論累積性環(huán)境污染法律防范的不足與完善

張璐

（華東政法大學(xué) 經(jīng)濟(jì)法學(xué)院，上海 200042）

一、問題的提出

自從2006年甘肅徽縣鉛污染事件和湖南岳陽砷污染事件之后，重金屬污染開始進(jìn)入我國公眾視野，并逐漸引起社會各界的廣泛關(guān)注。2008年以來，全國的重金屬污染呈現(xiàn)快速上升趨勢，這一過程中在全國各地此起彼伏出現(xiàn)的血鉛事件更是成為輿論關(guān)注的焦點。重金屬污染尤其是各地頻發(fā)的血鉛事件對當(dāng)?shù)鼐用裰饕莾和瘞砹藝?yán)重的健康損害，后果觸目驚心，令人痛惜。社會各界也紛紛質(zhì)疑，究竟是何原因?qū)е挛覈?dāng)前重金屬污染事件如此高發(fā)？為何各地的血鉛事件往往一波未平一波又起？又該如何防范和遏制重金屬污染在我國的發(fā)展和蔓延？回顧歷史，重金屬污染并非我國所特有，世界各國在工業(yè)化進(jìn)程中都不可避免遭遇重金屬污染，上世紀(jì)五十年代初發(fā)生在日本的水俁病震驚全球，其在國內(nèi)的影響到目前為止也沒有完全消除，水俁病實際上是由于當(dāng)?shù)鼐用耖L期食用含有汞和甲基汞廢水污染的魚、貝造成的，屬于典型的重金屬污染引發(fā)的健康損害。我國當(dāng)前正處于快速工業(yè)化進(jìn)程中，重金屬污染的出現(xiàn)難以避免，必須給予充分重視，通過加強(qiáng)相關(guān)制度設(shè)計，進(jìn)行有效防范。

從成因上來看，重金屬污染往往并非突發(fā)環(huán)境事故所導(dǎo)致，從重金屬被排放到環(huán)境之中直至表現(xiàn)出損害結(jié)果，其過程并非朝夕可以完成，而是要經(jīng)歷幾年、十幾年甚至幾十年的遷移轉(zhuǎn)化和累積的過程，這個過程既可能發(fā)生在外部環(huán)境，也可生發(fā)生在人體內(nèi)部，或者二者兼而有之。正因為要經(jīng)歷較長時間周期的“潤物細(xì)無聲”，所以對重金屬污染的形成受害者往往難以察覺，而一旦導(dǎo)致對健康的損害，則后果嚴(yán)重甚至危及生命。所以，當(dāng)前我國所面臨的重金屬污染事件高發(fā)的態(tài)勢，實際上是改革開放三十幾年以來，我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展過程中一些污染因素逐漸增長和積累而形成的產(chǎn)物，換而言之，重金屬污染從類型上看，屬于累積性環(huán)境污染，就發(fā)展階段而言，我國當(dāng)前已進(jìn)入累積性環(huán)境污染危害的高發(fā)期，其將對我國民眾的健康乃至社會穩(wěn)定產(chǎn)生不可忽視的影響。從制度設(shè)計的角度來說，重金屬污染事件近年來頻發(fā)，也在一定程度上凸顯了我國環(huán)境相關(guān)立法在防范累積性環(huán)境污染方面的功能局限。因此，有必要對我國現(xiàn)有相關(guān)法律資源在累積性環(huán)境污染防范方面的不足進(jìn)行系統(tǒng)梳理，明確問題癥結(jié)，推動我國累積性環(huán)境污染防范法律對策的逐步完善，以有效應(yīng)對我國現(xiàn)階段所面臨的累積性環(huán)境污染高發(fā)態(tài)勢。

二、現(xiàn)有法律資源對累積性環(huán)境污染防范的不足

（一）我國污染防治立法對排污行為“過度容忍”的立法傳統(tǒng)

污染防治立法是一個國家環(huán)境法最為重要的組成部分，也是與防范累積性環(huán)境污染的形成和出現(xiàn)聯(lián)系最為緊密的法律領(lǐng)域。就當(dāng)前的情況來看，顯然我國的污染防治立法對累積性環(huán)境污染的形成和出現(xiàn)并未起到很好的防范作用。如果針對該問題對我國污染防治立法進(jìn)行一個整體性評價的話，當(dāng)前我國累積性環(huán)境污染呈現(xiàn)出的高發(fā)態(tài)勢，在很大程度上與我國20世紀(jì)80年代以來污染防治立法針對排污行為“過度容忍”的立法傳統(tǒng)有關(guān)。

協(xié)調(diào)環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的矛盾，是環(huán)境法最基本的出發(fā)點。因此，污染防治立法的初衷并非禁止排污，而是要通過相關(guān)制度設(shè)計把排污控制在必要的限度之內(nèi)，而且建立對排污者相應(yīng)的激勵和約束機(jī)制，從而使排放的污染可控、可治，不至于形成有害影響。而我國的污染防治立法從20世紀(jì)80年代初期起步時即對排污行為采取了“過度容忍”的立法思路，在一定程度上偏離了其應(yīng)有的目標(biāo)。這種“過度容忍”主要體現(xiàn)在三個方面：一是長期允許超標(biāo)排污；二是排污者承擔(dān)的義務(wù)及法律責(zé)任過輕；三是總量控制的適用局限。下文分而述之。

我國1979年公布實行的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法（試行）》第11條規(guī)定：“超過國家規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)排放污染物，要按照排放污染物的數(shù)量和濃度，根據(jù)規(guī)定收取排污費?！痹摲ㄔ?989年修改后正式頒布實施時保留了上述規(guī)定，并沿襲至今。上述規(guī)定實際上是從我國環(huán)境立法伊始即確立了超標(biāo)排污行為的合法性。在該規(guī)定的影響下，從20世紀(jì)80年代初開始，我國陸續(xù)頒布的各污染防治單行立法均將超標(biāo)排污行為視為合法行為。比如我國1984年頒布實施的《中華人民共和國水污染防治法》第15條規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位向水體排放污染物的，按照國家規(guī)定繳納排污費；超過國家或者地方規(guī)定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的，按照國家規(guī)定繳納超標(biāo)準(zhǔn)排污費，并負(fù)責(zé)治理?！痹撘?guī)定的言下之意在于，企事業(yè)單位的排污行為是不受限制的，只要交錢就可以隨意排污。而且類似的規(guī)定在這一時期有關(guān)大氣、海洋等污染防治的單行立法中同樣存在，在實踐中縱容了企事業(yè)單位的任意排污。直至20世紀(jì)末我國的《海洋環(huán)境保護(hù)法》和《大氣污染防治法》相繼修改，明確從立法上禁止向大氣和海洋超標(biāo)排污，上述局面才有所扭轉(zhuǎn)。而對于陸地水體的超標(biāo)排污行為，則一直到2008年《水污染防治法》修改才明確規(guī)定禁止?；仡櫸覈廴痉乐瘟⒎ǖ陌l(fā)展進(jìn)程，在相當(dāng)長的一段時期之內(nèi)一直允許超標(biāo)排污，這樣的制度安排實際加重了一些污染因素增長和累積程度。

