農(nóng)村土地確權(quán)登記工作對(duì)集體土地建設(shè)用地使用權(quán)行使的規(guī)制*

朱珍華

(湖南警察學(xué)院 法律系，湖南 長沙 410138)

隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展和農(nóng)村土地資源管理工作的深化改革，我國相關(guān)法律法規(guī)對(duì)原有的農(nóng)村集體土地建設(shè)用地自發(fā)流轉(zhuǎn)的行為進(jìn)行全面的整頓和清理，目前開展的農(nóng)村土地確權(quán)登記工作，就是將農(nóng)村集體土地建設(shè)用地的使用權(quán)進(jìn)行全面的法律規(guī)制和規(guī)范化管理，將法律的規(guī)制結(jié)合現(xiàn)實(shí)的政府政策，從宏觀上通過法律條文對(duì)農(nóng)村集體土地建設(shè)用地進(jìn)行長效的規(guī)劃，保證農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)的入市和開發(fā)使用能夠正常穩(wěn)定的開展，制定符合實(shí)際要求，方便操作和管理的集體土地建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)制工作的開展成為目前的首要工作，農(nóng)村土地確權(quán)登記工作的開展，正是貫徹農(nóng)村土地改革的巨頭工作措施，加強(qiáng)農(nóng)村集體土地建設(shè)用地的確權(quán)登記工作的開展是目前的工作重點(diǎn)和工作目標(biāo)。

一、農(nóng)村集體土地建設(shè)用地現(xiàn)狀分析

1．農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)制現(xiàn)狀分析

自20世紀(jì)90年代以來，我國農(nóng)村集體土地建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)一直就存在很多的問題，我國農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)存在很多私自的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、租用和出讓等現(xiàn)象，這些私自的與村委會(huì)之間簽訂的租用協(xié)議，都是以營利為目的，房屋建設(shè)和轉(zhuǎn)租轉(zhuǎn)讓等擾亂了合理的市場(chǎng)土地次序，也影響了農(nóng)業(yè)用地的不良規(guī)劃，這些都為我國經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展和農(nóng)業(yè)用地的保證帶來了一系列問題，造成了一些不良后果。根據(jù)相關(guān)土地管理法律規(guī)定，對(duì)于農(nóng)村集體所用的土地使用權(quán)是不得進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)的轉(zhuǎn)讓和出租的，只有取得企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)許可的才能進(jìn)行使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓或出租。但是在實(shí)際情況中，農(nóng)村集體土地的流轉(zhuǎn)卻存在很多不符合相關(guān)法律法規(guī)的現(xiàn)象，私自操作的現(xiàn)象嚴(yán)重，導(dǎo)致我國農(nóng)業(yè)用地縮減，農(nóng)村集體土地管理混亂。按照土地資源管理方式，需先將土地性質(zhì)從農(nóng)民集體變?yōu)閲?，然后才能進(jìn)行出讓，成為合法的建設(shè)用地，這樣的方式中間環(huán)節(jié)復(fù)雜，項(xiàng)目用地時(shí)間長，不方便集體土地向建設(shè)用地的轉(zhuǎn)化。近幾年，國家已經(jīng)放寬了農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的限制，在各地進(jìn)行試點(diǎn)，方便農(nóng)村集體土地更好的入市和流轉(zhuǎn)。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地的深化改革，方便后期入市和流轉(zhuǎn)行為的展開，國家在2010年正式提出了農(nóng)村土地確權(quán)登記的工作方向，根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)制，進(jìn)行土地使用權(quán)明確和登記工作的開展，這一系列的政策和措施開展，都是為了對(duì)農(nóng)村集體土地的使用權(quán)進(jìn)行更好規(guī)制和明確，加強(qiáng)農(nóng)村集體土地的管理能力，也為城鎮(zhèn)化建設(shè)打下良好的基礎(chǔ)。

2．農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)制的重要性

隨著我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展和土地制度的深化改革，城鎮(zhèn)化的發(fā)展促使農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)需要進(jìn)一步的明確和規(guī)制，這成為我國農(nóng)村土地改革和發(fā)展的首要任務(wù)。對(duì)于農(nóng)村集體土地建設(shè)用地進(jìn)行使用權(quán)的規(guī)制和確權(quán)登記工作的開展，都是為了從法律上進(jìn)行相關(guān)土地使用權(quán)的明確，土地資源資料和信息的可靠性會(huì)促進(jìn)國家土地資源管理更有方向更有方法的展開，農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)制是后期國家相關(guān)土地政策和建設(shè)方針設(shè)定和實(shí)施的基礎(chǔ)，良好的土地使用權(quán)規(guī)制和明確的集體土地建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記工作的開展，是根據(jù)相關(guān)法律依據(jù)和政策開展的，是深化農(nóng)村土地改革的第一步，是我國整體土地資源管理和建設(shè)的基礎(chǔ)性工作，事關(guān)國家土建建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，具有十分重要的經(jīng)濟(jì)和管理意義。

