高校事務(wù)管理中的學(xué)生參與權(quán)

錢春蕓

(蘇州大學(xué)王健法學(xué)院，江蘇 蘇州 215006)

一個(gè)國家的現(xiàn)代高等教育是否發(fā)達(dá)，檢驗(yàn)的標(biāo)準(zhǔn)之一就是學(xué)生參與高校管理的程度，參與管理的程度越高，該國的現(xiàn)代高等教育水平就越高。相對發(fā)達(dá)國家而言，我國的現(xiàn)代高等教育還處于發(fā)展水平，其實(shí)早在1919年10月，我國著名的教育家陶行知就在《新教育》上發(fā)表了《學(xué)生自治問題之研究》一文，首次提出了學(xué)生民主參與的說法，距今將近百年，在這百年之間，中國社會(huì)經(jīng)歷了多種歷史磨難，直到現(xiàn)在，學(xué)生民主參與權(quán)也和1919年沒有太大進(jìn)步，正是學(xué)生民主參與權(quán)的缺失，阻礙了我國高校的民主法治進(jìn)程和現(xiàn)代化進(jìn)程。

一、高校學(xué)生參與權(quán)的由來

《中華人民共和國憲法》第四十六條第一款規(guī)定“中華人民共和國公民有受教育的權(quán)利和義務(wù)”，從國家根本大法的角度宏觀地概括了受教育權(quán)是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。公民基本權(quán)利除了具有不可缺少、不可替代、不可轉(zhuǎn)讓、穩(wěn)定的固有特征，還在于它具有繁衍其他權(quán)利的“母體性”，它可以派生出各種“子權(quán)利”［1］。同樣，受教育權(quán)也可以派生出多種子權(quán)利，從權(quán)利的根本屬性看，公民在接受教育的時(shí)候應(yīng)該有選擇的自由，由此也衍生出學(xué)生在高校事務(wù)管理中的參與權(quán)。

參與權(quán)研究進(jìn)入學(xué)者的視野，是近幾年的事。隨著高等教育改革的深入，國家的教育行政主管機(jī)構(gòu)、高校管理人員、高校學(xué)生，都或多或少地意識到學(xué)生是高校的主體，應(yīng)該參與高校的管理。但什么是高校學(xué)生的參與權(quán)?目前，國內(nèi)學(xué)術(shù)界并沒有統(tǒng)一的認(rèn)識，尚停留在眾說紛紜的階段。

二、學(xué)生民主參與權(quán)的類型

根據(jù)權(quán)利性質(zhì)的不同，可以將學(xué)生民主參與權(quán)分為實(shí)體參與權(quán)和程序參與權(quán)。程序參與權(quán)多表現(xiàn)為學(xué)生的知情權(quán)、申訴權(quán)、抗辯權(quán)等權(quán)利，隨著法制意識的不斷提高，無論高校還是學(xué)生個(gè)體，都比較重視這些程序權(quán)利，而實(shí)體權(quán)利由于法律規(guī)定太過原則，高校和學(xué)生個(gè)體都相對忽視，因此，學(xué)生的實(shí)體參與權(quán)就成為我們主要關(guān)注的對象，它主要包含以下類型:

1.高校立法事務(wù)參與權(quán)。高等學(xué)校作為從事教育的公共服務(wù)組織，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)享有自主權(quán)，可以通過內(nèi)部規(guī)章調(diào)整學(xué)校教職工和學(xué)生的行為。我國高校實(shí)習(xí)校長負(fù)責(zé)制，法律授權(quán)校長可以制定校內(nèi)規(guī)章制度，學(xué)校所有成員通過規(guī)章制度的制定來自行約束遵守，本身就是社會(huì)契約論的體現(xiàn)。高校學(xué)生作為校園的主人，作為高等教育的主體，當(dāng)然就有立法事務(wù)參與權(quán)。

2.高校行政事務(wù)參與權(quán)。高等學(xué)校的各種管理行為是國家直接授權(quán)或由相關(guān)法律法規(guī)授權(quán)的，與學(xué)生的權(quán)益息息相關(guān)，高等學(xué)校在對高校事務(wù)進(jìn)行管理的過程中，學(xué)生享有決議權(quán)或表決權(quán)，當(dāng)發(fā)生糾紛時(shí)有權(quán)獲得救濟(jì)直至向法院提起訴訟。