除此之外，在我國污染防治立法的發(fā)展進(jìn)程中，對于排污者義務(wù)及法律責(zé)任的設(shè)定也一直偏輕，并未形成良性的激勵和約束機(jī)制。在我國，繳納排污費一直是排污者承擔(dān)的主要義務(wù)，對此，專門立法出臺也比較早，1982年即出臺了《排污費征收暫行辦法》（下文簡稱《暫行辦法》）作為向排污者征收排污費最為主要的法律依據(jù)。該《暫行辦法》實際上主要是征收超標(biāo)排污費，而且存在征收方式不科學(xué)、收費標(biāo)準(zhǔn)過低、排污費的列支與使用不合理、征收范圍過窄等問題。①張梓太：《污染權(quán)交易立法構(gòu)想》，《中國法學(xué)》1998年第3期。導(dǎo)致環(huán)保部門征收的排污費事實上遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于排污者應(yīng)承擔(dān)的污染治理成本，權(quán)利和義務(wù)的不對稱對排污者是一種縱容。而且該《暫行辦法》“暫行”二十年，一直到2003年《排污費征收使用管理條例》頒布實施才廢止，其影響不可謂不深遠(yuǎn)。除此之外，我國的污染防治立法對于排污者違法行為的法律責(zé)任設(shè)定也一直偏輕，比如在行政處罰中比較常見的罰款，大多在50萬元以下，極個別的情形罰款數(shù)額可到100萬元，有時候罰款的數(shù)額甚至還低于企業(yè)污染治理的成本投入，根本不足以對一些規(guī)模較大的企業(yè)形成威懾。義務(wù)與責(zé)任設(shè)定偏輕是導(dǎo)致企業(yè)隨意排污行為長期得不到有效遏制的另一重要原因，也因此對污染的累積起到了推波助瀾的作用。

從20世紀(jì)80年初開始，我國的污染防治立法一直將濃度控制作為對污染排放的主要控制手段。所謂濃度控制，主要是以排污口排放污染物的濃度為主要控制對象的環(huán)境管理手段。在各國加強(qiáng)污染防治工作的進(jìn)程中，濃度控制作為一種環(huán)境管理手段確實有其功能上的優(yōu)越性，“從國際上看，濃度排放標(biāo)準(zhǔn)是促進(jìn)工業(yè)環(huán)保技術(shù)進(jìn)步的基本動力，沒有任何一項其他措施能夠達(dá)到如此廣泛、深刻的作用。濃度控制政策對中國也起過很大的作用?！雹谒螄骸墩撝袊廴疚锱欧趴偭靠刂坪蜐舛瓤刂啤?，《環(huán)境保護(hù)》2000年第6期。但濃度控制的局限性也是顯而易見的，其最大的問題在于缺乏對排放時間的關(guān)聯(lián)考慮，因此不能控制每個污染源長期的排放量。換而言之，濃度控制沒有將污染物的持續(xù)累積因素考慮在內(nèi)，即便污染源的排放都嚴(yán)格遵守濃度控制的管理要求，長期依然導(dǎo)致累積性環(huán)境污染的出現(xiàn)。為克服濃度控制的功能局限，我國在1996年“九五”計劃開始提出總量控制，通過削減污染物排放總量控制環(huán)境污染的累積性影響，以逐步改善環(huán)境質(zhì)量。總量控制提出之后，我國大氣、海洋、陸地水體等領(lǐng)域相關(guān)污染防治立法中都有了一定程度的體現(xiàn)。但從覆蓋領(lǐng)域和發(fā)展趨勢看，總量控制在我國污染防治立法中的適用依然有很大局限，“從九五時期的12種，到十五時期的6種，再到十一五時期的2種。我國總量控制的種類和管理的范圍可謂一縮再縮?！雹圳w繪宇、趙晶晶：《污染總量控制的法律演進(jìn)及趨勢》，《上海交通大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2009年第1期。十二五期間總量控制的種類僅在十一五時期基礎(chǔ)上新增2種，總體上依然呈現(xiàn)收縮趨勢。在此暫不探討總量控制在我國一直難以取得進(jìn)展的原因，這種狀況至少說明濃度控制依然在我國的污染防治立法中占據(jù)有很大的空間，其導(dǎo)致環(huán)境污染累積性的影響依然存在。

