廣西北部灣經濟區(qū)法律服務業(yè)發(fā)展現狀、問題與對策

檀 釗

（北海職業(yè)學院，廣西 北海 536000）

廣西北部灣經濟區(qū)地處我國沿海西南端，由南寧、北海、欽州、防城港四市所轄行政區(qū)域組成，陸地國土面積 4.25萬平方公里，是一片發(fā)展?jié)摿薮蟮臒嵬痢＝陙?，該區(qū)法律服務業(yè)發(fā)生了巨大的變化。迅速擴大的規(guī)模，不斷優(yōu)化的結構，持續(xù)完善的法律法規(guī)，初步形成的法律服務體系展示了這種喜人的變化，但也存在一些亟待解決的問題。

一、廣西北部灣經濟區(qū)法律服務業(yè)發(fā)展現狀與問題

（一）數據揭示的發(fā)展

近年來，廣西北部灣經濟區(qū)法律服務業(yè)各行業(yè)統計數據顯示了本區(qū)法律服務業(yè)發(fā)展態(tài)勢良好。

1.律師行業(yè)

2010年，廣西區(qū)內共有律師事務所378家，執(zhí)業(yè)律師3573人。廣西北部灣經濟區(qū)有律師事務所157所，執(zhí)業(yè)律師1963名。2012年，廣西區(qū)內共有律師事務所429家，執(zhí)業(yè)律師4659人。廣西北部灣經濟區(qū)有律師事務所187所，執(zhí)業(yè)律師2564名。

2.公證行業(yè)

2008年，全區(qū)公證處和公證員注冊公告顯示，廣西區(qū)內共有公證機構88家，具有辦理涉臺公證業(yè)務的資格的34家，執(zhí)業(yè)公證員 254人。廣西北部灣經濟區(qū)有執(zhí)業(yè)公證員67人，公證處18家，具有辦理涉外公證業(yè)務資格的公證處12家。2010年，全區(qū)公證處和公證員注冊公告顯示，廣西區(qū)內共有公證機構89家，具有辦理涉外公證業(yè)務的資格的46家，執(zhí)業(yè)公證員257人。廣西北部灣經濟區(qū)有執(zhí)業(yè)公證員71人，公證處18家，具有辦理涉外公證業(yè)務資格的公證處14家。

3.基層法律服務行業(yè)（法律事務所、法律服務所）

2008年，廣西區(qū)內通過年審的基層法律服務機構共731家，從業(yè)人員2241名。廣西北部灣經濟區(qū)2008年通過年審的基層法律服務機構 189家，法律工作者等從業(yè)人員 597名。2012年，廣西北部灣經濟區(qū)通過年審的基層法律服務機構151家，法律工作者等從業(yè)人員480名。

4.司法鑒定行業(yè)

截至2009年，廣西區(qū)內共有司法鑒定機構62家，執(zhí)業(yè)司法鑒定人853人。廣西北部灣經濟區(qū)司法鑒定機構39家，執(zhí)業(yè)司法鑒定人587名。

總的來說，與絕大多數西部地區(qū)相似，廣西北部灣經濟區(qū)法律服務業(yè)發(fā)展呈現出服務業(yè)總體發(fā)展態(tài)勢良好，服務總量不斷擴大，服務業(yè)增長速度較高，服務業(yè)內部結構逐漸優(yōu)化，但服務層次不高、發(fā)展不均衡的特點。

（二）發(fā)展背后的問題

在肯定發(fā)展態(tài)勢良好的同時，我們也應當清醒地認識到，廣西北部灣經濟區(qū)的法律服務業(yè)無論是從人員的綜合素質、思想觀念、服務理念，還是從服務的規(guī)模、內部機制以及專業(yè)化層次等方面都存在著薄弱環(huán)節(jié)和諸多亟待解決的問題。與國外的法律服務業(yè)相比存在明顯的差距，就是同東部經濟發(fā)達地區(qū)和少數西部地區(qū)也存在著較大的差距，所有的這些與廣西北部灣經濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃的要求相去甚遠。這些薄弱環(huán)節(jié)主要體現在以下幾個方面：

