中國城鎮(zhèn)化的嬗變與超越

黃志啟

(華北水利水電大學管理與經濟學院，河南鄭州 450046)

一、城鎮(zhèn)化發(fā)展背景及現(xiàn)實問題

進入21世紀，在人口遷移、環(huán)境變化、經濟發(fā)展和社會轉型的時代背景下，現(xiàn)代城市的發(fā)展模式正在發(fā)生根本性的變化。自20世紀50年代以來，特別是到了上世紀70年代以后，各國城市數(shù)量與規(guī)?？焖侔l(fā)展，2008年第一次出現(xiàn)超過50%的人口居住在城市地區(qū)，這種變化在亞洲和非洲表現(xiàn)得最為明顯。預計到2050年，將有50億人口生活在發(fā)展中國家的城市，屆時世界人口將有70%居住在城市。

在過去的幾十年間，世界各地的城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速，其中政治、經濟和技術是最主要的推動力量，這一點在中國城鎮(zhèn)化進程中表現(xiàn)得更加明顯。具體地說，自上世紀80年代以來，中國制造業(yè)從產生到崛起的速度與城市人口增長幅度是相一致的。從1952年到2007年間，國內農業(yè)勞動力的數(shù)量從83．5%下降到40．8%，同時，從事第二產業(yè)和服務業(yè)的勞動力數(shù)量分別從7．4%增加到27%和從9．1%增加到32%，這一時期，中國城市人口迅速地從12．5%增加到44.9%。快速城鎮(zhèn)化帶來了國內居民收入大幅增加，為熟練、半熟練勞動者創(chuàng)造了大量的就業(yè)機會，特別是那些勞動密集型出口企業(yè)更是吸納了大量農村非熟練工人。雖然城鎮(zhèn)化被認為是中國內需拉動、經濟增長和社會發(fā)展背后的主要推手，但是在未來的幾十年里，隨著土地資源的的日益短缺，這種高速發(fā)展的城鎮(zhèn)化亟待改變其發(fā)展方式，更應關注城市的和諧可持續(xù)發(fā)展，這種變化將直接和間接地影響土地和其他自然資源以及社會福利的使用與分配［1］。

我們應該對自上世紀80年代以來的中國城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐進行反思。當前城市所面臨的難題主要是生態(tài)環(huán)境問題，如空氣污染、河流污染和地下水位下降等，其中最重要的是生態(tài)氣候變化。一旦生態(tài)氣候發(fā)生變化將帶來一系列的災害發(fā)生，比如飲水困難、食物匱乏、洪災、海嘯和颶風等。在貧窮國家和發(fā)展中國家的居民所承受的生態(tài)環(huán)境威脅最為嚴重，他們抵抗惡劣生態(tài)環(huán)境的能力也最弱。為了有助于理解當代中國城鎮(zhèn)化的過程，有助于提出中國的城鎮(zhèn)化及城市可持續(xù)發(fā)展方案，筆者總結了現(xiàn)當代中國城鎮(zhèn)化發(fā)展的軌跡，試圖解釋中國城鎮(zhèn)化的歷史特點，揭示影響中國城鎮(zhèn)化進程的關鍵因素以及預測實現(xiàn)從以人口驅動為主的城鎮(zhèn)化模式向城市可持續(xù)發(fā)展轉型期間所面臨的困難。

二、當代中國城鎮(zhèn)化的歷史軌跡

(一)對城市化理解的變化

“城市化”現(xiàn)在已經普遍被用來描述城市發(fā)展的一個動態(tài)過程或者是城市所處于的某一種狀態(tài)，比如城市人口比例。本文使用后者定義，即城市化發(fā)展水平。

然而，對于城市化的界定，在我國不同時期，政府管理部門曾使用不同的統(tǒng)計方式對其進行描述，比如，在城市人口統(tǒng)計數(shù)據(jù)上通常是基于戶籍制度對所在城市管理區(qū)域內的人口進行統(tǒng)計。政府管理部門不斷對城市人口統(tǒng)計和城市行政制度進行修訂，并逐漸完善衡量和評價中國城市化率的體系，這主要表現(xiàn)在1990年和2000年的全國人口普查。

根據(jù)1990年全國人口普查，城市人口包括:所有在城市地區(qū)居住的居民，包含農業(yè)居民和非農業(yè)居民;臨時居住居民，包含在過去的一年里曾在城市地區(qū)生活的居民，雖然此時農村向城市移民的戶口制度并沒有修改。此次普查城市總人口為2．96億，占全國總人口的26．3%。