（二）環(huán)境影響評價制度中存在的問題

重金屬污染在我國引起公眾關(guān)注大概是從2006年甘肅徽縣鉛污染事件和湖南岳陽砷污染事件開始，2008年以后該類事件的報道明顯上升，事件的發(fā)生地點也主要是集中在陜西、內(nèi)蒙、云南、河南等中西部地區(qū)省份。這往往容易給人一種印象，類似累積性環(huán)境污染的發(fā)生主要發(fā)生在我國經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展相對落后地區(qū)，出現(xiàn)問題一方面與這些地方環(huán)保監(jiān)管能力和水平較低有關(guān)，同時也和這些地區(qū)相關(guān)行業(yè)生產(chǎn)方式粗放、技術(shù)含量低有關(guān)。而事實并非如此，2010年以后類似累積性環(huán)境污染有明顯地向我國東部發(fā)達(dá)地區(qū)蔓延的趨勢，比如2011年9月上海浦東康橋地區(qū)的兒童血鉛超標(biāo)事件即為其中典型一例。這就不能說和監(jiān)管水平或者生產(chǎn)方式有關(guān)了。上海市的環(huán)保監(jiān)管能力和監(jiān)管水平在全國名列前茅，對此應(yīng)該不會有什么異議。而康橋血鉛事件的主要責(zé)任企業(yè)上海江森自控國際蓄電池有限公司是美國江森自控有限公司在中國的全資子公司，該公司擁有世界一流的汽車用蓄電池生產(chǎn)設(shè)備和技術(shù)，日常環(huán)保管理也非常嚴(yán)格。所以，監(jiān)管水平高低和生產(chǎn)方式是否先進(jìn)，與累積性環(huán)境污染的產(chǎn)生并無很直接的關(guān)聯(lián)關(guān)系。根據(jù)上海市政府在2012年2月公布的對康橋血鉛事件的調(diào)查結(jié)果，僅在事發(fā)區(qū)域康橋地區(qū)，就有涉鉛企業(yè)3家，分別是上海江森自控國際蓄電池有限公司、上海新明源汽車配件有限公司、上?？荡T廢舊物資利用有限公司，聯(lián)合調(diào)查及專家評估還認(rèn)定，康橋地區(qū)環(huán)境中鉛含量升高主要是由于江森自控公司、新明源公司等企業(yè)所排放的鉛污染物在環(huán)境中長期積累所致。①《上海公布康橋地區(qū)49名兒童血鉛超標(biāo)調(diào)查結(jié)果》，資料來源：http://news.sina.com.cn/c/2012-02-25/162923996119.shtml，訪問時間2013年3月9日。事實上，其他省份先后出現(xiàn)的一些血鉛事件和其他類型重金屬污染事件，大多也存在著污染企業(yè)扎堆的情況。非常明顯，類似上?？禈虻貐^(qū)血鉛事件的累積性環(huán)境污染的出現(xiàn)，更主要的原因在于同一區(qū)域多個相同和相似成分污染源排放而產(chǎn)生的疊加效應(yīng)。換而言之，污染企業(yè)選址的過分集中在一開始就為累積性環(huán)境污染程度形成和出現(xiàn)埋下了伏筆，該問題凸顯了我國環(huán)境影響評價制度在企業(yè)環(huán)境準(zhǔn)入制度設(shè)計方面具有明顯的功能局限。

新建企業(yè)在選址建設(shè)方面必須要經(jīng)過建設(shè)項目環(huán)境影響評價審核，這是在我國設(shè)立企業(yè)所必須經(jīng)過的第一道環(huán)保關(guān)口，但顯然現(xiàn)行的建設(shè)項目環(huán)境影響評價相關(guān)制度安排并沒有為避免累積性環(huán)境污染的出現(xiàn)把好這個關(guān)口，導(dǎo)致這種局面形成的原因主要有以下幾個方面。

首先，現(xiàn)行建設(shè)項目環(huán)境影響評價制度只著眼于預(yù)斷性評價，評價范圍過窄。環(huán)境影響評價是環(huán)境質(zhì)量評價的一種，環(huán)境質(zhì)量評價一般包括三類：一類是回顧評價，即根據(jù)歷史資料，了解一個地區(qū)過去的環(huán)境質(zhì)量及其演變；其次是現(xiàn)狀評價，即根據(jù)監(jiān)測、調(diào)查的材料，對環(huán)境質(zhì)量的現(xiàn)狀作出評價；第三類是預(yù)斷評價，根據(jù)發(fā)展規(guī)劃對未來環(huán)境狀況作出評價。②金瑞林、汪勁：《20世紀(jì)環(huán)境法學(xué)研究評述》，北京大學(xué)出版社2003年版，第208頁。環(huán)境影響評價應(yīng)當(dāng)屬于預(yù)斷性的評價。我國法律中對建設(shè)項目環(huán)境影響評價主要是預(yù)斷性評價，其重點在于對建設(shè)項目建成以后對周圍環(huán)境可能造成的影響進(jìn)行評估，并以此為前提進(jìn)行相關(guān)對策設(shè)計，以避免或減輕建設(shè)項目對環(huán)境的不良影響。所以，當(dāng)前在對建設(shè)項目環(huán)境影響評價的過程中，對于項目所處環(huán)境中既有污染因素的由來、現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢并未給予應(yīng)有關(guān)注，缺乏對該區(qū)域環(huán)境內(nèi)污染物累積性因素的判斷及對策設(shè)計。

其次，現(xiàn)行建設(shè)項目環(huán)境影響評價只著眼于單個建設(shè)項目，缺乏對同類型項目整體考量。根據(jù)現(xiàn)行我國環(huán)境影響評價制度的相關(guān)規(guī)定，建設(shè)項目的環(huán)境影響評價是單個報批，而且同一環(huán)境區(qū)域的建設(shè)項目基于建設(shè)項目的性質(zhì)、規(guī)模等不同，還可能是由不同級別的環(huán)境保護(hù)行政主管部門審批。因此，每一個具體建設(shè)項目的環(huán)境影響評價工作都只是著眼于該單個建設(shè)項目對環(huán)境可能產(chǎn)生的影響，并不考慮在該區(qū)域環(huán)境中同類建設(shè)項目的情況，或者在該區(qū)域環(huán)境中某一行業(yè)的集中水平。所以，現(xiàn)行對建設(shè)項目的環(huán)境影響評價工作，如果僅從對某一個單個污染源所可能產(chǎn)生的環(huán)境問題預(yù)防的角度來說，具有一定的合理性，但其并沒有考慮一個區(qū)域環(huán)境內(nèi)相同或者類似污染源產(chǎn)生的疊加效應(yīng)。就上?？禈騼和U事件為例，僅在康橋并不大的一個區(qū)域范圍內(nèi)就存在3家涉鉛企業(yè)，而且從政府的調(diào)查報告中也并未看出這3家企業(yè)存在環(huán)境影響評價環(huán)節(jié)的違法行為，同類型的污染企業(yè)選址如此集中，說明現(xiàn)行建設(shè)項目環(huán)境影響評價相關(guān)制度安排在同類型項目整體考量上存在明顯的不足。