1.法律服務業(yè)外部環(huán)境存在的問題

法律服務業(yè)過分仰賴權力部門。在某種程度上，政府行政機關和司法部門對法律服務業(yè)發(fā)展所起的顯性和隱性的作用，遠遠大于法律服務業(yè)自身的努力。但非常矛盾的是，司法體制的改革往往比律師業(yè)的改革要滯后得多，特別是西部地區(qū)，不少地方計劃經濟時代的套路仍被沿用。表現出來的突出問題是政府的服務意識淡薄、觀念守舊、政策透明度差，司法部門和行政部門無法舍棄官本位意識。絕大多數法律服務執(zhí)業(yè)人員認為，辦案的過程中，最大的阻礙還是來自行政機關和司法機關（法院、檢察院）。

法律服務人員的影響和作用未受到應有的關注和重視，缺少參與管理社會事務的途徑和機會，影響和作用未受到應有的關注和重視，高層次的職業(yè)功能尚未發(fā)掘和有效發(fā)揮。執(zhí)業(yè)日趨商業(yè)化，出現僅以效益最大化為目標的極端商業(yè)化現象。

法律服務市場管理落后。良好的管理對一個行業(yè)的健康發(fā)展只管重要。而目前不僅是廣西北部灣經濟區(qū)，全國的法律服務業(yè)都存在著監(jiān)管不力和管理主體含混的問題。監(jiān)管不力主要表現為對外國的律師事務所駐華辦事處的監(jiān)管不力。管理主體混亂表現為除司法行政主管部門作為法律服務市場的常規(guī)管理主體外，國家工商總局、國家稅務總局、國家經貿委等也都是法律服務市場的管理主體，法律服務市場出現管理主體多元化甚至抗衡的局面。

2.法律服務業(yè)內部自身存在的問題

就從業(yè)人員本身自身而言，存在著諸多不近人意之處。以律師行業(yè)為例，從司法廳相關統計的數字來看，廣西北部灣經濟區(qū)的律師數量相比多數西部地區(qū)并不算太少，但素質卻參差不齊，高學歷、高學位的律師大都集中在首府南寧。按一般的本科畢業(yè)生的外語要求看，廣西北部灣經濟區(qū)的律師外語水平多數人是不過關的。部分律師仍為大專學歷，有待甚至沒有什么外語基礎。在我們的相關走訪和談話中，北海市的律師普遍缺乏外語知識，成為業(yè)務拓展過程中的一個大障礙。此外，律師的政治素養(yǎng)和道德素養(yǎng)也不容樂觀。。

從法律服務機構的角度看，也存在諸多薄弱之處。以律師行業(yè)為例，廣西北部灣經濟區(qū)現有近 160家律師事務所（包括區(qū)直所），總的來說，規(guī)?；潭炔桓撸€存在律師事務所結構松散的問題，無法形成群體意識、集團意識，難有長遠發(fā)展。

二、廣西北部灣經濟區(qū)法律服務業(yè)發(fā)展的策略

（一）明確法律服務過程中政府部門與法律服務機構的權限和職能

法律服務業(yè)發(fā)展中的始終存在一個重大問題，即如何正確處理管理和被管理者之間的關系。一般而言，管理倘能適應法律服務業(yè)發(fā)展的需要，便能給這個行業(yè)帶來巨大的生機和活力，相反則會阻滯和影響法律服務業(yè)的發(fā)展。

法律服務管理體制中存在一些需要解決的深層次的矛盾和問題，各級各類行政機關管理法律服務的職能需要科學劃分和限定，需要與時俱進更新法律服務管理的理念和手段。面對新局勢，我們要按照 “深化行政管理體制改革，進一步轉變政府職能，改進管理方式”的要求，繼續(xù)推進法律服務管理體制和機制的變革。

1.明確司法行政機關的角色

就法律服務業(yè)而言，司法行政機關“泛管”與“濫管”較為普遍，因此，需要改變司法行政機關對法律服務業(yè)事事皆管的局面，消除其泛權意識，明確司法行政機關的主要職責。

