。項目檔案的規(guī)范管理，必須要有完整高效的制度體系，根據(jù)國家和行業(yè)的法律法規(guī)，結(jié)合水電工程建設(shè)實際完善制度，明確組織體系、具體職責(zé)和考核辦法，完善項目檔案工作流程，實現(xiàn)檔案規(guī)范統(tǒng)一管理。制定項目檔案管理約束機制，將項目檔案納入工程建設(shè)目標(biāo)管理，明確量化責(zé)任指標(biāo)，嚴(yán)格監(jiān)督考核。提高制度執(zhí)行能力，堅持檔案“三同步”、檔案人員“三參加”、檔案工作“四納入”，從源頭上為竣工資料的建檔打好基礎(chǔ)。制定科學(xué)適用的分類大綱，完善項目檔案技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，滿足工程建設(shè)時期檔案管理的需要，方便日后生產(chǎn)運行管理。

(3)落實職責(zé)，實施規(guī)范運作。明確和落實工程參建各方檔案管理責(zé)任，項目業(yè)主單位總負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、檢查、指導(dǎo)檔案管理，具體抓好檔案實體的收集、整理、歸檔、保管、移交等工作。監(jiān)理單位負(fù)責(zé)提交監(jiān)理檔案，監(jiān)督項目文件的完整準(zhǔn)確。設(shè)計單位負(fù)責(zé)提交經(jīng)整理立卷的設(shè)計基礎(chǔ)材料和文件，受委托編制竣工圖。施工單位負(fù)責(zé)提交經(jīng)整理立卷的竣工文件。上級主管部門、檔案行政管理部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督等。業(yè)主要堅持提前主動介入，避免被動。明確工程參建各方檔案的形成、收集及歸檔范圍，避免出現(xiàn)免責(zé)推諉、扯皮現(xiàn)象。堅持業(yè)主統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，及時檢查，嚴(yán)格監(jiān)督。

(4)把控過程，加強同步管理。堅持事前介入、事中控制、事后把關(guān)，將項目檔案工作滲透到工程建設(shè)的各階段、各環(huán)節(jié)。工程立項開工前，要及時完善檔案管理網(wǎng)絡(luò)，明確各方職責(zé)。工程施工階段，要實時監(jiān)控、同步檢查、指導(dǎo)參建單位檔案管理人員。工程竣工驗收階段，要跟蹤檢查缺陷工程和未完工程資料，及時發(fā)現(xiàn)并整改問題。實施全程控制，現(xiàn)場所有資料統(tǒng)一歸口收發(fā)，孤本資料重點管理，避免丟失。檔案人員要參與工程合同的起草，對于竣工驗收不合格的檔案人員有權(quán)拒絕簽字。實行監(jiān)理審核制，只有當(dāng)竣工資料全部合格，方能辦理歸檔移交簽字手續(xù)。

(5)健全機構(gòu)，提升隊伍素質(zhì)。工程項目檔案要有機構(gòu)和人員來管理，要堅持檔案機構(gòu)和人員與工程建設(shè)同步到位。項目從籌備開始就要明確檔案管理部門，配足檔案管理人員并保證檔案隊伍穩(wěn)定。條件允許的項目應(yīng)配備專業(yè)人員，條件不允許的可采取兼職方式，但必須保證檔案人員的穩(wěn)定。加強檔案工作培訓(xùn)，重點有三個方面:一是檔案人員的業(yè)務(wù)和工程專業(yè)基礎(chǔ)知識培訓(xùn);二是工程技術(shù)和行政管理人員的檔案知識培訓(xùn);三是參建單位檔案人員的“傳、幫、帶”。通過培訓(xùn)，提高專、兼職檔案人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和專業(yè)技能，增強相關(guān)人員的檔案法制意識，使其愛崗敬業(yè)、樂于奉獻。

(6)提高效率，加快信息化建設(shè)。按照檔案全息化要求，實現(xiàn)項目檔案數(shù)字化管理，既節(jié)省人力物力，又提高管理效率。加快項目檔案信息化建設(shè)，完善輸入、存儲、查詢等軟硬件設(shè)施，建立并開發(fā)檔案全息數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)檔案資源共享。工程建設(shè)伊始就要建立檔案信息網(wǎng)絡(luò)，參建各方在同一網(wǎng)絡(luò)建立檔案數(shù)據(jù)庫，進行檔案編目、文件掃描、CAD 圖紙管理等。工程建設(shè)中，各單位應(yīng)對號入座形成檔案資料，及時查補、完善漏項。檔案管理系統(tǒng)最好是同一平臺(軟件以紫光較為成熟)，堅決做到上網(wǎng)不涉密、涉密不上網(wǎng)，嚴(yán)格網(wǎng)上身份驗證，確保檔案系統(tǒng)的安全。

4 結(jié)語

水電工程項目檔案有別于普通生產(chǎn)技術(shù)檔案。水電工程項目由多個單元工程組成，其建設(shè)周期長、投資大、環(huán)節(jié)多，整個過程形成的檔案數(shù)量大、種類多、專業(yè)性強。作為一項系統(tǒng)工程，只有項目的業(yè)主及參建各方做到領(lǐng)導(dǎo)高度重視、機構(gòu)人員落實、規(guī)章制度健全、管理網(wǎng)絡(luò)完善、過程控制嚴(yán)格，才能保證水電項目檔案管理的科學(xué)高效，才能更好地服務(wù)于水電建設(shè)快速發(fā)展的要求。