另外，現(xiàn)行環(huán)境影響評價制度中缺乏對健康風(fēng)險評估的內(nèi)容。根據(jù)我國《環(huán)境影響評價法》第17條規(guī)定，建設(shè)項目環(huán)境影響報告書的核心在于“建設(shè)項目對環(huán)境可能造成影響的分析、預(yù)測和評估”。在“排污—環(huán)境—人”的系統(tǒng)中，現(xiàn)行環(huán)境影響評價制度只側(cè)重于建設(shè)項目產(chǎn)生污染對環(huán)境的影響，而沒有將受到污染影響的環(huán)境對于人存在何種健康風(fēng)險考慮在內(nèi)。而事實上，污染因素在環(huán)境中增長和累積的不同階段將對人的健康產(chǎn)生不同程度的風(fēng)險，如果缺乏對污染因素的累積與人的健康風(fēng)險之間的關(guān)聯(lián)性進(jìn)行評估和制度設(shè)計，而僅將評價工作重點放在環(huán)境自身的狀況上，現(xiàn)行的環(huán)境影響評價制度則無法有效阻斷有損人體健康的污染因素持續(xù)增加，也在根本上難以避免累積性污染出現(xiàn)并導(dǎo)致人體健康的嚴(yán)重?fù)p害。針對該問題，也有學(xué)者明確指出：“環(huán)境法律制度不合理是造成環(huán)境健康問題的根本原因，……我國尚未建立環(huán)境健康風(fēng)險評估體系，環(huán)境影響評價制度也未將環(huán)境健康風(fēng)險納入評價范圍?！雹賲沃颐罚骸董h(huán)境法學(xué)研究的轉(zhuǎn)身——以環(huán)境與健康法律問題調(diào)查為例》，《中國地質(zhì)大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2010年第4期。

（三）相關(guān)環(huán)境信息公開不足

累積性環(huán)境污染的形成是一個漸進(jìn)的過程，對人體健康的損害也非朝夕之力，具有明顯的緩發(fā)性、滯后性等特征。因此，累積性環(huán)境污染不會像突發(fā)環(huán)境事件以迅雷不及掩耳之勢突然發(fā)生并即刻造成嚴(yán)重?fù)p害后果，其發(fā)生作用的過程往往經(jīng)歷較長的時間周期，從理論上講，可以給采取必要防范措施留有較大的時間余地。但從我國的現(xiàn)實情況來看，對于近些年各地頻發(fā)的鉛污染、砷污染等重金屬污染事件，當(dāng)?shù)卣凸娛孪炔⑽床扇”匾姆婪洞胧?，都是在累積性環(huán)境污染形成嚴(yán)重后果之后才引起重視。導(dǎo)致這種局面形成很重要的一個原因在于，在累積性環(huán)境污染形成過程中相關(guān)環(huán)境信息公開的不足。環(huán)境信息的不對稱，對于政府而言，缺乏行動的動力和外部約束；對于相關(guān)企業(yè)而言，容易滋生僥幸心理；對于公眾而言，則缺乏對所處環(huán)境狀況的正確判斷，不知應(yīng)從何做起。根據(jù)我國現(xiàn)行相關(guān)法律規(guī)定，政府和企業(yè)都是環(huán)境信息公開的主體，但在實踐中，無論是政府環(huán)境信息公開還是企業(yè)環(huán)境信息公開，存在的問題都比較突出。

僅就立法而言，我國專門的環(huán)境信息公開立法起步較其他社會管理領(lǐng)域的信息公開立法更早，在2007年4月5日國務(wù)院發(fā)布《政府信息公開條例》當(dāng)月，原國家環(huán)保總局即發(fā)布了《環(huán)境信息公開辦法（試行）》，并于當(dāng)年5月1日起實施。但事實上，上述立法的出臺并沒有對我國環(huán)境信息的公開起到明顯的推動作用，現(xiàn)實中政府對環(huán)境信息的公開在整體上比較籠統(tǒng)概括，針對性不強(qiáng)，而且往往以維護(hù)社會穩(wěn)定或保護(hù)企業(yè)商業(yè)秘密為由拒絕公布相關(guān)環(huán)境信息，公眾通過政府獲得相關(guān)環(huán)境信息的渠道并不通暢，對此滿意程度也非常低。從主觀上看，包括環(huán)保系統(tǒng)在內(nèi)的我國行政機(jī)關(guān)已經(jīng)習(xí)慣長期以來形成的以與公眾信息不對稱為前提的管理模式，為維護(hù)自身的主動性和權(quán)威性，對于將信息公之于眾心存顧慮，唯恐因此導(dǎo)致的麻煩，置日常工作于被動。從客觀上來看，環(huán)境信息的公開也需要經(jīng)費、人員編制等方面的保障，而大多環(huán)保部門并沒有做好這方面的準(zhǔn)備?；谶@些原因，導(dǎo)致在實踐中環(huán)保部門對環(huán)境信息的公開更多地只是為了滿足形式上的需要，對于那些累積性的污染因素在環(huán)境中的含量水平、發(fā)展趨勢及其與健康風(fēng)險的關(guān)聯(lián)程度等基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)基本上閉口不談。在相關(guān)環(huán)境信息方面的嚴(yán)重不對稱，使公眾平時對于累積性環(huán)境污染的存在與發(fā)展基本上一無所知，而出現(xiàn)問題時難免驚慌失措，容易導(dǎo)致群體性事件的發(fā)生。