2000年再次對全國人口普查的標準進行了修訂，城鎮(zhèn)人口包括:一是所有居住在城市地區(qū)的居民和人口密度大于1 500人每平方公里的城鎮(zhèn)居民以及人口密度低于1 500人每平方公里的城市地區(qū)與城鄉(xiāng)接合部的常住居民;二是在城市或城鎮(zhèn)居住超過6個月的移民，雖然其戶口并不在居住地。使用修訂后的城市人口統(tǒng)計標準，2000年中國的城市化水平是36．2%，比1999年高了5．2%。如果使用修訂前的城市人口統(tǒng)計標準，計算得出從1990年到1999年城市化水平平均每年增長僅為1．2%。這表明，對城市人口的統(tǒng)計觀念及城市化的理解發(fā)生了變化。

2010年的全國人口普查結果顯示，居住在城鎮(zhèn)的人口為6．65億人，占49．68%;居住在鄉(xiāng)村的人口為6．74億人，占50．32%。同2000年第五次全國人口普查相比，城鎮(zhèn)人口增加2．07億人，鄉(xiāng)村人口減少1．33億人，城鎮(zhèn)人口比重上升13．46%。

(二)建國后城鎮(zhèn)化歷程

由于歷史等原因，建國后的中國城市化和城市發(fā)展史，一般可分為三個階段。

第一次城市快速發(fā)展階段(1949－1960年)。這一階段包括城市恢復期(1949－1952年)、第一個五年計劃時期(1953－1957年)和城市化大躍進時期(1958－1960年)。在這一時期，平均每年新建5．5個城市和新增520萬城鎮(zhèn)居民，城市人口占全國人口的比重從10．6%上升到15．4%，平均每年增長1．2%。特別是在1958年至1960年的3年中，城市人口年均增長1 040萬，城市化水平迅速地從16.3%上升到19．8%。

城市化衰退時期(1961－1977年)。自1961年到1965年國民經濟陷入困境，特別是農業(yè)部門面臨著巨大的困難，在此期間估計有1 800萬的城市工人下崗，他們中的大多數(shù)到了農村，城市總人口下降，城市化水平從19．8%下降到了18%。在1966年到1977年，為了維護社會穩(wěn)定和緩解城市失業(yè)的壓力，估計超過1 600萬城市青年和300－500萬知識分子及干部被遷移到農村地區(qū)，城市人口比重下降到17．6%。

第二次快速城鎮(zhèn)化時期(1978年－)。自1978年以來，中國正在經歷從農村經濟到城市經濟的轉型，從1978年到2007年年均經濟增長速度超過9%，是這一時期世界上經濟增長速度最快的國家。經濟的快速增長直接促進了中國的城鎮(zhèn)化速度，城鎮(zhèn)人口增加超過了300%，從1．73億增加到6．07億。從1978年和2008年之間，城鎮(zhèn)人口比例從17%上升到43．5%，在2005年，農業(yè)就業(yè)人口從71%減少到44．8%。

三、影響現(xiàn)代中國城鎮(zhèn)化的主要因素

在世界范圍內，影響城鎮(zhèn)化的因素一般分為兩大類:一類因素取決于農業(yè)部門勞動生產效率的提高，使得農村富余資源可以釋放出來;另一類則取決于城市經濟規(guī)模與集聚程度，能否產生規(guī)模經濟效應和聚集經濟效應，有利于資源向城市集中，城市化正是在農村推力和城市拉力相互作用下實現(xiàn)的。當然，在城鎮(zhèn)化的進程中技術變革始終是一種整體的推動力量。具體到我國，影響城鎮(zhèn)化的國內外政治、經濟及技術等因素紛繁復雜，究其主要因素應該包含以下幾個方面。

(一)農村與城市戶口登記制度

1955年建立的戶口制度將中國公民劃分為“農業(yè)戶口”和“非農業(yè)戶口”兩大類別。國家為非農戶口居民提供諸如公共服務、住房、教育、醫(yī)療保健等社會服務和福利，而那些農業(yè)戶口居民卻完全不能享受這樣的社會服務。在改革開放之前，國家壟斷著經濟活動、工作招聘和基本物資分配，戶口制度事實上成為一種內部進入機制和農村向城市移民最根本的控制制度，也極大地限制了農村人口的流動。

改革開放后，中國逐步從計劃經濟體制轉變?yōu)槭袌鼋洕w制，在一些非正式部門、私人企業(yè)、外資或合作企業(yè)不斷涌現(xiàn)出大量的就業(yè)機會，而這些就業(yè)機會并沒有嚴格的戶口限制，一些農民于是有機會進入到城市。在實踐中，這也導致了戶口限制的逐漸放松，首先從小城鎮(zhèn)開始逐漸擴大到大城市。但是像北京和上海這樣的超大城市，在一定程度上依然保留著用戶籍制度控制移民的這一最后堡壘。一般來說，中國居民可以越來越靈活地選擇他們的居住地，而不管他們所持有的戶口類型。

