論我國(guó)排污權(quán)交易的法律完善

馬 燕，孫昌興

(中國(guó)科學(xué)技術(shù)大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院，安徽合肥 230026)

一、我國(guó)排污權(quán)交易制度的法制現(xiàn)狀

排污權(quán)交易，是指排污單位在環(huán)境保護(hù)行政主管部門的監(jiān)督管理下，以排污指標(biāo)為標(biāo)的進(jìn)行的交易［1］(P107)。該理論由美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家戴爾斯于1968年提出。允許排污單位對(duì)環(huán)境資源的使用權(quán)進(jìn)行交易，前提是承認(rèn)環(huán)境總?cè)萘渴怯邢薜?，因此排污?quán)交易是一項(xiàng)保護(hù)環(huán)境的重要經(jīng)濟(jì)手段。我國(guó)排污權(quán)交易制度的醞釀工作可追溯到1988年開始試點(diǎn)的排污許可證制度［2］。之后很多省市相繼進(jìn)行了試點(diǎn)工作。如2002年在山東、山西、江蘇、河南、上海、天津、柳州七省市進(jìn)行二氧化硫排放總量控制及排污權(quán)交易的試點(diǎn)［3］。2007年國(guó)內(nèi)第一個(gè)排污權(quán)交易中心在浙江嘉興掛牌成立。2008年江蘇省太湖流域率先開展化學(xué)需氧量排污權(quán)初始有償轉(zhuǎn)讓。然而作為一項(xiàng)被西方經(jīng)驗(yàn)證明行之有效的經(jīng)濟(jì)手段，該制度尚未在我國(guó)大范圍開展應(yīng)用，其受到政策、法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等各方面的限制。筆者主要從法律角度展開論述，探討排污權(quán)交易制度在我國(guó)的法律困境及完善對(duì)策。

地方立法先行而中央法律缺位，這是我國(guó)排污權(quán)交易法制現(xiàn)狀的最大特點(diǎn)。從法律層面上看，明確規(guī)定實(shí)行排污許可證制度的只有《大氣污染防治法》和《水污染防治法》。現(xiàn)有排污權(quán)交易的規(guī)定主要以鼓勵(lì)地方試點(diǎn)為主，如《江蘇省二氧化硫排污權(quán)交易管理暫行辦法》、《包頭市大氣氟化物排放許可證管理辦法》、《太原市大氣污染物排放總量控制管理辦法》等。目前共有2部法律、11部行政法規(guī)、100多部部委規(guī)章中出現(xiàn)過(guò)“排污許可證”［4］，雖然該詞在我國(guó)法律、法規(guī)中并不鮮見，但還沒有一部正式的、專門的法律、法規(guī)中含有“排污許可證”字樣。2008年年初，國(guó)家環(huán)保部組織擬訂了《排污許可證管理?xiàng)l例(意見征求稿)》(以下簡(jiǎn)稱《排污許可證管理?xiàng)l例》)，如果該條例順利通過(guò)，則建立我國(guó)排污許可證制度指日可待。

經(jīng)過(guò)20多年的發(fā)展，排污權(quán)交易制度進(jìn)行了很多地方性實(shí)踐試點(diǎn)，取得了一定的經(jīng)驗(yàn)和成效，但主要集中在水污染物和大氣污染物的控制上，制度上的條件準(zhǔn)備尚不充足，許多問(wèn)題有待解決，以下具體闡述之。

二、排污權(quán)交易制度存在的問(wèn)題

由于長(zhǎng)期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，我國(guó)開展的排污權(quán)交易幾乎全部都是在行政部門的安排下進(jìn)行的，不是真正意義上的市場(chǎng)機(jī)制下的排污權(quán)交易，不能充分發(fā)揮市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)作用;缺少先進(jìn)的監(jiān)測(cè)技術(shù)，無(wú)法為排污權(quán)交易提供最直觀、最基礎(chǔ)的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù);排污權(quán)交易缺乏完善統(tǒng)一的法律、法規(guī)支持，立法嚴(yán)重滯后。