除政府外，企業(yè)也是環(huán)境信息披露的重要主體，相對于政府和公眾而言，企業(yè)在掌握自身生產(chǎn)過程中所形成的各種污染物及排放狀況等信息更具優(yōu)勢，更具相關(guān)環(huán)境信息披露的必要性和可行性。但在實踐中，我國企業(yè)對相關(guān)環(huán)境信息公開的狀況更為糟糕，令人堪憂。從企業(yè)自身角度來說，當(dāng)然視各種污染物排放信息視為“家丑”，能不公開則不公開，以免給自己帶來更多的治理成本和外部壓力。而問題的關(guān)鍵在于相關(guān)立法也沒有就此進(jìn)行有效的對策設(shè)計。根據(jù)《環(huán)境信息公開辦法（試行）》，我國目前對企業(yè)環(huán)境信息公開的法律規(guī)定總體上以鼓勵為主，并配之以一定的獎勵措施，引導(dǎo)企業(yè)自愿公開環(huán)境信息，僅對“污染物排放超過國家或者地方排放標(biāo)準(zhǔn)，或者污染物排放總量超過地方人民政府核定的排放總量控制指標(biāo)的污染嚴(yán)重的企業(yè)”強(qiáng)制要求公開相關(guān)環(huán)境信息，對于違反該規(guī)定的企業(yè)，僅處以10萬以下罰款。然而在實踐中，很少有企業(yè)主動、完全地對外公布環(huán)境污染信息，對于違反《環(huán)境信息公開辦法（試行）》有關(guān)企業(yè)環(huán)境信息公開強(qiáng)制性要求的，也鮮有企業(yè)為此而受到罰款處罰。根據(jù)一項有關(guān)企業(yè)污染物信息公開狀況的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，位列世界500強(qiáng)和中國100強(qiáng)的18家行業(yè)領(lǐng)先企業(yè)的25家工廠，因存在向水體排放污染物超標(biāo)的情況而被環(huán)保部門在網(wǎng)上公開，而沒有一家企業(yè)按照《辦法》（指《環(huán)境信息公開辦法（試行）》）在規(guī)定時限內(nèi)公布污染物排放信息，這無疑讓這些企業(yè)有嚴(yán)重的違法嫌疑。①綠色和平組織：《“沉默”的大多數(shù)》，資料來源：http://www.greenpeace.org/china/zh/publications/reports/toxics/2009/silentmajority-rpt/，訪問時間2013年3月20日。這些知名企業(yè)尚且如此，我國企業(yè)環(huán)境信息公開狀況之差由此可見一斑。不僅如此，在相關(guān)調(diào)查中還發(fā)現(xiàn)，不少企業(yè)甚至通過一些非正常的手段抵制環(huán)保部門要求公開環(huán)境信息的提示。②王康鵬：《環(huán)境信息公開：企業(yè)不能說的秘密》，資料來源：http://finance.qq.com/a/20091106/000724.htm，訪問時間2013年4月2日。

（四）企業(yè)市場退出的環(huán)境審核機(jī)制缺乏

概括而言，法律對企業(yè)的監(jiān)管主要圍繞市場準(zhǔn)入、運行監(jiān)管以及退出機(jī)制等三個方面展開。從發(fā)展進(jìn)程來看，我國的環(huán)境保護(hù)立法介入企業(yè)的市場準(zhǔn)入及日常運行管理的程度在不斷提高，尤其是在2007年以后隨著我國綠色信貸、綠色保險、綠色證券等舉措出臺之后，環(huán)境保護(hù)的相關(guān)規(guī)定更是進(jìn)一步深入企業(yè)信貸申請、環(huán)境風(fēng)險分擔(dān)以及上市融資和再融資等各個環(huán)節(jié)，與企業(yè)相關(guān)立法的環(huán)境保護(hù)內(nèi)涵在不斷增強(qiáng)。然而在這一發(fā)展過程中，與企業(yè)市場退出有關(guān)的環(huán)境審核機(jī)制卻一直沒有引起應(yīng)有的重視，相關(guān)的制度設(shè)計基本上處于空白。

競爭機(jī)制是市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分，在競爭機(jī)制的作用下，不可避免會有一部分劣勢企業(yè)被淘汰從而退出市場。另外，在資本運作的過程中，市場退出往往也會成為優(yōu)化配置資源、進(jìn)入新的經(jīng)營領(lǐng)域的戰(zhàn)略選擇。因此，企業(yè)的市場退出，在市場經(jīng)濟(jì)運行中是一種常態(tài)的存在。從對企業(yè)的監(jiān)管和相關(guān)法律制度設(shè)計的角度來說，對企業(yè)市場退出的監(jiān)管與對企業(yè)市場準(zhǔn)入的管理同等重要?，F(xiàn)行對企業(yè)市場退出的法律制度設(shè)計主要集中于公司、證券、破產(chǎn)等法律領(lǐng)域，規(guī)范的重點在于企業(yè)在市場退出時如何結(jié)束經(jīng)濟(jì)上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，制度設(shè)計的核心在于加強(qiáng)對企業(yè)的投資者、債權(quán)人及企業(yè)員工合法權(quán)益的保障。這些舉措當(dāng)然是必要的，但是并不完整，因為現(xiàn)行對于企業(yè)市場退出的法律制度只考慮到經(jīng)濟(jì)方面的因素，而并沒有對其中可能涉及到的環(huán)保因素進(jìn)行應(yīng)有的考量。在現(xiàn)行的制度框架內(nèi)，企業(yè)市場退出時經(jīng)濟(jì)上的債權(quán)債務(wù)關(guān)系可能得到了比較妥善的解決，而企業(yè)在存續(xù)期間可能欠下的環(huán)境債務(wù)卻因缺乏相應(yīng)的制度設(shè)計而不了了之。法律制度設(shè)計上缺乏對企業(yè)市場退出時在環(huán)境方面的審核機(jī)制，導(dǎo)致對于企業(yè)存續(xù)期間生產(chǎn)經(jīng)營活動對環(huán)境造成的何種程度的影響、企業(yè)關(guān)閉后對區(qū)域環(huán)境形成何種類型的遺留問題等情況，都無從得知。對于這些問題，可能存在企業(yè)不知情的情況，但大多數(shù)情況下企業(yè)對自身形成的環(huán)境問題應(yīng)該是心知肚明的，但因為在法律上并沒有對此進(jìn)行規(guī)定，企業(yè)當(dāng)然不會主動提及，甚至有企業(yè)會將市場退出作為逃避環(huán)境責(zé)任的途徑之一。企業(yè)不存在了，而企業(yè)形成的污染卻留了下來，為累積性環(huán)境污染在將來的出現(xiàn)埋下了隱患，一旦損害發(fā)生，曾經(jīng)的企業(yè)早已無處尋覓。類似所謂歷史遺留問題所形成的累積性環(huán)境污染在我國當(dāng)前數(shù)不勝數(shù)，近幾年來，毒地在我國各個城市涌現(xiàn)，據(jù)業(yè)內(nèi)專家估計，“各類不同性質(zhì)的全國污染場地應(yīng)以萬計”。③高勝科、王開：《毒地潛伏》，《財經(jīng)》2012年第14期。如此數(shù)量驚人的污染場地基本上都是當(dāng)年化工廠、農(nóng)藥廠等高污染工業(yè)企業(yè)的舊址，這些企業(yè)或搬遷或關(guān)閉早就不復(fù)存在了，但留下了嚴(yán)重的環(huán)境污染。如果說在我國經(jīng)濟(jì)起步的初期并沒有意識到企業(yè)市場退出可能蘊含的環(huán)境問題，時至今日問題已經(jīng)嚴(yán)重到無以復(fù)加的程度，盡快建立企業(yè)市場退出的環(huán)境審核機(jī)制迫在眉睫。