3.高校司法事務(wù)參與權(quán)。我國《教育法》第四十二條規(guī)定，當(dāng)受教育者認(rèn)為學(xué)校給予本人的處分不恰當(dāng)時(shí)，可以向有關(guān)部門提出申訴，如果學(xué)校、教師侵犯了學(xué)生的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益，那么，學(xué)生本人也可以提出申訴或者訴訟。申訴和訴訟是糾紛解決的最終方式，很多糾紛可以通過其他途徑解決。為了更好地解決糾紛，所有的司法活動(dòng)都要求程序必須公正，這就要允許高校各個(gè)利益組合體都應(yīng)該參與其中。為了維護(hù)高校秩序的正常運(yùn)行，在通過裁判化解校園糾紛的程序中，學(xué)生應(yīng)該享有居中裁決權(quán)、發(fā)表意見權(quán)和監(jiān)督權(quán)，從而提高高校司法的透明度和可信度。

4.高校學(xué)術(shù)事務(wù)參與權(quán)。我國《教育法》規(guī)定高校根據(jù)不同的對象設(shè)立教育大綱和教學(xué)計(jì)劃，受教育者根據(jù)教學(xué)計(jì)劃參加各種活動(dòng)，可以使用學(xué)校提供的各種教育教學(xué)設(shè)施、設(shè)備和圖書資料。這是學(xué)生參與學(xué)術(shù)事務(wù)的法律依據(jù)，保證學(xué)生參加與之能力相匹配的適當(dāng)?shù)膶W(xué)術(shù)事務(wù)，是高校培養(yǎng)人才的終極目標(biāo)之所在。

三、其他國家、地區(qū)高校學(xué)生參與權(quán)現(xiàn)狀

放眼世界，高等教育比較發(fā)達(dá)的國家和地區(qū)都很重視學(xué)生在高校事務(wù)管理中的參與權(quán)，或多或少地以法律的形式明確規(guī)定了學(xué)生的民主參與權(quán)并且將參與權(quán)落到了實(shí)處。

在美國，大學(xué)的校董事會(huì)是學(xué)校的最高決策機(jī)構(gòu)，教師在校董會(huì)中的分量相當(dāng)重。隨著20世紀(jì)60年代學(xué)生運(yùn)動(dòng)的爆發(fā)，學(xué)生也逐步參與到高校的管理中來，逐漸吸納學(xué)生代表。但是美國社會(huì)典型的消費(fèi)特征也影響了高等教育，學(xué)生可以自由選擇進(jìn)入或退出一所大學(xué)，因此，大學(xué)生的高等教育學(xué)費(fèi)選擇成為間接介入高校事務(wù)管理的一種途徑，一些高校還設(shè)立了“學(xué)生院長”，以指導(dǎo)學(xué)生參與高校行政管理，培養(yǎng)學(xué)生的負(fù)責(zé)精神和獨(dú)立能力。

在德國，由于警察在1967年6月2日槍殺學(xué)生形成了全國范圍的抗議活動(dòng)，在抗議活動(dòng)中，學(xué)生提出了“平等化”口號，要求與教師和其他高校成員一起共同管理高校。為順應(yīng)學(xué)生運(yùn)動(dòng)的民意，1968年5月22日的聯(lián)邦德國大學(xué)校長會(huì)議形成一致看法:“作為教學(xué)者與學(xué)習(xí)者共組之團(tuán)體，大學(xué)之事原則上應(yīng)由其所有之成員共同討論與決定?！边@個(gè)精神寫進(jìn)了《大學(xué)基準(zhǔn)法》，成為德國高校學(xué)生參與權(quán)的基礎(chǔ)。德國大學(xué)的決策機(jī)構(gòu)是中樞單位，中樞單位由大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)、大評議會(huì)、評議會(huì)組成。大評議會(huì)通常包括教師代表、學(xué)術(shù)人員代表、學(xué)生代表、非學(xué)術(shù)人員代表，四種人員代表的比例由各聯(lián)邦的大學(xué)法自行規(guī)定。如Sachsen－Anhalt邦大學(xué)法規(guī)定的大評議會(huì)四種人員的比例為 6∶2∶2∶1［2］(P77－78)。