農(nóng)村集體土地建設(shè)用地作為我國城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要用地，關(guān)乎著我國國土資源的安全和穩(wěn)定，是我國土地資源管理的重要工作之一，它代表的不僅僅是我國人民的共同資源和利益，也是未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要用地，還是我國國土完整的重要部分。對(duì)農(nóng)村集體土地建設(shè)用地依法進(jìn)行相應(yīng)的使用權(quán)規(guī)制，是保證我國土地資源完整的重要手段，是促進(jìn)國家繁榮穩(wěn)定發(fā)展的重要措施。農(nóng)村集體土地建設(shè)用地作為國土資源的一部分，關(guān)系著一方居民的生存和利益，對(duì)于農(nóng)村集體土地和建設(shè)用地進(jìn)行使用權(quán)的合法規(guī)制，有利于國家根據(jù)法律相關(guān)條例，對(duì)農(nóng)村土地的使用權(quán)進(jìn)行明確和保護(hù)，進(jìn)行農(nóng)村集體土地建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的全面規(guī)范管理，更好的保證農(nóng)村居民的合法權(quán)益，協(xié)調(diào)人民內(nèi)部矛盾，促進(jìn)國家更好的協(xié)調(diào)穩(wěn)定的發(fā)展。農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)制和土地確權(quán)登記工作的開展，是農(nóng)村土地深化改革的基礎(chǔ)性工作，是后期城鎮(zhèn)化發(fā)展和土地入市的重要前提，運(yùn)用法律手段進(jìn)行農(nóng)村集體土地建設(shè)用地的明確，從宏觀上對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行更好的規(guī)劃和長遠(yuǎn)的發(fā)展，保證農(nóng)業(yè)用地面積和建設(shè)用地范圍，是我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要基礎(chǔ)工作。

二、農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)制

1．政府引導(dǎo)

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的逐步展開，土地和家園問題已經(jīng)成為我國社會(huì)主義建設(shè)在新時(shí)期需要面對(duì)和解決的問題。農(nóng)村集體土地作為中國百姓祖祖輩輩賴以生存的土地，對(duì)農(nóng)村居民具有及其重要的意義，因此，農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)問題也成為目前農(nóng)村集體用地存在的主要問題，針對(duì)集體土地的使用權(quán)的規(guī)制問題是目前的工作難點(diǎn)和重點(diǎn)。國家需要發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平的提高，農(nóng)村集體土地和建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)制和管理問題需要國家和政府的引導(dǎo)，進(jìn)行更多的規(guī)劃和管理，幫助農(nóng)村集體土地建設(shè)用地的使用權(quán)進(jìn)行明確和登記，是政府針對(duì)我國農(nóng)村集體土地和建設(shè)用地使用權(quán)的實(shí)際現(xiàn)狀提出的新的議論的土地改革政策和措施，是以百姓根本利益為出發(fā)點(diǎn)的，為后期土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要準(zhǔn)備工作。

農(nóng)業(yè)一直是我國的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村集體土地一直是農(nóng)業(yè)活動(dòng)開展的重要土地資源。我國一直將農(nóng)業(yè)問題作為國家發(fā)展的核心問題，做好農(nóng)村集體土地的規(guī)制和管理工作，以農(nóng)村居民的需求為根本出發(fā)點(diǎn)，協(xié)調(diào)好人民內(nèi)部矛盾，全面推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)登記工作的開展，推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)的進(jìn)程一直是我國建設(shè)的目標(biāo)和宗旨。在政府部門的引導(dǎo)和推動(dòng)下，全面促進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)登記工作的開展，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)范管理和控制。