三、完善累積性環(huán)境污染防范的法律對策

前文曾提及，累積性環(huán)境污染的形成是一個國家在早期工業(yè)化進(jìn)程中難以回避的問題，就我國當(dāng)前的發(fā)展階段而言，累積性環(huán)境污染的出現(xiàn)也確實有一定的客觀因素在內(nèi)。然而不容回避的是，長期以來，我國相關(guān)立法的防范不足對累積性環(huán)境污染在我國當(dāng)前呈現(xiàn)出的高發(fā)態(tài)勢也起到了推波助瀾的作用。因此，亡羊補牢為時未晚。在現(xiàn)階段應(yīng)有針對性地完善相關(guān)立法，在制度設(shè)計的層面提高對累積性環(huán)境污染的防范水平，在最大程度上遏制累積性環(huán)境污染在我國蔓延發(fā)展的趨勢。

（一）提高對排污行為監(jiān)管的嚴(yán)格程度

對排污行為監(jiān)管環(huán)境寬松而導(dǎo)致排污行為過于隨意，是最終導(dǎo)致累積性環(huán)境污染的重要原因。因此，加強(qiáng)對累積性環(huán)境污染的防范，必須首先從提高對排污行為監(jiān)管的嚴(yán)格程度著手。從制度設(shè)計的角度來說，提高對排污行為監(jiān)管的嚴(yán)格程度涉及多個方面問題，有些問題伴隨著我國環(huán)境立法的逐步完善也正處于解決的過程之中，比如前文所提及的長期存在的超標(biāo)排污合法的問題，在2008年我國《水污染防治法》修改之后已基本上得到解決。就當(dāng)前的情況來看，在制度設(shè)計上提高對排污行為監(jiān)管的嚴(yán)格程度，對排污收費制度和總量控制制度的改進(jìn)應(yīng)作為優(yōu)先行動領(lǐng)域。

對排污收費制度改進(jìn)的核心在于提高排污費征收標(biāo)準(zhǔn)。2003年頒布實施的《排污費征收使用管理條例》相對于1982年的《征收排污費暫行辦法》在不少方面都有一定的制度改進(jìn)，但依然存在不少問題，依然存在收費標(biāo)準(zhǔn)偏低、收費范圍狹窄、收費約束性不強(qiáng)等問題。其中問題最為突出的應(yīng)屬收費標(biāo)準(zhǔn)偏低，該問題直接影響到排污收費制度目標(biāo)的實現(xiàn)。排污收費制度的初衷在于通過讓排污者繳納費用，從而內(nèi)化因排污而導(dǎo)致的外部成本，對排污者形成經(jīng)濟(jì)上的約束與激勵機(jī)制，不僅合理分配污染治理責(zé)任，同時也降低污染排放水平。該制度的基本前提是征收的排污費必須大于或等于實際的污染治理成本，否則制度將被扭曲，并對排污者產(chǎn)生逆向調(diào)節(jié)作用。然而，“我國現(xiàn)行的排污費收費標(biāo)準(zhǔn)是上世紀(jì)80年代制定的，雖然在2003年進(jìn)行了調(diào)整，但依然遠(yuǎn)低于目前的治污成本，僅為污染治理設(shè)施運轉(zhuǎn)成本的50%左右，某些項目甚至不到污染治理成本的10%?！雹偻趺龋骸段覈盼圪M制度的局限性及其改革》，《稅務(wù)研究》2009年第7期。如此之低的收費標(biāo)準(zhǔn)顯然無法對排污者形成應(yīng)有的約束機(jī)制，排污者往往寧可繳納排污費也不愿意加大投入購置資金設(shè)備進(jìn)行污染治理，這是當(dāng)前我國排污收費制度設(shè)計的根本缺陷所在，也是縱容企業(yè)隨意排污的重要原因。因此，必須把提高排污費征收標(biāo)準(zhǔn)作為對排污收費制度進(jìn)行改進(jìn)的核心，要以實際的污染治理成本作為確定排污費征收標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)，對排污者形成有效的成本約束，提高對排污行為監(jiān)管的嚴(yán)格程度，從根本上解決因成本倒掛而導(dǎo)致的隨意排污行為長期存在的情況，也為防范污染因素的累積奠定必要的前提和基礎(chǔ)。

對總量控制制度的改進(jìn)應(yīng)從改變控制方法和擴(kuò)大控制范圍兩個主要方面著手。以采用的控制方法不同，總量控制可以區(qū)分為目標(biāo)總量控制和容量總量控制。目標(biāo)總量控制主要是由環(huán)保部門根據(jù)特定階段環(huán)保目標(biāo)的要求，結(jié)合考慮歷史排污狀況以及現(xiàn)有技術(shù)水平，確定區(qū)域污染物排放總量控制指標(biāo)。容量總量控制則是根據(jù)科學(xué)研究所確定的區(qū)域環(huán)境容量為依據(jù)，確定該區(qū)域污染物排放總量控制指標(biāo)。相比之下，容量控制當(dāng)然更具合理性，因為從根本上說污染的出現(xiàn)就是因為污染因素的累積突破了環(huán)境容量，而通過容量總量控制則可以更為有效地遏制污染因素的過度累積。而我國當(dāng)前的總量控制則主要是目標(biāo)總量控制，媒體上經(jīng)常提及的“節(jié)能減排目標(biāo)責(zé)任制”即為其主要表現(xiàn)方式，對目標(biāo)總量控制方法的選擇主要原因在于我國污染物排放歷史積累欠賬。但是，制度設(shè)計不能一直躺在歷史的欠賬上裹足不前，從制度合理性的角度來說，我國的總量控制制度還是要盡快實現(xiàn)由目標(biāo)總量控制向容量總量控制的轉(zhuǎn)變。另外，總量控制的范圍也過窄。十二五期間我國的總量控制指標(biāo)在十一五的基礎(chǔ)上增加了兩種，總共也只有二氧化硫、化學(xué)需氧量、氨氮和氮氧化物四種，而在現(xiàn)實中導(dǎo)致累積性環(huán)境污染多發(fā)的主要污染因素諸如重金屬、某些有機(jī)污染物，則并沒有包含在總量控制的范圍之中。雖說在立法中確定總量控制的范圍要受到管理能力、技術(shù)條件等諸多因素限制，但為應(yīng)對我國當(dāng)前各類累積性環(huán)境污染的高發(fā)態(tài)勢，有必要在一定程度上擴(kuò)大總量控制的范圍，將導(dǎo)致我國當(dāng)前累積性環(huán)境污染的主要污染因素納入其中。通過總量控制制度，將特定污染因素的累積控制在環(huán)境容量之內(nèi)，是防范累積性環(huán)境污染出現(xiàn)最為有效的途徑。