2.正確處理司法行政機關和行業(yè)協會的關系

加大培育和支持行業(yè)協會建設的力度，進一步論證厘清司法行政機關與行業(yè)協會各自的職責劃分以及如何分工、銜接等問題。完善司法行政機關和法律服務業(yè)協會“雙結合”的管理體制，科學劃分司法行政機關管理法律服務業(yè)的權限。通過科學劃分司法行政機關的管理權限，實現宏觀管控與微觀調制的有機結合。

3.正確處理管理部門和法律服務業(yè)的關系

隨著行政體制改革的推進，政府的職能進一步轉變，傳統意義上無所不能的政府正逐步過渡到有限責任政府。政府管理法律服務業(yè)要把對法律服務秩序的監(jiān)管作為重點，目的在于營造良好的法律服務環(huán)境，構建法律服務的公平競爭的秩序。政府管理部門禁止從被管理者身上謀取利益，不然就很難扮好管理者的角色，管理者與被管理者之間倘若存在經濟上的利益關系，那必將無法有效保證管理部門盡職盡責地進行監(jiān)管。有些地方政府部門在對違法違紀的法律服務人員查處的過程中經常失之于軟、失之于寬，究其根本原因就是管理者被既得或將得的經濟利益束縛住了手腳。

4.正確處理司法行政機關和法律服務機構的關系

以律師為例，《律師法》規(guī)定，律師事務所在省級司法行政機關進行審核登記，經過審核登記的律師事務所并不存在級別問題。境外國家和地區(qū)的律師事務所也不存在級別之分。但我國的律師事務所卻真真實實地存在著?。▍^(qū)）直所、市直所、縣直所之分，這其實仍然是受“官本位”觀念嚴重影響的一種現象。將行政級別套用到律師事務所上的做法，人為地把律師事務所分成不同級別，與法律服務業(yè)自身發(fā)展的規(guī)律是相悖的。這種做法既阻礙公平有序的法律服務秩序的建立，也有使司法行政機關陷身具體的微觀管理，乃至插手律師事務所具體事務的可能，其弊端與負面意義不言而喻。所以，必須改變這種狀況。對律師事務所的管理要由按層級管理轉變?yōu)榘摧爡^(qū)管理，司法行政機關按照各自的職權范圍對律師行業(yè)進行監(jiān)管。省級司法行政機關不再批準成立所謂的直管所，現有的直管所盡快改為由省會（首府）城市管理。

（二）創(chuàng)新以市場為主的法律服務管理體制

廣西北部灣經濟區(qū)發(fā)展規(guī)劃的實施后，面對國內、國際法律服務市場的競爭，廣西北部灣經濟區(qū)法律服務管理部門、法律服務機構和執(zhí)業(yè)人員需要各司其職、相互配合、通力協作，從宏觀和微觀角度，促使以市場為主的法律服務管理體制盡快建立。

1.實現法律服務業(yè)的科學管理

明確行政機關尤其是司法行政機關對法律服務業(yè)的宏觀管理主要集中在四個方面，即“規(guī)范、準入、監(jiān)督和協調”。建立統一有序的行政管理體制，強化法律服務業(yè)協會的行業(yè)管理職能。

2.規(guī)范法律服務市場主體

規(guī)范法律服務市場的主體是優(yōu)化法律服務業(yè)產業(yè)機構的外部機制中最為重要的環(huán)節(jié)。通過確立法律制度，打破法律服務的行業(yè)壁壘，改變條塊分割的現狀，在某些業(yè)務領域實行壟斷制度，例如，明確律師壟斷出庭訴訟業(yè)務的地位?？紤]撤并大中城市街道和社區(qū)基層法律服務所，鼓勵和支持律師向農村基層法律服務所流動，鼓勵法律服務所的法律工作者繼續(xù)學習取得法律職業(yè)資格，提高業(yè)務素質。

3.實現法律服務行政管理權限的讓渡和服務中介的承接

目前司法行政機關對法律服務業(yè)的管理備受詬病，原因要不是其管理沒有完全到位，就是管理越位、缺位和錯位。轉變職能，適時適當地讓渡管理權限是政府機構改革的一個核心，同事也是實現“雙結合”管理模式的前提。法律服務行政管理權限并非都可以讓渡，政府可以讓渡的部分職能一般只能限于社會管理職能部分。即便是這部分職能的讓渡，也存在一個“度”的把握問題。行政管理中體現權威性、公共性和整體性的職能不能讓渡；法律法規(guī)規(guī)定只能由政府行使的職能不能讓渡。