2．法律規(guī)制

對(duì)于農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)制，僅僅依靠政府部門的引導(dǎo)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，需要從法律上進(jìn)行根本的規(guī)范和限制。農(nóng)村土地使用權(quán)的確權(quán)登記工作需要按照相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)范進(jìn)行相應(yīng)的規(guī)制和管理，保證農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)的合法性。我國土地管理法并沒有對(duì)土地進(jìn)行明確的定義，只是從用途上大致將農(nóng)村土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地幾大類。其中集體土地是指農(nóng)村集體所有的土地，其使用權(quán)是農(nóng)村集體，建設(shè)用地是用于建造建筑物等需要附著于土地上的建筑物所需的用地，集體土地要想成為建設(shè)用地，必須經(jīng)過相關(guān)的土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓和批準(zhǔn)，才能夠進(jìn)行相應(yīng)的項(xiàng)目建設(shè)。相關(guān)法律對(duì)國有土地和集體土地使用權(quán)的規(guī)制存在很大的區(qū)別，對(duì)于集體土地建設(shè)用地的使用范圍限制較多，集體土地一般只能夠作為村民住宅建設(shè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)興辦以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共設(shè)施和公共事業(yè)的建設(shè)使用，對(duì)于沒有依法取得相關(guān)法律批準(zhǔn)的集體建設(shè)用地屬于違法項(xiàng)目建設(shè)，應(yīng)當(dāng)依法暫停項(xiàng)目建設(shè)，按照土地管理相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行處理。

我國物權(quán)法所指的建設(shè)用地的使用權(quán)所指的是國有建設(shè)用地的使用權(quán)，屬于用益物權(quán)的范圍，而集體土地的使用權(quán)不屬于此范圍之內(nèi)。集體土地建設(shè)用地是指以建設(shè)為目的而使用集體土地的，不屬于物權(quán)法所涉及的建設(shè)用地使用權(quán)的內(nèi)容。集體土地建設(shè)用地可視為集體土地建設(shè)用地使用權(quán)人對(duì)土地的占用、使用以及收益等權(quán)利，但是依照相關(guān)法律規(guī)定，對(duì)于集體土地建設(shè)用地使用權(quán)的范圍進(jìn)行了嚴(yán)格的限制，集體土地建設(shè)用地的使用權(quán)主要包括鄉(xiāng)(鎮(zhèn))企業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地使用權(quán)等幾個(gè)方面。(當(dāng)然其中需要提到的是宅基地使用權(quán)的規(guī)制，宅基地因其特殊的無償性和福利性而在物權(quán)法中進(jìn)行了單獨(dú)的用益物權(quán)的規(guī)定，不在本文集體土地建設(shè)用地使用權(quán)的探討范圍之內(nèi)。)這是相關(guān)法律條款對(duì)于農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行的簡單定義和使用范圍限制的簡要說明，即我們所指的、所說的使用權(quán)規(guī)制，對(duì)于符合法律條款規(guī)定的依法取得批準(zhǔn)的集體建設(shè)用地屬于合法建設(shè)項(xiàng)目，對(duì)于在集體土地建設(shè)用地使用權(quán)范圍限制之外的建設(shè)項(xiàng)目的開展，屬于違法行為，突擊確權(quán)登記工作的開展既是為了明確農(nóng)村集體土地建設(shè)用地相關(guān)信息并進(jìn)行規(guī)范化的管理，也是為了了解集體土地建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)制執(zhí)行情況，找出其中違法操作的建設(shè)行為進(jìn)行相應(yīng)的整治和處理，全面規(guī)范農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)的執(zhí)行。

為了適應(yīng)時(shí)代的發(fā)展和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，我國正在大刀闊斧的進(jìn)行深化土地改革，農(nóng)村土地作為我國重要的土地資源，是深化土地改革的重點(diǎn)對(duì)象之一，再加上不斷向前的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，以及農(nóng)村集體土地建設(shè)用地流轉(zhuǎn)存在的種種違法行為和不規(guī)范現(xiàn)象，進(jìn)行農(nóng)村土地確權(quán)登記工作既是土地資源管理的主觀要求，也是客觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求。法律上對(duì)于農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)制是為了保證我國土地資源的合理化應(yīng)用和農(nóng)村資源有規(guī)劃有步驟的開發(fā)和發(fā)展，也是為了維護(hù)廣大農(nóng)民群眾的合法利益，方便國家政策的制定和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、建設(shè)的穩(wěn)定發(fā)展。受到客觀經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的要求，農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)的入市已經(jīng)成為主流發(fā)展趨勢(shì)。在符合城鎮(zhèn)規(guī)劃和客觀發(fā)展需求的情況下，依法取得批準(zhǔn)的集體土地建設(shè)用地使用權(quán)成為建設(shè)用地市場(chǎng)中的新資源。集體土地建設(shè)用地使用權(quán)的入市分為直接入市和間接入市兩種，依法取得批準(zhǔn)的為使用權(quán)的直接入市，間接入市是指集體所有土地不能直接進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)，通過征收的方式轉(zhuǎn)為國有或按照相關(guān)法律進(jìn)行特定的轉(zhuǎn)化之后再進(jìn)入市場(chǎng)的形式。按照相關(guān)法定程序進(jìn)行集體土地建設(shè)用地使用權(quán)入市的形式為合法入市，農(nóng)村集體土地建設(shè)用地行使權(quán)的合法入市間接反映了我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的水平，是我國土地深化改革的具體體現(xiàn)，也是我國依法對(duì)農(nóng)村土地使用權(quán)進(jìn)行規(guī)制的重要體現(xiàn)。