（二）改進(jìn)環(huán)境影響評價制度

為加強(qiáng)對累積性環(huán)境污染的防范，對現(xiàn)行環(huán)境影響評價制度的改進(jìn)至少要著眼于以下三個方面。

首先，在環(huán)境影響評價的內(nèi)容中增加回顧性評價的內(nèi)容。雖然環(huán)境影響評價制度設(shè)計的初衷在于應(yīng)對將來可能出現(xiàn)的環(huán)境損害，然而環(huán)境狀況的發(fā)展變化是一個連續(xù)動態(tài)的過程，對未來環(huán)境狀況的預(yù)測必須以該區(qū)域環(huán)境過去的環(huán)境質(zhì)量發(fā)展趨勢及其影響因素為基礎(chǔ)，將環(huán)境狀況的演變作為一個連續(xù)的過程進(jìn)行判斷，對未來環(huán)境狀況預(yù)測的準(zhǔn)確程度才可能更高。如果缺乏回顧性評價的環(huán)節(jié)，對未來環(huán)境狀況的預(yù)測在一定程度上猶如“無本之木”而降低其預(yù)測的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，尤其是對環(huán)境中既有污染因素在后續(xù)發(fā)展中疊加效應(yīng)的忽略，將使環(huán)境影響評價制度的有效性大打折扣。

其次，要增強(qiáng)環(huán)境影響評價工作的系統(tǒng)性和整體性。當(dāng)前的建設(shè)項目環(huán)境影響評價僅針對單個建設(shè)項目，而且往往以此作為企業(yè)選址依據(jù)，難以遏制同類污染企業(yè)扎堆的情況。實際上針對該問題，主要應(yīng)通過對相關(guān)行業(yè)發(fā)展規(guī)劃或相關(guān)區(qū)域開發(fā)利用規(guī)劃的環(huán)境影響評價來解決，我國有關(guān)規(guī)劃環(huán)境影響評價的立法對此也有明確規(guī)定，但由于我國規(guī)劃環(huán)境影響評價制度起步較晚，難以解決在此之前存在的污染企業(yè)在布局上存在的問題。因此，針對沒有在整體上進(jìn)行過相關(guān)行業(yè)規(guī)劃或者區(qū)域開發(fā)利用規(guī)劃環(huán)境影響評價的，對于新增企業(yè)建設(shè)項目的環(huán)境影響評價，立法應(yīng)該明確規(guī)定增加對該區(qū)域內(nèi)新增企業(yè)所屬行業(yè)污染水平的整體評價的內(nèi)容，環(huán)保部門在審批環(huán)境影響評價報告書時也應(yīng)以此作為是否批準(zhǔn)新增企業(yè)選址的主要依據(jù)，以在整體上控制同類污染企業(yè)在特定區(qū)域的集中水平。

還有，在環(huán)境影響評價中增加有關(guān)環(huán)境演變與人體健康風(fēng)險關(guān)聯(lián)評估的環(huán)節(jié)也至關(guān)重要。累積性環(huán)境污染的形成實際上是一個基于污染因素的不斷累積而導(dǎo)致健康風(fēng)險持續(xù)增大的過程，污染因素的累積程度與健康風(fēng)險之間存在著關(guān)聯(lián)關(guān)系，累積性環(huán)境污染最終之所以引起公眾關(guān)注就是因為污染因素的累積達(dá)致人體健康受到嚴(yán)重?fù)p害的程度。因此，為盡可能防范這一問題，必須改變當(dāng)前環(huán)境影響評價制度中忽略環(huán)境變化對人體健康影響的做法，應(yīng)在環(huán)境影響評價報告書的指標(biāo)中增加有關(guān)環(huán)境演變與人體健康風(fēng)險關(guān)聯(lián)評估的環(huán)節(jié)，以此為前提形成污染因素累積致人健康損害的預(yù)警機(jī)制。對此，可以考慮借鑒當(dāng)前《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》第8條、第10條關(guān)于水行政主管部門、海洋行政主管部門對特定類型環(huán)境影響評價報告書進(jìn)行事先審查的規(guī)定，對于涉及環(huán)境影響報告書中有關(guān)環(huán)境演變與人體健康風(fēng)險關(guān)聯(lián)性的評估，法律可規(guī)定在環(huán)保部門對環(huán)境影響報告書進(jìn)行審批前由衛(wèi)生行政主管部門對該部分內(nèi)容進(jìn)行審核。

（三）提高環(huán)境信息公開水平

如前文所述，政府和企業(yè)作為我國環(huán)境信息公開的主體，在信息公開的過程中都存在較為突出的問題，必須針對各自問題不同的成因，對相關(guān)制度設(shè)計進(jìn)行改進(jìn)，以提高環(huán)境信息公開的水平。