(一)排污權(quán)交易市場(chǎng)機(jī)制不完善

按照科斯定理，只要產(chǎn)權(quán)清晰、市場(chǎng)完善，排污權(quán)交易問(wèn)題就可迎刃而解，社會(huì)福利也會(huì)自動(dòng)達(dá)到最優(yōu)。然而我國(guó)尚未建立完善的市場(chǎng)機(jī)制，存在一些不合理的制度設(shè)計(jì)。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，市場(chǎng)應(yīng)該起主導(dǎo)作用，這與我國(guó)實(shí)際存在的行政強(qiáng)制和政府過(guò)度干預(yù)現(xiàn)象相悖，排污企業(yè)所進(jìn)行的市場(chǎng)行為大多是在政府的“家長(zhǎng)式”監(jiān)督管理下開展的。我國(guó)目前沒有活躍的交易市場(chǎng)環(huán)境，也沒有形成競(jìng)爭(zhēng)性的價(jià)格機(jī)制，排污權(quán)交易結(jié)果只能取決于個(gè)案談判，或者靠政府的行政安排來(lái)調(diào)動(dòng)和配置資源。

(二)排污權(quán)交易過(guò)程難以實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)確監(jiān)測(cè)

我國(guó)尚未建立配套的監(jiān)測(cè)機(jī)制，缺乏先進(jìn)的檢測(cè)手段，還不能實(shí)現(xiàn)排污權(quán)交易過(guò)程的準(zhǔn)確監(jiān)測(cè)。此外，有些企業(yè)受到利益驅(qū)動(dòng)，很難做到如實(shí)上報(bào)排污量。因此，區(qū)域內(nèi)企業(yè)到底擁有多少個(gè)排污指標(biāo)，實(shí)際排污多少，這兩個(gè)賬戶并沒有完全建立起來(lái)，具體數(shù)值無(wú)從得知。欲交易的排污量與實(shí)際排污量不能對(duì)應(yīng)起來(lái)，就失去了對(duì)排污權(quán)交易的后續(xù)控制，最終將導(dǎo)致控制污染物排放總量的目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。

(三)排污權(quán)交易制度尚無(wú)明確的法律地位，立法嚴(yán)重滯后

1．排污權(quán)交易法律制度不完善

建立健全排污權(quán)交易法律制度，活躍排污權(quán)交易市場(chǎng)，首先必須從法律上確認(rèn)排污權(quán)的法律屬性［5］。在經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上，排污權(quán)是一種“產(chǎn)權(quán)”，屬于財(cái)產(chǎn)權(quán)的范疇。然這一概念并非法律術(shù)語(yǔ)，法言語(yǔ)中找不到與之對(duì)應(yīng)的語(yǔ)詞。傳統(tǒng)意義上財(cái)產(chǎn)權(quán)的產(chǎn)生或是基于法律規(guī)定，或是基于當(dāng)事人合意。而排污權(quán)則是在政府的指導(dǎo)下，由排污企業(yè)按照市場(chǎng)機(jī)制將排污指標(biāo)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。因此，簡(jiǎn)單地將其劃歸為公權(quán)或是私權(quán)都是有失偏頗的。完善的法律不存在似是而非的權(quán)利，明確排污權(quán)的法律屬性是建立健全排污權(quán)交易制度的應(yīng)有之義。

2．排污權(quán)初始分配方式不明

排污權(quán)的客體是經(jīng)國(guó)家許可的一定的環(huán)境容量，確認(rèn)排污權(quán)實(shí)質(zhì)上就是進(jìn)行排污權(quán)的初始分配。而分配排污權(quán)意味著分配財(cái)產(chǎn)利益，如何合理地分配初始排污權(quán)無(wú)疑是關(guān)鍵。如果采用免費(fèi)發(fā)放的方式，政府就不能取得經(jīng)濟(jì)利益。如果對(duì)初始排污權(quán)一刀切都進(jìn)行拍賣，則會(huì)增加實(shí)施的阻力，且可能產(chǎn)生廉政風(fēng)險(xiǎn)。在兼顧效率及公平的前提下，如何選擇排污權(quán)初始分配方式是一個(gè)必須認(rèn)真研究的課題。