為規(guī)范法律服務市場，經過整頓，最終形成的規(guī)范的中介服務市場是以經濟類中介機構和法律類中介兩個平臺為支撐點的。法律類中介服務平臺的形成是法律服務業(yè)發(fā)展的一個趨向。為形成法律類中介服務平臺，法律服務業(yè)需與其他相關服務行業(yè)緊密合作，甚至在法律法規(guī)允許的前提下可以嘗試混業(yè)經營。

（三）構建法律服務與其他服務對接的調節(jié)機制

在法律對業(yè)務范圍規(guī)定暫時不可改變的情形下，法律服務業(yè)應主動與其他相關非法律服務業(yè)對接，與其他服務業(yè)共謀發(fā)展，以打破行業(yè)壁壘，拓展業(yè)務范圍。這就要求必須構建和完善相應的調節(jié)機制，以調節(jié)法律服務與其他服務的對接。該調節(jié)機制至少應當包括關于如何調節(jié)統一收案、如何調節(jié)收入分配以及如何調節(jié)責任分攤等內容。建立該機制的基礎是法律服務業(yè)和其他服務業(yè)的互助互利，坦誠合作，目標是形成共贏互利的局面。

（四）建立由“政策法規(guī)、行政、自治和社會力量”四位一體的調節(jié)機制

1.政策法規(guī)調節(jié)

在法律框架內的政策和法規(guī)調節(jié)是法律服務業(yè)發(fā)展過程中不可或缺的。政策較之法律和法規(guī)具有更大的靈活性和易變性，政策調節(jié)也就因之具有明顯的時間性和靈活性。

政策法規(guī)對法律服務的調節(jié)具有抽象性，是宏觀的，是法律服務調節(jié)機制中最基本的機制，與法律調節(jié)一起，構成第一位階的調節(jié)機制。

2.行政調節(jié)

在當前尚未建立科學的法律服務體系、法律服務管理難度大、管理力度弱的背景下，為了克服困難，消除或者減少市場調節(jié)給法律服務業(yè)帶來的諸多負面影響，政府部門應當以優(yōu)化法律服務業(yè)結構為基本原則，充分發(fā)揮行政調節(jié)的宏觀規(guī)制功能，在市場調節(jié)機制中結合使用行政調節(jié)。

3.自治調節(jié)

行業(yè)協會的治理地位已開始日益凸顯其重要性和必要性。行業(yè)協會的基本功能包括自律管理、利益代表和提供服務，其中自律管理、自治調節(jié)是其立足的根基。行業(yè)自治規(guī)范的制度設置決定了自律功能的實現。

4.社會力量調節(jié)

法律服務業(yè)的發(fā)展毫無疑問是政府、社會公眾和產業(yè)界廣泛參與和推動的結果，在很多情況下社會公眾往往是法律服務業(yè)發(fā)展的首要推動力。

注重社會力量的調節(jié)在境外許多國家和地區(qū)已經成為一種新的趨勢，在法律服務調節(jié)機制方面開拓創(chuàng)新，率先形成了一些新的市場調節(jié)機制和社會調節(jié)機制。這些都值得我們參考和借鑒。

政策法規(guī)的調節(jié)屬于宏觀、抽象的調節(jié)，需要結合采用其他調節(jié)方式才能取得應有的效果。行政調節(jié)方法強調權威和服從，權威性，強制性和針對性較為明顯，但靈活性不夠。注重社會力量的調節(jié)雖然開始成為一種新的趨勢，但市場主體追求自身最大利益的動機可能導致社會力量調節(jié)手段偏離理想目標。因此，為消弭單一調節(jié)模式的不足，需要建立由“政策法規(guī)、行政、自治和社會力量”四位一體的調節(jié)機制，以促進法律服務業(yè)的理性和良性發(fā)展。

（五）拓展法律服務業(yè)務范圍

法律服務業(yè)應主動進入經濟建設主戰(zhàn)場，在做好傳統訴訟業(yè)務同時，積極拓展非訴訟領域，推動法律服務向社會生活的各個領域、向市場經濟的各個環(huán)節(jié)、穩(wěn)步地拓展。

