四川省森林公園經(jīng)營(yíng)管理模式研究

楊曉華，張 珩，夏愛萍，馬朝洪

(1.四川省森林旅游服務(wù)中心，四川 成都 610081;2.四川省林業(yè)信息中心，四川 成都 610081)

四川位于祖國(guó)西南，地處長(zhǎng)江上游，幅員面積48.6萬km2，是全國(guó)重點(diǎn)林區(qū)和林業(yè)發(fā)展重點(diǎn)省份之一。全省現(xiàn)有林地面積約2 400萬hm2，森林面積約1 700萬hm2，森林覆蓋率35.3%，活立木蓄積16.66 億m3，森林面積居全國(guó)第4 位，森林蓄積居全國(guó)第2 位。以大熊貓及其棲居的原始森林為代表的森林風(fēng)景資源，為建設(shè)森林公園，發(fā)展生態(tài)旅游，展示生態(tài)文明奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

從1991年第一個(gè)森林公園——南充金城山森林公園誕生至今，四川已建立森林公園120 處，各級(jí)林業(yè)部門始終把森林公園建設(shè)作為現(xiàn)代林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要內(nèi)容來抓，森林公園從無到有，從少到多，逐步發(fā)展壯大。近年來，成功打造了海螺溝、劍門關(guān)、九寨、瓦屋山等國(guó)家森林公園，深受國(guó)內(nèi)外廣大游客喜愛，為人們休閑娛樂、度假療養(yǎng)提供了良好的場(chǎng)所。森林公園已成為四川生態(tài)旅游業(yè)的重要組成部分，為促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)可持續(xù)發(fā)展做出了積極貢獻(xiàn)。

1 發(fā)展概況

多年來，四川省充分利用得天獨(dú)厚的森林風(fēng)景資源和人文景觀資源，積極推進(jìn)以國(guó)家級(jí)和省級(jí)森林公園為重點(diǎn)的森林公園建設(shè)。

目前，四川已建立森林公園120 處，其中國(guó)家級(jí)33 處、省級(jí)55 處、市縣級(jí)32 處，森林公園總數(shù)列全國(guó)第七位;總經(jīng)營(yíng)面積76.62萬hm2，占全省國(guó)土面積的1.58%。2012年四川森林公園旅游總收入達(dá)47.71 億元，總接待游客2 800.58萬人次，其中海外游客84.42萬人次。

2 經(jīng)營(yíng)管理模式

2.1 資源入股經(jīng)營(yíng)模式

九寨國(guó)家森林公園處于四川“大九寨”國(guó)際旅游區(qū)的核心區(qū)域，面積37 000 hm2，包括神仙池和甘海子兩大旅游區(qū)。公園自1995年批準(zhǔn)成立后，因資金、管理體制等因素的制約，開發(fā)建設(shè)進(jìn)展十分緩慢。1999年，九寨溝縣成立“九寨國(guó)家森林公園旅游集團(tuán)開發(fā)有限責(zé)任公司”負(fù)責(zé)公園的開發(fā)建設(shè)。2001年，九寨溝縣與美國(guó)加州集團(tuán)·成都國(guó)際會(huì)議展覽中心股份有限公司簽訂了合作開發(fā)協(xié)議書，引資23 多億元人民幣開發(fā)建設(shè)“九寨天堂”國(guó)際會(huì)議度假中心項(xiàng)目，包括九寨天堂溫泉酒店、神仙池景區(qū)、甲蕃古城等。2002年，又成立九寨國(guó)家森林公園管理局負(fù)責(zé)森林公園的規(guī)劃、招商引資、開發(fā)管理等相關(guān)工作，九寨天堂國(guó)際會(huì)議度假中心負(fù)責(zé)森林公園內(nèi)所有項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)工作。公園經(jīng)過不斷的努力和探索，摸索出了資源入股合作開發(fā)的發(fā)展模式，邀請(qǐng)森林資源評(píng)估專家對(duì)九寨國(guó)家森林公園內(nèi)的森林生態(tài)資源進(jìn)行評(píng)估，神仙池景區(qū)和甘海子景區(qū)占44%的資源股，而且每年通過評(píng)估，資源價(jià)值逐年上升。這種模式不僅可以引進(jìn)資金，還能利用先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)和優(yōu)秀的管理人才，對(duì)森林公園的資源進(jìn)行更合理有效的保護(hù)和開發(fā)，避免了由于公園建設(shè)初期缺乏資金、起點(diǎn)低而造成對(duì)資源的破壞。