3．中央缺乏立法指導(dǎo)，導(dǎo)致地方試點(diǎn)顧慮重重

排污權(quán)交易存在的首要問(wèn)題是缺乏法律基礎(chǔ)。到目前為止還沒有一部國(guó)家層面上的法律法規(guī)來(lái)明確規(guī)范排污權(quán)交易制度。僅僅是各種地方性立法在指導(dǎo)著各地的排污權(quán)交易實(shí)踐。如何整合我國(guó)現(xiàn)有的法律法規(guī)，并根據(jù)實(shí)際情況制定并實(shí)施新的法律法規(guī)是現(xiàn)實(shí)而迫切的課題。

三、完善排污權(quán)交易制度的建議

(一)轉(zhuǎn)變政府職能，積極構(gòu)建排污權(quán)交易市場(chǎng)

首先，樹立正確的政績(jī)觀和發(fā)展觀。政府應(yīng)改變片面追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的發(fā)展觀，重視環(huán)境保護(hù)，力爭(zhēng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)“兩手抓，兩手硬”。政府應(yīng)從過(guò)去直接發(fā)放排污權(quán)額度的主導(dǎo)者轉(zhuǎn)變成為排污權(quán)市場(chǎng)交易的監(jiān)督者?？梢詫⒄毮芊懂犗薅?區(qū)域排放總量的確定、環(huán)境容量?jī)r(jià)值的準(zhǔn)確評(píng)價(jià)、排污權(quán)的審核、排污權(quán)的初始發(fā)放、排污權(quán)市場(chǎng)的建立，以及相應(yīng)的約束規(guī)則的制訂等［6］。其次，要有正確的激勵(lì)導(dǎo)向。我國(guó)排污權(quán)交易主要由政府牽頭和推動(dòng)，其目的多是為了招商引資，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，背離了開展排污權(quán)交易、保護(hù)環(huán)境的初衷。將經(jīng)濟(jì)與環(huán)境和諧發(fā)展的要求作為開展排污權(quán)交易的內(nèi)在動(dòng)力，才是正確的激勵(lì)方式。政府要積極培育交易市場(chǎng)的供求主體，只有排污者成為市場(chǎng)上的主要主體，排污權(quán)交易市場(chǎng)才會(huì)興旺發(fā)達(dá)。

(二)加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)控，建立完善的信息系統(tǒng)

計(jì)量準(zhǔn)確的污染物排放量是進(jìn)行排污權(quán)交易的基礎(chǔ)，受制于經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等原因，我國(guó)在這方面和發(fā)達(dá)國(guó)家完善系統(tǒng)的排污監(jiān)測(cè)系統(tǒng)相比，還有很大差距。為此，我國(guó)可借鑒國(guó)外在這方面成熟的經(jīng)驗(yàn)，為排污企業(yè)安裝動(dòng)態(tài)的在線監(jiān)測(cè)裝置，配備排污權(quán)分配與流轉(zhuǎn)跟蹤系統(tǒng)。隨時(shí)獲取第一手的排污數(shù)據(jù)，有利于政府監(jiān)管部門掌握更直觀可靠的信息，從而及時(shí)調(diào)整總量分布，規(guī)范排污權(quán)交易管理，懲處違反相關(guān)法律法規(guī)的排污主體。在此基礎(chǔ)上，建立統(tǒng)一的排污權(quán)信息網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)信息資源的交流和共享，逐步實(shí)現(xiàn)交易信息的公開化、透明化［7］。此外，為保障公民的知情權(quán)，應(yīng)將環(huán)保工作置于社會(huì)監(jiān)督之下，主管部門可在各排污權(quán)交易中心設(shè)立信息發(fā)布欄，及時(shí)進(jìn)行信息公示。

(三)完善相關(guān)法律法規(guī)，確保有法可依

1．厘清排污權(quán)的法律屬性，確立法律意義上的排污權(quán)

排污權(quán)既沒有法律條文規(guī)定其私權(quán)屬性，也并非基于當(dāng)事人合意產(chǎn)生，如果僅僅憑著排污權(quán)交易名稱中的“權(quán)”字，就認(rèn)為排污權(quán)是一種通常的民法權(quán)利則可能陷入思維誤區(qū)。那么何為排污權(quán)交易，交易的客體是什么，從實(shí)質(zhì)上來(lái)說(shuō)，真正用于交易的客體是削減的排污指標(biāo)。這個(gè)指標(biāo)通常由排污主體向行政管理部門申報(bào)，而作為公共利益代表的政府，經(jīng)核準(zhǔn)審批后行使法律賦予的公權(quán)力，以行政許可的形式頒發(fā)排污許可權(quán)證［8］。從這個(gè)意義上，筆者認(rèn)為將排污權(quán)的法律屬性界定為行政許可性權(quán)力較為適宜。

