水域及水利設(shè)施用地確權(quán)劃界存在的問題及解決建議——第二次全國(guó)土地調(diào)查

俞太建，胡瑛瑛

(1. 密山市青年灌區(qū)水利水?？傉竞推椒终?，黑龍江密山158300;2. 密山市湖濱澇區(qū)水利水保總站承紫河分站，黑龍江密山158319)

2007—2009年開展的第二次全國(guó)土地調(diào)查( 以下簡(jiǎn)稱“土地二調(diào)”) ，作為一項(xiàng)重大的國(guó)情國(guó)力調(diào)查，對(duì)全面查清全國(guó)土地利用狀況，掌握真實(shí)的土地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，并對(duì)調(diào)查成果實(shí)行信息化、網(wǎng)絡(luò)化管理，建立和完善土地調(diào)查、統(tǒng)計(jì)制度和登記制度，實(shí)現(xiàn)土地資源信息的社會(huì)化服務(wù)，滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、土地宏觀調(diào)控及國(guó)土資源管理具有重大意義。但在水域及水利設(shè)施用地確權(quán)劃界中還存在一定的問題，需要修改和調(diào)整。

1 水域及水利設(shè)施用地確權(quán)劃界存在的問題

1.1 未劃定水利工程管理用地

“土地二調(diào)”按涵、閘、渠、堤等水利工程實(shí)體占地面積為水域及水利設(shè)施用地，未劃定水利工程管理用地。例如密山市現(xiàn)有水利工程除青年水庫(kù)、部分穆棱河堤防和慶康水庫(kù)劃定了水利工程管理用地，其它工程均未劃定。因水利工程未劃定工程管理用地，無(wú)營(yíng)造工程防護(hù)林、草和防汛搶險(xiǎn)、管理設(shè)施建設(shè)等用地，特別是水利工程的續(xù)建、擴(kuò)建、除險(xiǎn)加固等所占用土地需要征用。按現(xiàn)行水利工程建設(shè)一般原則，中小型水利工程建設(shè)占地主要由地方政府和受益單位自行解決。例如密山市裴德里河治理工程，批準(zhǔn)加高培厚和平鄉(xiāng)境內(nèi)裴德里河右岸堤防17.18 km，總工程量為57.51 萬(wàn)m3，工程總投資999.04 萬(wàn)元。工程占地76 hm2，征地補(bǔ)償費(fèi)用為2 817.4萬(wàn)元，征地由自籌資金解決，自籌資金不足的由地方政府解決。地方政府財(cái)力不足，解決大額征地費(fèi)用的難度較大，影響項(xiàng)目立項(xiàng)和工程建設(shè)。

1.2 水庫(kù)實(shí)體面積偏小

“土地二調(diào)”規(guī)定水庫(kù)水面為“人工攔截匯集而成的總庫(kù)容≥10 萬(wàn)m3的水庫(kù)正常蓄水位岸線所圍成的水面”，即正常蓄水位( 興利水位) 對(duì)應(yīng)面積作為水域及水利設(shè)施用地，土地使用證發(fā)給水利部門或其他管理部門; 正常蓄水位以上的土地作為耕地等土地使用類型發(fā)給村集體或其他部門。而水庫(kù)運(yùn)行的最大水面為設(shè)計(jì)防御較大洪水的最高洪水位( 效核水位) 對(duì)應(yīng)水面，最高洪水位對(duì)應(yīng)水面大于正常蓄水位對(duì)應(yīng)水面。如密山市青年水庫(kù)最高洪水位對(duì)應(yīng)水面為6 900 hm2，正常蓄水位對(duì)應(yīng)水面為4 840 hm2，最高洪水位對(duì)應(yīng)水面大于正常蓄水位對(duì)應(yīng)水面2 060 hm2。正常蓄水位以上土地面積一般為耕地，一旦發(fā)生大洪水淹沒就要給予高額經(jīng)濟(jì)賠償，可能引發(fā)較大的社會(huì)問題。

1.3 未劃定河道行洪區(qū)

我省有堤防的較大江河( 如穆棱河) 兩堤之間的土地已劃定為行洪區(qū)屬國(guó)有土地，其它已建堤防的河流均未劃定行洪區(qū)，行洪區(qū)內(nèi)的土地按行政區(qū)劃分段劃給了村里，屬于村級(jí)管理的集體用地。如密山市裴德里河兩岸堤防是1982—1985年國(guó)家補(bǔ)助投資建設(shè)的，兩堤之間已形成了實(shí)際的行洪區(qū)，但“土地二調(diào)”仍以1982年發(fā)的土地證為依據(jù)，將裴德里河行洪區(qū)分段劃給了兩岸的村里，屬于沿岸各村管理的集體用地。未劃定河道行洪區(qū)造成了水利部門對(duì)行洪區(qū)的行政管理糾紛、增加了管理難度和工程續(xù)建難度。