2.2 政府主導(dǎo)經(jīng)營(yíng)模式

海螺溝國(guó)家森林公園位于甘孜州瀘定縣西南，是中國(guó)唯一的冰川森林公園。因其獨(dú)特的低海拔現(xiàn)代冰川、高品質(zhì)的溫泉和濃郁的民族風(fēng)情而聞名于世，是我省川西旅游的重要支點(diǎn)和引擎。2003年，甘孜州委、州政府根據(jù)景區(qū)發(fā)展的需要，成立了海螺溝景區(qū)黨委和管理局，作為州政府派出的一個(gè)行政管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)景區(qū)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)事業(yè)各項(xiàng)工作，并行使縣委、縣政府的相關(guān)職權(quán)。同時(shí)，景區(qū)下轄1鎮(zhèn)(磨西鎮(zhèn))1 鄉(xiāng)(新興鄉(xiāng))21個(gè)行政村。經(jīng)過多年的開發(fā)建設(shè)，森林公園在旅游設(shè)施、景區(qū)管理、資源保護(hù)、環(huán)境治理、規(guī)劃建設(shè)等方面，都取得了長(zhǎng)足進(jìn)步，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，已發(fā)展成為甘孜州最為成熟的旅游景區(qū)。特別是隨著景區(qū)旅游業(yè)的發(fā)展，當(dāng)?shù)厝罕娭饾u改變了傳統(tǒng)生產(chǎn)模式，積極從事與旅游業(yè)相關(guān)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，并從中得到了實(shí)實(shí)在在的利益，生活質(zhì)量不斷提高。

2.3 利益聯(lián)動(dòng)經(jīng)營(yíng)模式

瓦屋山國(guó)家森林公園位于眉山市洪雅縣，幅員面積73 140 hm2，是眉山市生態(tài)旅游業(yè)的龍頭。2005年8月，瓦屋山管委會(huì)將森林公園中瓦屋山景區(qū)的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)及經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給四川瓦屋山旅游開發(fā)有限公司，公司每年交管委會(huì)200萬管理費(fèi)，到2010年后增加部分三七分成(公司七成)。2011年建立了“瓦屋山景區(qū)管委會(huì)+旅游公司+鄉(xiāng)村酒店”3 方利益聯(lián)動(dòng)機(jī)制。瓦屋山旅游公司根據(jù)游客量，每月提供一定數(shù)額的5 折優(yōu)惠門票報(bào)管委會(huì)，并對(duì)取得合作單位稱號(hào)的鄉(xiāng)村酒店(農(nóng)家樂/林家樂)進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。管委會(huì)則根據(jù)合作單位的經(jīng)營(yíng)、管理、宣傳情況分配五折優(yōu)惠門票名額，獲得“瓦屋山旅游公司合作單位”稱號(hào)的鄉(xiāng)村酒店自行掌握優(yōu)惠名額的使用，自覺接受管委會(huì)日常監(jiān)督管理，做好對(duì)進(jìn)入景區(qū)游客的正面宣傳，不斷完善硬件設(shè)施建設(shè)，提高服務(wù)水平。3 方利益聯(lián)動(dòng)機(jī)制的順利實(shí)施，既增強(qiáng)了3 方利益主體之間的聯(lián)系和溝通，又促進(jìn)了鄉(xiāng)村酒店的自我完善與改進(jìn)，瓦屋山景區(qū)旅游業(yè)呈現(xiàn)出和諧健康發(fā)展態(tài)勢(shì)。

2.4 專業(yè)化公司經(jīng)營(yíng)模式

凌云山國(guó)家森林公園位于南充市高坪區(qū)，公園山清水秀，氣候宜人，集儒、佛、道文化為一體，極具開發(fā)價(jià)值。按高坪區(qū)政府與凌云山旅游文化風(fēng)景區(qū)開發(fā)有限公司簽訂的聯(lián)合開發(fā)協(xié)議規(guī)定，除宗教文化景觀由該公司負(fù)責(zé)投資外，其他基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)均由高坪區(qū)地方政府投資。此外，為適應(yīng)現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)管理要求，高坪區(qū)政府特聘廣東奧利明珠旅游管理公司的專業(yè)人士對(duì)景區(qū)進(jìn)行規(guī)范化管理，每年給予管理費(fèi)150萬元。通過嚴(yán)格各項(xiàng)管理制度，加強(qiáng)員工技能培訓(xùn)，景區(qū)管理水平顯著提升，實(shí)現(xiàn)了景區(qū)獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧。

2.5 多元化經(jīng)營(yíng)模式

夾金山國(guó)家森林公園因紅軍爬雪山、過草地而聞名天下，位于雅安市寶興縣。公園主要由東拉山和神木壘等景區(qū)組成，在開發(fā)經(jīng)營(yíng)中有以下模式:一是“政府+森工企業(yè)+引進(jìn)企業(yè)”，主要依托東拉山大峽谷萬畝野生桂花林和紅葉彩林景觀資源，縣政府以基礎(chǔ)設(shè)施和景觀資源入股占門票收入21%的股份(夾金山林業(yè)局在縣政府股份中占90%的股份)，引進(jìn)成都地邦集團(tuán)組建旅游開發(fā)公司占門票收入79%的股份，開發(fā)商投入資金對(duì)景點(diǎn)、接待設(shè)施進(jìn)行建設(shè)，自主經(jīng)營(yíng)，自負(fù)盈虧。二是“政府+森工企業(yè)”，縣國(guó)資公司投資1 500萬元對(duì)神木壘景區(qū)進(jìn)行景點(diǎn)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，組建青衣源旅游公司負(fù)責(zé)景區(qū)經(jīng)營(yíng)管理，夾金山林業(yè)局以森林景觀資源入股占門票收入20%的股份。三是森工企業(yè)職工集資入股開展旅游接待，由企業(yè)職工集資入股注冊(cè)公司，修建和配置接待設(shè)施，租賃單位部分資產(chǎn)，開展餐飲和住宿接待，形成了螞蝗溝、泥巴溝、趕羊溝和撲雞溝4個(gè)林家樂等。