2．完善排污權(quán)的初始分配機(jī)制，采取多種方式進(jìn)行分配

針對(duì)排污權(quán)分配方式較為單一的情況，可借鑒美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在兼顧效率和公平的前提下，采用多種分配形式有機(jī)結(jié)合的模式，即免費(fèi)分配、公開拍賣、固定價(jià)格出售以及行政激勵(lì)等其中兩種或幾種方式來(lái)綜合運(yùn)用。在此不得不提及因初始分配而產(chǎn)生的廉政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題。政府作為推動(dòng)排污權(quán)交易制度的主導(dǎo)者，如果行使權(quán)力不當(dāng)，就可能影響排污權(quán)初始分配的公平性，從而產(chǎn)生非效率結(jié)果，如暗箱操作、以權(quán)謀私、腐敗等。因此，應(yīng)強(qiáng)化法律和社會(huì)監(jiān)督的作用，促使政府依法行政，抑制行政權(quán)力的膨脹，推動(dòng)排污權(quán)交易市場(chǎng)健康有序發(fā)展。

3．整合現(xiàn)有法律法規(guī)，明確排污權(quán)交易的法律地位

第一，在所有的法律法規(guī)中，基本法不僅在整個(gè)部門法體系中起到綱領(lǐng)性和原則性的作用，也為其他單行立法起到指引作用［9］(P205)。我國(guó)目前有關(guān)環(huán)境保護(hù)的基本法是1989年頒布的《環(huán)境保護(hù)法》，該法對(duì)我國(guó)的環(huán)境立法、執(zhí)法、司法起到了舉足輕重的作用。然而隨著時(shí)代的變遷，這部法律已經(jīng)和當(dāng)前社會(huì)現(xiàn)實(shí)不完全適應(yīng)，滯后性愈加明顯。因此，在排污權(quán)交易制度發(fā)展迅速的大環(huán)境下，確立資源有價(jià)、有償使用的原則，應(yīng)是修訂后的《環(huán)境保護(hù)法》應(yīng)有之義，也是為排污權(quán)交易等用經(jīng)濟(jì)手段促進(jìn)環(huán)境保護(hù)的方式確立法律依據(jù)。第二，在一些單行污染防治法中，如《水污染防治法》、《大氣污染防治法》，修改不能適應(yīng)現(xiàn)有排污權(quán)交易發(fā)展的制度安排，細(xì)化交易主體和法定程序等，做到有法可依。第三，盡早通過(guò)《排污許可證管理?xiàng)l例》。這是當(dāng)前全國(guó)范圍內(nèi)構(gòu)建排污權(quán)交易法律體系中至為關(guān)鍵的一步。其核心是約束企業(yè)的排污行為，細(xì)化各排污單位應(yīng)執(zhí)行的有關(guān)法律、法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境技術(shù)規(guī)范性管理文件等，要求其必須持證排污、按證排污。此外，鑒于地方性立法權(quán)限問(wèn)題，條例還應(yīng)適當(dāng)授權(quán)地方根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況規(guī)定相應(yīng)交易管理辦法。在條例的意見征求稿中已明確規(guī)定總量控制原則和持續(xù)削減原則，這就為建立健全排污權(quán)交易制度提供了法律依據(jù)。同時(shí)該意見征求稿還授予地方依據(jù)自有立法權(quán)限制定實(shí)施辦法，以期為地方性排污許可證管理立法和排污權(quán)交易立法打下良好基礎(chǔ)，推動(dòng)全國(guó)范圍內(nèi)的排污權(quán)交易市場(chǎng)盡早建立。

［1］韓德培．環(huán)境保護(hù)法教程［M］．北京:法律出版社，2007．

［2］何燕．我國(guó)排污權(quán)交易制度的不足與完善［J］．湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2007，(5)．

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［4］林穎穎．同濟(jì)發(fā)布上海市碳排放交易機(jī)制及發(fā)展戰(zhàn)略研究［EB/OL］．Http://cdm．ccchina．gov．cn/web/NewsInfo．a(chǎn)sp/NewsId=6106．

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