就當(dāng)前我國政府環(huán)境信息公開的狀況來看，其中存在的工作不主動、信息公開不全面不及時、公眾滿意度差等主要問題，雖然有來自現(xiàn)階段政府部門傳統(tǒng)觀念的影響，但更根本的原因?qū)嶋H上在于在政府部門內(nèi)部環(huán)境信息公開的責(zé)任主體不明確，缺乏組織保障?！案鞯丨h(huán)保部門通常是把信息公開職責(zé)放在辦公室或者宣教中心，絕大多數(shù)地方都沒有專門的信息公開機(jī)構(gòu)。……沒有專人管，讓一個機(jī)構(gòu)代管，沒有增加編制，就等于增加了這個機(jī)構(gòu)的工作量。該機(jī)構(gòu)缺乏積極性，肯定做不好。”①王燦發(fā)：《我國環(huán)境信息公開立法及面臨的挑戰(zhàn)》，《環(huán)境保護(hù)》2011年第11期。因此，就環(huán)境信息公開的責(zé)任主體問題，應(yīng)對《環(huán)境信息公開辦法（試行）》中“縣級以上地方人民政府環(huán)保部門根據(jù)實際情況自行確定本部門政府環(huán)境信息公開工作的組織機(jī)構(gòu)”的籠統(tǒng)規(guī)定進(jìn)行修改，明確規(guī)定“縣級以上地方人民政府環(huán)保部門應(yīng)建立專門的政府環(huán)境信息公開工作的組織機(jī)構(gòu)”。在立法中明確環(huán)境信息公開的責(zé)任主體可能并不能解決所有的問題，但這是解決其他問題的基礎(chǔ)，建立了相應(yīng)組織保障可以使得環(huán)境信息公開工作抓手更具體，工作積極性更高，約束機(jī)制也更明確，為提高政府環(huán)境信息公開水平提供了必要的前提。

對于企業(yè)的環(huán)境信息公開來說，當(dāng)前存在的主要問題是強(qiáng)制性不足，法律責(zé)任約束不力。從《環(huán)境信息公開辦法（試行）》對企業(yè)環(huán)境信息公開的有關(guān)規(guī)定來看，主要以鼓勵為主，強(qiáng)制公開的情形只有一種，而且與之匹配的法律責(zé)任也難以起到威懾作用。選擇這樣的立法模式可能主要因為《環(huán)境信息公開辦法（試行）》僅為部門規(guī)章，位階較低，難以為企業(yè)設(shè)定過多信息公開義務(wù)并設(shè)定相應(yīng)法律責(zé)任。因此，僅著眼《環(huán)境信息公開辦法（試行）》自身的修改完善難以從根本解決問題。為提高對企業(yè)環(huán)境信息公開的強(qiáng)制程度和擴(kuò)大強(qiáng)制公開范圍，并加大相應(yīng)法律責(zé)任約束力度，應(yīng)從《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》以及《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》等環(huán)境保護(hù)單行立法著手，增加在各相關(guān)領(lǐng)域有關(guān)強(qiáng)制企業(yè)信息公開的范圍和事項的具體規(guī)定，并為之匹配嚴(yán)格的法律責(zé)任，推動企業(yè)不斷提高環(huán)境信息公開的水平。

（四）建立企業(yè)市場退出的環(huán)境審核機(jī)制

企業(yè)在市場退出時，在清算經(jīng)濟(jì)上債權(quán)債務(wù)的同時，也必須對企業(yè)存續(xù)過程中對環(huán)境造成的影響有所交代，對于前者已經(jīng)形成比較完善的法律制度設(shè)計，而對于后者相關(guān)立法尚處于空白狀態(tài)，企業(yè)市場退出的環(huán)境審核機(jī)制亟待建立。當(dāng)然，多數(shù)人會認(rèn)為，在企業(yè)市場退出的環(huán)節(jié)增加環(huán)保方面的審核面臨在操作上的困難，比如對于破產(chǎn)企業(yè)，經(jīng)濟(jì)債務(wù)的償還已經(jīng)不堪重負(fù)，再增加對其環(huán)保方面的審核，無論是相關(guān)信息與數(shù)據(jù)收集還是承擔(dān)相應(yīng)治理責(zé)任，恐怕都難以實現(xiàn)。但如果換一個角度來說，破產(chǎn)企業(yè)無力承擔(dān)市場退出環(huán)境審核的義務(wù)，并不意味著該義務(wù)不應(yīng)存在，況且企業(yè)市場退出存在多種情形而并非破產(chǎn)一種。因此，建立企業(yè)市場退出的環(huán)境審核機(jī)制還是必要的。

對企業(yè)市場退出的環(huán)境審核應(yīng)該包含兩方面的主要內(nèi)容：一是對企業(yè)在存續(xù)期間對環(huán)境造成的影響進(jìn)行評估；二是根據(jù)評估的結(jié)果確定企業(yè)應(yīng)承擔(dān)的治理責(zé)任。該制度類似于在市場準(zhǔn)入環(huán)節(jié)的環(huán)境影響評價制度，只不過其主要著眼于對企業(yè)存續(xù)期間環(huán)境狀況的回顧性評價，并將此作為企業(yè)在市場退出時承擔(dān)治理責(zé)任的依據(jù)。從涉及到的主體來看，也應(yīng)該和建設(shè)項目環(huán)境影響評價的情況類似，由環(huán)保部門作為審核主體，企業(yè)作為審核對象，具有相應(yīng)資質(zhì)的技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)具體承接評估工作。從過程上來看，應(yīng)該由企業(yè)委托有關(guān)技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)對企業(yè)存續(xù)期間造成的環(huán)境影響進(jìn)行評估，企業(yè)提出治理方案，環(huán)保部門審查批準(zhǔn)。如果僅就該制度本身而言，其立法構(gòu)架并不復(fù)雜，但由于企業(yè)市場退出同時還涉及經(jīng)濟(jì)方面?zhèn)鶛?quán)債務(wù)清算問題，二者關(guān)系的協(xié)調(diào)將使問題在一定程度上復(fù)雜化，其核心問題在于在企業(yè)清償能力不足的情況下，企業(yè)的經(jīng)濟(jì)債務(wù)和環(huán)境債務(wù)的清償順序該如何確定。因此，企業(yè)市場退出環(huán)境審核機(jī)制的法律制度設(shè)計將是一個系統(tǒng)工程，其不僅需要在環(huán)境立法中形成制度構(gòu)架，更需要與相關(guān)的公司、證券、破產(chǎn)等領(lǐng)域的立法相銜接。在制度建立的過程中，有一個問題需要優(yōu)先考慮，即不管企業(yè)市場退出時是否具有落實環(huán)境治理方案的能力，至少企業(yè)需要提交存續(xù)期間對環(huán)境影響的評估報告，作為環(huán)保部門了解和掌握區(qū)域環(huán)境質(zhì)量狀況和發(fā)展趨勢的依據(jù)。立法應(yīng)將此規(guī)定為企業(yè)市場退出時的強(qiáng)制義務(wù)，并把其作為企業(yè)最終注銷登記的前置條件。