2.6 場(chǎng)園一體經(jīng)營(yíng)模式

由于體制機(jī)制等歷史原因，四川絕大多數(shù)森林公園是在國(guó)有林場(chǎng)基礎(chǔ)上建立起來，森林公園主要依托于林場(chǎng)從事森林生態(tài)旅游，一般采用林場(chǎng)與森林公園“兩塊牌子、一套人馬”，并以林場(chǎng)獨(dú)自經(jīng)營(yíng)為主的一體化開發(fā)經(jīng)營(yíng)管理模式。然而林場(chǎng)主要側(cè)重于對(duì)國(guó)有林生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，對(duì)森林公園的開發(fā)建設(shè)投入的人力、物力和財(cái)力都很有限，從而導(dǎo)致了四川大部分森林公園發(fā)展建設(shè)停滯不前，形成“懷抱金雞卻不會(huì)下金蛋”、“資源富集卻囊中羞澀”的發(fā)展怪象。一旦引進(jìn)外來企業(yè)開發(fā)，林場(chǎng)既喪失了經(jīng)營(yíng)權(quán)、還很容易喪失管理權(quán)。

3 對(duì)策建議

3.1 完善經(jīng)營(yíng)管理體制

通過對(duì)四川森林公園以上開發(fā)模式的例舉，不難發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)前形勢(shì)下，森林公園的開發(fā)建設(shè)要想有活力，必須借助外力，僅憑林業(yè)部門或林場(chǎng)職工單一開發(fā)模式是沒有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的。要想盤活森林風(fēng)景資源資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)引進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)管理制度，森林公園的所有權(quán)、管理權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)可進(jìn)行合理分離，建立適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的森林公園管理體制和經(jīng)營(yíng)機(jī)制。林業(yè)部門主要負(fù)責(zé)森林公園管理工作，省級(jí)以上森林公園設(shè)立管理機(jī)構(gòu)，并應(yīng)納入國(guó)家公益事業(yè)單位，管理重點(diǎn)放在加強(qiáng)資源保護(hù)、風(fēng)景林營(yíng)造、公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及強(qiáng)化森林風(fēng)景資源資產(chǎn)管理方面，切實(shí)履行各項(xiàng)公共管理和建設(shè)的職能;推進(jìn)森林公園生態(tài)旅游現(xiàn)代企業(yè)制度的建立和完善，按照“誰投資、誰經(jīng)營(yíng)、誰受益”原則，將森林公園生態(tài)旅游開發(fā)項(xiàng)目全面推向市場(chǎng)，廣泛調(diào)動(dòng)不同所有制經(jīng)營(yíng)主體投資發(fā)展森林公園生態(tài)旅游的積極性，全面提高森林公園的整體效益水平。

3.2 健全法律法規(guī)

健全國(guó)家和地方法律法規(guī)，在現(xiàn)有《國(guó)家級(jí)森林公園管理辦法》基礎(chǔ)上，建議國(guó)家制定《中國(guó)森林公園管理?xiàng)l例》。對(duì)現(xiàn)有的《四川省森林公園管理?xiàng)l例》進(jìn)行修改完善，使之更具有可操作性;同時(shí)加強(qiáng)林業(yè)部門與建設(shè)、旅游、環(huán)保等部門的銜接與合作，使森林公園相關(guān)法律法規(guī)與《旅游法》、《風(fēng)景名勝區(qū)條例》、《自然保護(hù)區(qū)條例》等法律法規(guī)相互協(xié)調(diào)。

3.3 增加資金投入

中央、地方都應(yīng)設(shè)立森林公園建設(shè)專項(xiàng)資金，支持森林公園基礎(chǔ)設(shè)施、保護(hù)設(shè)施和科普宣教展示設(shè)施等建設(shè)。建立多渠道、多元化的產(chǎn)業(yè)資金投入機(jī)制，爭(zhēng)取相關(guān)部門的支持，用活天然林保護(hù)、森林防火、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移補(bǔ)助資金、扶貧開發(fā)等專項(xiàng)資金，并通過自籌和銀行貸款等渠道，不斷為森林公園建設(shè)和生態(tài)旅游業(yè)的發(fā)展提供資金支撐;制定生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策，放寬、簡(jiǎn)化開發(fā)建設(shè)手續(xù)，營(yíng)造寬松的社會(huì)投資環(huán)境，扶持保護(hù)森林公園開發(fā)經(jīng)營(yíng)企業(yè)。

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