法國的《教育法典》是指導(dǎo)法國高等教育的法律，其地位相當(dāng)于我國的《高等教育法》，該法第231－2條規(guī)定:國家教育高級委員會(huì)由教育部領(lǐng)導(dǎo)、教師代表、學(xué)生家長代表、學(xué)生代表、其他利益團(tuán)體代表組成。而高等學(xué)校實(shí)行校長和管理委員會(huì)、科研委員會(huì)、大學(xué)生活和學(xué)習(xí)委員會(huì)共同管理的模式，三個(gè)委員會(huì)當(dāng)中都必須有學(xué)生代表參加?！督逃ǖ洹返?12－3條規(guī)定大學(xué)管理委員會(huì)包括30－60名成員，其中20%－25%為學(xué)生代表。

我國臺(tái)灣地區(qū)2005年制定的《大學(xué)法》第十五條規(guī)定:“大學(xué)設(shè)校務(wù)會(huì)議，議決校務(wù)重大事項(xiàng)，以校長、副校長、教師代表、學(xué)術(shù)與行政主管、研究人員代表、職員代表、學(xué)生代表及其他有關(guān)人員代表組織之?！痹摲ǖ谌龡l還規(guī)定:“……學(xué)生出席校務(wù)會(huì)議之代表比例不得少于會(huì)議成員總額十分之一?！弊鳛槲覈_(tái)灣地區(qū)高等教育的最高法律，《大學(xué)法》明確了學(xué)生在高校事務(wù)管理的參與權(quán)，并且在原則規(guī)定之外確定了學(xué)生的申訴權(quán)，我國臺(tái)灣地區(qū)所有高等學(xué)校的校內(nèi)管理制度都應(yīng)該和《大學(xué)法》一致?！秶⑴_(tái)灣大學(xué)組織規(guī)程》第三章第三十六條規(guī)定:“校務(wù)會(huì)議由校長……工友代表及學(xué)生代表組成……學(xué)生代表應(yīng)為校務(wù)會(huì)議代表總額十分之一。除學(xué)生會(huì)會(huì)長、學(xué)生代表大會(huì)議長、研究生協(xié)會(huì)會(huì)長為當(dāng)然代表外，其余名額由各學(xué)院及進(jìn)修推廣部學(xué)生會(huì)會(huì)長中產(chǎn)生，若尚有學(xué)生代表法定名額，由學(xué)生事務(wù)處訂定辦法選舉產(chǎn)生?！迸_(tái)灣大學(xué)承接了《大學(xué)法》的立法精神，從學(xué)校章程的角度承認(rèn)了學(xué)生的決策參與權(quán)，并保證了參與權(quán)的實(shí)施。

在日本，《教育法典》第712－2條規(guī)定大學(xué)校長按照選舉辦法經(jīng)選舉產(chǎn)生，選舉大會(huì)由由管理委員會(huì)、科研委員會(huì)、大學(xué)生活與學(xué)習(xí)委員會(huì)組成。而大學(xué)生活與學(xué)習(xí)委員會(huì)的成員就是學(xué)生代表，也就是說，學(xué)生代表可以直接選舉自己所在大學(xué)的校長。一些私立大學(xué)更是將學(xué)生的這一權(quán)利發(fā)揮到極致，如京都同志社大學(xué)就規(guī)定校長由該大學(xué)的專任教員、職員以及年滿20歲并在學(xué)一年以上的學(xué)生直接投票選舉，類似于全民公決，使大多數(shù)學(xué)生均能直接選舉校長［3］(P101)，真正實(shí)現(xiàn)了學(xué)生的參與權(quán)。

在葡萄牙，學(xué)生參與高校事務(wù)管理的權(quán)利被直接寫入憲法，《葡萄牙憲法》(1982年第2版)第七十七條中寫道:一是大學(xué)生均有權(quán)依法參與學(xué)校的民主管理;二是教師組織、學(xué)生組織、家長組織及科研機(jī)構(gòu)參與教育管理的方法，由相應(yīng)法律做出規(guī)定［4］。