（六）構建體制突破的法律服務聯盟模式

轉變法律服務業(yè)發(fā)展方式刻不容緩，需要著加強法律服務機構之間的橫向合作與互助，顛覆小農經濟意識、打破部門之間相互羈絆和制約的狀態(tài)，共同建構廣西北部灣經濟區(qū)法律服務的聯盟，實現“強強聯合”。

廣西北部灣經濟區(qū)法律服務聯盟是一個跨區(qū)域、跨行業(yè)、跨所有制、松散式的現代型行業(yè)聯盟，是基于法律服務行業(yè)特點和及成員間的相互利益、優(yōu)勢互補的需求而自發(fā)產生的。聯盟模式有效克服目前司法和法律服務體制造成的“散兵游勇、各自為政、條塊分割、信息封鎖”的弊端，有效弱化地方保護主義的影響，為成員提供跨地區(qū)辦理業(yè)務的便利條件，變條塊分割為強強聯合，化地方保護為地方優(yōu)勢，實現聯盟成員法律資源優(yōu)化組合，使聯盟成員能夠通過有效的途徑和采取靈活的手段辦理區(qū)域性乃至跨區(qū)域的大型案件，為客戶提供高效、便捷和優(yōu)質的服務。

（七）理性構建基層法律服務的發(fā)展模式

廣西北部灣經濟區(qū)基層法律服務發(fā)展應當以區(qū)域經濟發(fā)展情勢和需要為基礎，充分考慮不同社會階層對法律服務的差異性和層級化需求，構建業(yè)務范圍明確、管理科學規(guī)范、既體現平等競爭，又能互相補充，互相促進，共同發(fā)展的統一的基層法律服務體系。具體而言，在城市，堅持以律師事務所為主、社區(qū)法律服務站為輔的法律服務模式；在鄉(xiāng)村，大力發(fā)展以基層法律服務所為主力的基層法律服務。從地域和業(yè)務范圍對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層法律服務工作應進行限制，避免與律師業(yè)務沖突，擾亂正常的法律服務秩序?？茖W管理，完善基層法律服務制度體系，保障基層法律服務健康發(fā)展。建立面向不同層次需求，既平等競爭，又相互補充的統一基層法律服務體系。

（八）加強法律服務業(yè)自身建設

1.建立法律服務業(yè)現代企業(yè)制度

法律服務業(yè)作為我國社會主義市場經濟運行的一個重要組成部分，應當實行現代企業(yè)制度，進行規(guī)范的公司制改革，使之能夠獨立經營、參與競爭、自負盈虧、充滿活力，真正成為規(guī)范、活躍和健全的市場主體。通過調動法律服務業(yè)、法律服務機構和法律服務執(zhí)業(yè)人員三個方面的積極性，挖掘潛力，激發(fā)熱情，提供優(yōu)質的、符合市場經濟的發(fā)展和現代法治國家要求的法律服務，在提供客戶滿意的法律服務同時，助力建立健全的、法治的社會主義市場經濟。

2.實行法律服務業(yè)經營市場化

市場化經營意指按照法律服務的、市場規(guī)則、市場要求和市場機制經營（投入、生產和交易），以實現經濟效益最大化。從傳統的價值觀角度看，法律服務機構是不以盈利為主要目的的，而現代市場經濟觀念則認為，經濟效益應當放在首位，社會效益次之。市場經濟要求所有的市場主體必須因循價值、供求、競爭和資本運作的規(guī)律，以實現經濟效益最大化。法律服務產業(yè)化以后，在經營（投入、產出、交易等）的各個環(huán)節(jié)上都應當前述規(guī)律，實行管理市場化。

3.實現法律服務業(yè)管理現代化

法律服務業(yè)要實行產業(yè)化，首先要求“四化”，即管理人才專門化、管理方法科學、管理制度嚴密化和管理設施先進化。要實現這“四化”，前提就是要認真學習和廣泛借鑒國際上科學的現代化管理模式和經驗，培養(yǎng)造就專業(yè)化的管理人員，改革法律服務機構的管理模式，采取嚴密的管理制度，引進先進的管理設施。