三、農(nóng)村集體土地使用權(quán)確權(quán)登記工作的開展

1．加強(qiáng)農(nóng)村集體土地使用權(quán)的依法確權(quán)登記工作的開展

對(duì)于農(nóng)村集體土地確權(quán)登記工作的開展，首先就要遵循相應(yīng)的法律法規(guī)限制和要求，對(duì)于農(nóng)村集體土地進(jìn)行正規(guī)全面的測(cè)量、明確和登記，并且對(duì)于其中可作為建設(shè)用地使用權(quán)的部分進(jìn)行相應(yīng)的確認(rèn)和登記。對(duì)于農(nóng)村集體土地中違背法律中條例中使用權(quán)的規(guī)制要求的，應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)的措施進(jìn)行重新整理和規(guī)范。農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記工作的開展必須依法進(jìn)行，嚴(yán)格遵守相關(guān)的土地法律管理法規(guī)和條款，實(shí)現(xiàn)硬化地權(quán)的目標(biāo)，嚴(yán)格按照確權(quán)發(fā)證的相關(guān)法定程序進(jìn)行集體土地和建設(shè)用地的使用權(quán)確認(rèn)和登記。要保證確權(quán)登記工作開展的質(zhì)量，做到公正公開的處理，要按照農(nóng)村集體土地使用權(quán)和性質(zhì)，進(jìn)行嚴(yán)格的農(nóng)村集體土地的確認(rèn)和管理，對(duì)于不符合相關(guān)法律要求的建設(shè)用地使用權(quán)范圍進(jìn)行管制和項(xiàng)目暫停，保證廣大農(nóng)村群眾的合法權(quán)益，促進(jìn)不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記的實(shí)現(xiàn)，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。

2．加強(qiáng)政府部門對(duì)土地確權(quán)登記工作開展的引導(dǎo)作用

加強(qiáng)農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記工作的開展，政府政策的扶持和正確的引導(dǎo)是十分重要的。加強(qiáng)政府的引導(dǎo)能力，積極開展土地確權(quán)登記工作，積極推動(dòng)農(nóng)村土地深化改革和城鎮(zhèn)化發(fā)展的進(jìn)程。首先，必須落實(shí)土地確權(quán)登記發(fā)證工作在全國農(nóng)村范圍內(nèi)的落實(shí)，將農(nóng)村土地管理納入規(guī)范化程序，依法對(duì)農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)行有效登記和管理，積極推動(dòng)確權(quán)登記工作的開展，嚴(yán)格土地管理追究責(zé)任制度，堅(jiān)持做好確權(quán)登記工作是國家強(qiáng)本固基的重要舉措，加強(qiáng)土地確權(quán)登記工作的質(zhì)量和水平是政府部門引導(dǎo)農(nóng)村土地深化改革的重要手段。其次，應(yīng)當(dāng)在農(nóng)村推進(jìn)土地管理制度改革，完善農(nóng)村土地管理制度和規(guī)范，提高農(nóng)村土地管理和地權(quán)硬化的能力和水平。

四、結(jié) 語

農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)制問題一直是我國土地深化改革的重要工作之一，對(duì)于農(nóng)村集體土地和建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)制是保證我國領(lǐng)土完整，內(nèi)部和諧穩(wěn)定發(fā)展，全面推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的重要基礎(chǔ)性工作，對(duì)我國整體土地資源的管理都具有十分重大的意義。對(duì)于農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)制，除了要堅(jiān)強(qiáng)政府部門的引導(dǎo)和確權(quán)登記工作的開展之外，還應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持依法進(jìn)行土地使用權(quán)的明確，并加強(qiáng)土地管理法律法規(guī)對(duì)農(nóng)村集體土地建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)制能力，建立健全規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度，全面促進(jìn)地權(quán)硬化和農(nóng)村土地的規(guī)范化管理，全面推動(dòng)我國土地資源的深化改革和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展。

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