四、我國高校學(xué)生民主參與權(quán)現(xiàn)狀

在我國的傳統(tǒng)教育理念中，教師是知識的傳授者，所謂傳道授業(yè)解惑，學(xué)生一直比教師低一個(gè)階層。學(xué)生是被教育者和被管理者，從沒有意識到現(xiàn)代教育應(yīng)該把學(xué)生看作教育的主體才能跟上發(fā)展的步伐，總體而言，我國高校學(xué)生的民主參與權(quán)與國外高校相比，如同一個(gè)掛在天空的月亮，只能仰望卻很難落到實(shí)處，主要表現(xiàn)在以下方面。

1.立法事務(wù)參與權(quán)缺失。高等學(xué)校不是立法機(jī)構(gòu)，不能設(shè)立法律，但是我國《教育法》和《高等教育法》卻授權(quán)校長可以直接制定本校的規(guī)章制度，這種與憲法精神相悖的方式?jīng)Q定了學(xué)生在高校的立法事務(wù)上是不可能享有參與權(quán)的。《教育法》第二十八條規(guī)定“學(xué)校按照章程自主管理”，授權(quán)學(xué)校在高校章程中對教育法的某些原則規(guī)定予以細(xì)化，尤其是涉及教師權(quán)利、學(xué)生權(quán)利的部分。調(diào)查我國各大高校后發(fā)現(xiàn)，制定章程的學(xué)校本就不多，其中提到學(xué)生權(quán)利的部分大多數(shù)是照搬《教育法》的有關(guān)條款，沒有一家高校能夠在大學(xué)章程中明確規(guī)定本校學(xué)生享有參與權(quán)，可想而知，與之相配套的高校其他規(guī)章制度也不可能賦予學(xué)生參與權(quán)。

2.行政事務(wù)參與權(quán)缺失。高校的行政事務(wù)涉及各個(gè)層面，上至高校的科學(xué)定位、學(xué)科優(yōu)勢、國際交流，下至學(xué)生宿舍管理、師生醫(yī)療、食堂餐飲，形成一個(gè)小社會(huì)，這個(gè)小社會(huì)中的行政事務(wù)中有很大部分和學(xué)生有關(guān)。目前，國內(nèi)高校在校園管理、教學(xué)管理等與學(xué)生關(guān)系密切的行政事務(wù)中學(xué)生的參與權(quán)是比較缺位的。哪些課程是學(xué)生更需要的，哪些設(shè)置是學(xué)生所盼望的，從來都是校方作為決策者一拍腦袋，為了進(jìn)行改革，某些高校已經(jīng)注意到這個(gè)問題，但學(xué)生也僅僅具有建議權(quán)。

3.司法事務(wù)參與權(quán)缺失?！镀胀ǜ叩葘W(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》第六十條規(guī)定，我國高校成立學(xué)生申訴處理委員會(huì)，當(dāng)學(xué)生對取消入學(xué)資格、勒令退學(xué)或者違規(guī)、違紀(jì)處分等涉及自身權(quán)益的處分不滿進(jìn)行申訴時(shí)，應(yīng)當(dāng)受理。該委員會(huì)由學(xué)校負(fù)責(zé)人、職能部門負(fù)責(zé)人、教師代表、學(xué)生代表組成。這一規(guī)定看似明確了學(xué)生在司法事務(wù)方面的參與權(quán)，但是由于沒有細(xì)化、沒有明確委員會(huì)中各種人員的組成比例，容易造成高校為了便于管理而讓學(xué)生代表比例少到幾乎可以忽略的地步，讓學(xué)生代表成為擺設(shè)，使學(xué)生的參與權(quán)成為一句空話。另外，這個(gè)條款僅是一個(gè)制度設(shè)計(jì)，讓決策者自行組成申訴委員會(huì)，實(shí)施的法律效果幾乎為零。

4.學(xué)術(shù)事務(wù)參與權(quán)缺失。在國外高校，學(xué)生參與學(xué)術(shù)事務(wù)的程度很高，教授、助教、助理，形成一個(gè)學(xué)術(shù)研究梯隊(duì)，學(xué)術(shù)助理往往由高年級的學(xué)生擔(dān)任，在參與學(xué)術(shù)研究的過程中，培養(yǎng)了學(xué)生的創(chuàng)新能力和學(xué)術(shù)興趣，真正實(shí)現(xiàn)了高等教育的目的。在我國，學(xué)生的學(xué)術(shù)能力和教師評價(jià)體系不掛鉤，教師無須帶動(dòng)學(xué)生參與學(xué)術(shù)研究，也就使學(xué)生參與學(xué)術(shù)事務(wù)的權(quán)利成為空話。

