淺談移民自主安置模式的利弊和管理

鄭萍偉，何生兵

(中國水電顧問集團成都勘測設計研究院，四川成都 610072)

0 引言

在水電工程建設中，移民工作一直是極為敏感和復雜的一項工作，涉及水電工程建設方(業(yè)主)，省、州、縣政府部門、移民群眾、各項專業(yè)主管部門，甚至涉及軍事、航空等國家機密部門。同時也是各方利益核心的焦點。一旦處理不好，不僅僅影響水電工程的正常建設，同時也會造成巨大的社會影響，甚至出現(xiàn)劇烈的群體沖突事件，嚴重影響社會的穩(wěn)定。

同時，移民搬遷難度大也是一直困擾當?shù)卣块T，影響水電工程正常建設和順利竣工投產(chǎn)的重要因素。由于移民遲遲不搬遷從而導致水電工程無法按期投產(chǎn)的現(xiàn)象絕非偶然。如何在土地資源日趨緊張、移民安置極為困難的條件下，即尊重移民本人意愿，又能在現(xiàn)行的法律法規(guī)和規(guī)程規(guī)范下積極、穩(wěn)妥的開展移民安置工作，保證移民“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”，既使移民實施規(guī)劃設計方案和移民搬遷實際情況相吻合，使移民實施規(guī)劃報告具備實際的可操作性等移民工作中存在的問題，值得移民工作者深思和探索。

目前在錦屏水電站移民實施規(guī)劃設計工作中有些許工作體會，供大家探討。

1 移民搬遷概況

錦屏水電站是雅礱江中下游河段重要梯級電站，主要任務發(fā)電，兼具蓄能、蓄洪和攔沙作用，是川電外送主要電源點之一。電站2003年12月批準立項，2005年11月開工建設，2006年11月圍堰截流;預計2015年工程竣工。

錦屏移民人口約1萬余人，分為樞紐工程建設區(qū)、圍堰區(qū)和庫區(qū)三期搬遷。目前所有移民均已完成搬遷，電站已經(jīng)開始蓄水。

在移民搬遷實施期間，移民搬遷積極性較高，很多移民群眾都提前聯(lián)系好土地、房屋購置事宜，要求提前搬遷，甚至爭搶提前搬遷名額或要求增加提前名額。

2 積極搬遷的原因

為何在大多數(shù)電站都普遍存在移民搬遷“老大難”現(xiàn)象情況，而錦屏水電站移民搬遷工作如此順利?其中的經(jīng)驗和方式值得研究和探索。經(jīng)分析，錦屏水電站移民積極搬遷現(xiàn)象主要有以下幾方面原因:

(1)當?shù)氐乩怼⒔?jīng)濟條件較差，移民急于改善生活現(xiàn)狀

錦屏水電站屬于深山峽谷地形，自然條件較為惡劣，當?shù)鼐用穸嘁砸妥搴筒刈鍨橹?。庫區(qū)目前仍然“三不通”、即不通電、不通路(只有驛道)、大部分地區(qū)不通手機訊號。當?shù)鼐用窠煌ㄖ饕咳吮绸R馱，部分地區(qū)用農(nóng)村微電機自發(fā)自用。庫區(qū)群眾經(jīng)濟主要依靠農(nóng)業(yè)和牧業(yè)，以種植洋芋、玉米為主，部分地區(qū)以挖藥材、采金作為經(jīng)濟收入來源，年人均純收入約2000元。

(2)移民安置工作已歷經(jīng)多次，相關部門工作經(jīng)驗豐富

涼山州水電工程數(shù)量眾多，移民和相關部門積累了豐富的實際工作經(jīng)驗，工作得力。移民群眾對相關政策、程序和實際情況較為了解，思想覺悟較高，對自身實際情況把握較好。

(3)前期工作策劃、宣傳動員得力，促進移民工作順利開展

四川省移民辦和涼山州移民局高度重視移民安置工作。工作啟動前，省移民辦專門召開項目啟動會和年初工作計劃會，明確年度工作計劃任務和進度;設計單位精心策劃，明確工作重難點和工作計劃;涼山州移民局出版錦屏水電站移民宣傳手冊，發(fā)放到每家每戶;木里、鹽源縣從移民局、國土局、林業(yè)局、公安局、鄉(xiāng)村基層等相關部門抽調(diào)精兵強將開展業(yè)務培訓;在開展工作前進行集中培訓工作，明確各方職責，統(tǒng)一工作方式方法;移民監(jiān)理提前進場開展相關工作。工作過程中，嚴格按照工作計劃開展相關工作，各單位領導負責同志深入前線，定期檢查指導相關復核調(diào)查、規(guī)劃設計工作，協(xié)調(diào)相關問題。單項工作完成后，及時總結(jié)討論工作經(jīng)驗和教訓，調(diào)整工作方法和計劃。

(4)重視各方溝通協(xié)調(diào)工作，建立良好溝通協(xié)調(diào)機制

由省移民局、州移民局、各縣政府、項目業(yè)主、設計單位、移民綜合監(jiān)理等相關單位輪流定期組織召開工作協(xié)調(diào)會，解決當前存在的相關問題，建立良好的溝通協(xié)調(diào)機制。