2 水域及水利設(shè)施用地確權(quán)劃界存在問題的解決建議

為爭(zhēng)取國(guó)家對(duì)水利工程建設(shè)的大力支持，加快建設(shè)速度，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，提高抗預(yù)洪澇災(zāi)害的能力，對(duì)解決“土地二調(diào)”中水域及水利設(shè)施用地確權(quán)劃界存在的問題提出如下建議:

2.1 依法劃定水利工程管理用地

根據(jù)《水法》和《黑龍江省水利工程管理?xiàng)l例》［1］的有關(guān)規(guī)定，依法劃定水利工程管理用地。

2.2 按工程運(yùn)行實(shí)際劃定水庫(kù)水面

根據(jù)《黑龍江省水利工程管理?xiàng)l例》第十條相關(guān)規(guī)定，以最高洪水位對(duì)應(yīng)水面劃定為水庫(kù)水面，納入水域及水利設(shè)施用地管理，土地使用證發(fā)給工程管理單位。避免因淹沒正常蓄水位以上耕地面積造成的巨額損失賠償，有利于水庫(kù)工程的控制運(yùn)用和管理，也符合水庫(kù)工程運(yùn)行實(shí)際和相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定。

2.3 劃定河道管理范圍和行洪區(qū)

根據(jù)《防洪法》［2］第21 條、《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》［3］第二十條“有堤防的河道，其管理范圍為兩岸堤防之間的水域、沙洲、灘地( 包括可耕地)、行洪區(qū)，兩岸堤防及護(hù)堤地。無(wú)堤防的河道，其管理范圍根據(jù)歷史最高洪水位或者設(shè)計(jì)洪水位確定。河道的具體管理范圍，由縣級(jí)以上地方人民政府負(fù)責(zé)劃定”的規(guī)定，無(wú)償劃定河道管理范圍和行洪區(qū)。

2.4 按產(chǎn)權(quán)分級(jí)劃定水域及水利設(shè)施用地

根據(jù)水利工程產(chǎn)權(quán)界定和工程管理的相關(guān)規(guī)定及“土地二調(diào)”確權(quán)劃界的原則，將已建的水利工程，按產(chǎn)權(quán)、管理權(quán)分級(jí)劃定水域及水利設(shè)施用地。大中型水利工程、相當(dāng)于用水支渠及以上小型水利工程按使用國(guó)有土地劃給工程管理單位; 相當(dāng)于用水支渠以下小型水利工程、田間工程按使用集體所有土地劃給工程管理單位或土地所有權(quán)單位; 工程實(shí)際占地尺寸小于“土地二調(diào)”落圖規(guī)定的，按水域及水利設(shè)施用地地類統(tǒng)計(jì)。

2.5 建立各級(jí)水利工程建設(shè)占地補(bǔ)償基金

按照《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》( 中發(fā)〔2011〕1 號(hào)) “大幅度增加中央和地方財(cái)政專項(xiàng)水利資金。從土地出讓收益中提取10%用于農(nóng)田水利建設(shè)，充分發(fā)揮新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)等土地整治資金的綜合效益。進(jìn)一步完善水利建設(shè)基金政策，延長(zhǎng)征收年限，拓寬來(lái)源渠道，增加收入規(guī)模。完善水資源有償使用制度，合理調(diào)整水資源費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大征收范圍，嚴(yán)格征收、使用和管理”的具體要求，按一定比例由土地出讓金、水利建設(shè)基金、水資源費(fèi)等建立各級(jí)水利工程建設(shè)占地補(bǔ)償基金，用于水利工程建設(shè)征地的補(bǔ)償費(fèi)用。

3 結(jié)束語(yǔ)

水利工程數(shù)量多、范圍廣，中小型水利工程建設(shè)受用地的制約影響較大。各級(jí)水利部門應(yīng)將解決水利工程建設(shè)用地納入重要議程，根據(jù)法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)定及工程建設(shè)的實(shí)際和特點(diǎn)，研究制定解決中小型水利工程建設(shè)和管理用地的辦法，加快水利工程建設(shè)速度。

［1］黑龍江省第七屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì). 黑龍江省水利工程管理?xiàng)l例［S］. 哈爾濱:黑龍江省第七屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，1991.

［2］第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì). 中華人民共和國(guó)防洪法［S］. 北京:第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，1998.

［3］中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院. 中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例［S］. 北京:中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院，1988.