五、高校學(xué)生參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)途徑

當(dāng)我們將我國高校與其他地區(qū)高校學(xué)生參與權(quán)的實(shí)際相比較時(shí)，很容易就發(fā)現(xiàn)其中的差異，當(dāng)務(wù)之急是根據(jù)高等教育的實(shí)際做出應(yīng)對，以真正實(shí)現(xiàn)學(xué)生的參與權(quán)。

1.針對學(xué)生立法事務(wù)參與權(quán)的缺失，首先，應(yīng)當(dāng)修訂法律。我國憲法規(guī)定了公民有參政議政的權(quán)利，作為具有完全民事行為能力的成年人，學(xué)生同樣享有在校園里參政議政的權(quán)利，因此，我國《教育法》和《高等教育法》都應(yīng)該將學(xué)生的立法參與權(quán)明確地寫入法條，與憲法保持一致。而各個(gè)高校自主制定的大學(xué)章程應(yīng)該將事關(guān)學(xué)生權(quán)利及保證程序的事項(xiàng)予以細(xì)化。其次，應(yīng)該參照西方國家的通行做法，在相關(guān)委員會(huì)的組成中列入學(xué)生代表，使得學(xué)生參與權(quán)不僅僅限于建議權(quán)，在某些和學(xué)生利益切身相關(guān)的校園規(guī)章的制定中，賦予學(xué)生決議權(quán)。

2.針對學(xué)生行政事務(wù)參與權(quán)的缺失，可以根據(jù)不同的行政事務(wù)設(shè)立學(xué)生的參與權(quán)。比如，針對學(xué)生的紀(jì)律處分成立專門的處分委員會(huì)，必須吸納學(xué)生代表并逐步擴(kuò)大學(xué)生代表的比例。比如，在施行有關(guān)學(xué)生事務(wù)管理的措施時(shí)，將聽取學(xué)生意見作為必經(jīng)程序。比如，在條件成熟時(shí)，效仿國外經(jīng)驗(yàn)，在校長辦公會(huì)議中確立學(xué)生代表的參加，讓所有學(xué)生一起參與高校的建設(shè)。

3.針對學(xué)生司法事務(wù)參與權(quán)的缺失，應(yīng)該完善相關(guān)的學(xué)生權(quán)益救濟(jì)制度。已有的申訴制度存在執(zhí)法者自行裁決的現(xiàn)象，因此，參照現(xiàn)有的民商事糾紛解決機(jī)制，構(gòu)建聽證制度，創(chuàng)設(shè)教育仲裁，進(jìn)一步暢通行政復(fù)議，引入教育賠償，只有在學(xué)生權(quán)益受損時(shí)全方位、立體地構(gòu)建權(quán)益救濟(jì)制度，才能改變現(xiàn)狀，才能和國際先進(jìn)的高等教育理念接軌。

4.針對學(xué)生學(xué)術(shù)事務(wù)參與權(quán)的缺失，高校管理者和教師應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念。引導(dǎo)學(xué)生參與學(xué)術(shù)事務(wù)，既是學(xué)生的權(quán)利，也是基于我國國情的需要。我國高等教育在連年擴(kuò)招后培養(yǎng)質(zhì)量滑坡，已經(jīng)不能滿足社會(huì)的需要，我們要最大限度地讓學(xué)生參與高校學(xué)術(shù)事務(wù)，保障學(xué)生質(zhì)疑學(xué)術(shù)質(zhì)量的自由，才能讓學(xué)生站在學(xué)術(shù)的前沿，也才有可能培養(yǎng)出高質(zhì)量、高水平的學(xué)生參與國際競爭。

［1］徐顯明.“基本權(quán)利”析［J］. 中國法學(xué)，1991(6).

［2］王敬波.高等學(xué)校與學(xué)生的行政法律關(guān)系研究［D］.北京:中國政法學(xué)大學(xué)，2005.

［3］黃東雄.日本之“學(xué)術(shù)自由”與“大學(xué)自治”［J］.中興法學(xué)，1992(3).

［4］劉振大.歐美發(fā)達(dá)國家教育管理體制中的社會(huì)參與［J］. 比較教育研究，1996(3).