(5)基礎工作扎實到位，產(chǎn)權清晰，任務明確

實物指標調(diào)查作為財產(chǎn)補償和移民安置規(guī)劃設計的基礎工作，必須高度重視和扎實穩(wěn)靠。錦屏水電站實物指標復核工作嚴格按照規(guī)劃規(guī)范要求，采取先調(diào)查登記，后公示復核的方法，逐家逐戶對移民個人和集體財產(chǎn)進行清理，并在實物指標調(diào)查工作的同時，開展移民安置任務落實及分解工作，將淹沒影響區(qū)和建設征地范圍外擴遷及遠遷移民戶全部落實到戶到人，鎖定移民安置任務，為后期實施工作打下良好基礎。實物指標復核完畢后立即開展移民戶實物指標建卡工作，規(guī)范管理，清晰明確。

對于集中居民點規(guī)模，改變原來由政府部門“定規(guī)?！钡乃悸纺Ｊ剑M織移民現(xiàn)場對接考察，逐戶落實移民意愿情況下確定集中安置居民點規(guī)模，是規(guī)劃設計方案與實際情況較為吻合，避免“居民點大投入、高標準但沒人去”的尷尬局面。

縣政府對所有自主安置移民設定條件限制，必須落實房屋和土地后才能領取移民賠償資金;同時開展移民戶安置情況追蹤檢查工作，抽查移民安置落實情況。

(6)充分發(fā)揮村組干部帶頭作用，促進移民搬遷工作

移民群眾普遍存在“攀比”心態(tài)，在實際工作中，積極做好村組干部思想公作，鼓勵其帶頭搬遷，充分發(fā)揮村組干部帶頭作用。同時給予一定的政策引導和鼓勵，如提前搬遷的優(yōu)先選擇集中安置地位置等靈活、有效方式，鼓勵移民搬遷。

3 操作模式的利弊

移民提前搬遷現(xiàn)象說明移民對相關政策、措施較為了解，對自身能力有一定把握。但大量移民自主安置的方式給規(guī)劃設計工作和行政管理工作造成較大影響，也給移民安置思路提供新的探索方向。由于移民對自身能力的把握程度不一，能否保證搬遷完畢后的“長治久安”，有無重大風險等問題值得深思和探索。

3.1 利

(1)緩解移民安置難度，特別是在部分土地等農(nóng)業(yè)資源稀少地區(qū)，這種模式能極大的降低移民安置難度;(2)尊重移民意愿，給移民自主權，充分調(diào)動移民搬遷積極性;(3)促進安置區(qū)經(jīng)濟發(fā)展，帶動當?shù)赝恋亓鬓D(zhuǎn)、房屋產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在人均耕地較多或地多無人種的地區(qū)，正好各取所需，促進經(jīng)濟發(fā)展;(4)減少政府包辦或集中安置風險，安置效果相對較好。

3.2 弊

(1)大量投親靠友、自謀職業(yè)、自謀出路等安置移民較為分散，設計院規(guī)劃設計工作較難開展，同時，移民部門管理難度增加，上戶口、入學等問題協(xié)調(diào)、溝通工作量劇增;(2)大量移民分散安置，對基礎設計投入必定減少，安置區(qū)當?shù)厥芤孑^少;(3)自主安置移民多選擇縣城周邊或經(jīng)濟較為發(fā)達地區(qū)安置，對當?shù)氐慕逃?、醫(yī)療等社會公共資源使用容量有一定的沖擊;(4)部分移民戶可能過高估計自身能力，抗風險能力較低，一旦出現(xiàn)上當受騙或安置不理想情況，可能嚴重影響其以后的生產(chǎn)生活;(5)從長遠發(fā)展和長期穩(wěn)定發(fā)展來說，移民自主安置畢竟勢單力薄，不利于社會關系發(fā)展和原有人際關系紐帶的發(fā)展，移民要從新建立新的社會關系網(wǎng)絡需要時間，不如集中安置區(qū)穩(wěn)定。

4 建立移民管理制度

針對分散自主安置移民，如何在既不挫傷移民搬遷積極性，同時又能控制移民搬遷盲目性，在保障移民“得出、穩(wěn)得住、能致富”前提下，完善目前移民管理體系，并形成一套完善并行之有效的管制制度是值得探討和研究的。

因此，筆者建議:(1)把握源頭，設置嚴格的移民自主安置限制條件，避免出現(xiàn)移民盲目安置和攀比跟風現(xiàn)象;(2)動員社會參與移民安置工作，移民管理不僅僅是移民主管部門的事情，同時需要得到業(yè)主、設計單位和社會的廣泛關注和參與，幫助移民解決切身的困難和實際問題，使移民盡快融入新環(huán)境，學習新技能，完成過生產(chǎn)生活模式的過渡和轉(zhuǎn)型;(3)落實長期監(jiān)管體制，在移民監(jiān)理工作基礎上，建立移民安置動態(tài)追蹤機制，對移民安置質(zhì)量進行追蹤和監(jiān)管，對分散移民生產(chǎn)生活中存在的困難和問題進行梳理和分析，研究解決措施;(4)政府部門應出臺相關文件，針對分散移民最關心的戶口、子女入學等相關問題給予扶持和幫助。

5 結(jié)語

移民工作是一項極其敏感和復雜的工作，同時也關系到工程順利建設、社會穩(wěn)定和國家長治久安的重要工作，在目前移民安置普遍較為困難的情況下，錦屏水電站移民積極搬遷現(xiàn)象帶給我們較多的思考空間和探索方向，應積極總結(jié)移民工作中的經(jīng)驗教訓，探索移民安置新模式，完善現(xiàn)有移民管理體系和制度。