這樣，人口流動機會大大增加，尤其是農村人口向城市遷移。同時，政府在中國歷史上第一次建立了農村居民最低水平醫(yī)療和生活養(yǎng)老保障制度，在一定程度上也鼓勵了農村勞動力的遷移。

(二)沿海城市的發(fā)展及其地位的變化

隨著珠三角、長三角以及環(huán)渤海都市圈的形成，都市圈內主要從事生產加工和國際貿易等經濟活動，理所當然地成為中國城市化的主要驅動力。在中國過去的二、三十年的城市化進程中，一個最為顯著的特點就是在經濟全球化背景下東南部沿海城市的快速發(fā)展和崛起。中國城市化水平的提高同樣得益于此。與沿海地區(qū)的大都市經濟圈相比較，內陸地區(qū)的城市化率就明顯較低。這種明顯的區(qū)域差別主要是城市經濟迅速增長和大規(guī)模農村人口向城市遷移的結果。

城市化率和人口密度從東部沿海地區(qū)向西部內陸地區(qū)逐漸下降，最明顯的是三大國家直轄都市區(qū)北京、上海和天津已經高度城市化，城市化水平超過了75%，城市人口密度超過每平方公里630位居民。與此相比，同為直轄市的重慶市人口密度每平方公里只有347位居民，而全國的平均水平是每平方公里130位居民。

在下一階段的國家城市化戰(zhàn)略中將繼續(xù)加強在過去的二、三十年發(fā)展起來的“四增長極”:即以上海為中心的長江三角洲地區(qū)，并逐漸沿長江流域向西延伸;珠江三角洲地區(qū)，包括廣州和其他毗鄰香港和澳門的沿海城市;環(huán)渤海灣地區(qū)，包括北京、天津和唐山等重要工業(yè)城市;中國西南部的成都、重慶“成渝城鄉(xiāng)一體化城市區(qū)”。根據(jù)2004年城市發(fā)展報告，三大都市圈的GDP總量占全國的35%，其中珠江三角洲占10%，長江三角洲占18%，渤海灣地區(qū)為7%。

(三)農村人口遷移在促進城市發(fā)展中的作用

在1978年農村經濟體制改實施后，中國農業(yè)的勞動生產率大幅提高，不但滿足了城市人口不斷增長的需要，也促進了農村地區(qū)非農業(yè)生產活動的大規(guī)模分化與發(fā)展。在那一時期，以家庭為投資主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成為農村經濟發(fā)展的主導力量，在沿海地區(qū)尤為明顯。農村生產力的提高也使得大量農民從土地上解放出來。

在城市，計劃生育政策已經導致部分城市人口增長率下降甚至是零增長。因此，在過去的幾十年快速城市化過程中，城市人口的增加主要是農村人口向城市遷移并向城市居民轉化。農村人口進入到城市直接推動了城市面積的擴張和特大城市的發(fā)展。據(jù)2000年的全國人口普查顯示，4 240萬人居住在本省以外，而且有5 310萬人登記為農村向城市移民，而這些數(shù)據(jù)還不包括不到6個月的短期城市移民。在2010年的全國人口普查中，居住地與戶口登記地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致且離開戶口登記地半年以上的人口為2．61億人，其中市轄區(qū)內人戶分離的人口為3 996萬人，不包括市轄區(qū)內人戶分離的人口為2．21億人。同2000年全國人口普查相比，居住地與戶口登記地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道不一致且離開戶口登記地半年以上的人口增加1．17億人，增長81．03%。其中，48．7%的農村移民把目的地選在了上海、北京和廣東，雖然這三個地區(qū)在當年只占全國總人口9．3%。如果生育率和人口遷移水平繼續(xù)保持在一個合理的范圍內，中國的城市化在未來二十年間將繼續(xù)發(fā)展。

四、中國城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的趨勢

快速的城市化進程正在對城市乃至中國的可持續(xù)發(fā)展構成重大的挑戰(zhàn)，如人口、生態(tài)環(huán)境、能源和勞動力等問題，特別是城鄉(xiāng)結合區(qū)域、城市貧民區(qū)和棚戶區(qū)的大量增加就是一個明顯的跡象。城市環(huán)境的變化直接影響和威脅經濟脆弱群體的生活，導致貧困和不平等現(xiàn)象加劇，加速城市非正規(guī)管理部門的增加?，F(xiàn)代城市可持續(xù)發(fā)展與城市生態(tài)環(huán)境管理可能是未來幾十年內最重要和最困難的挑戰(zhàn)與任務之一。

首先，在城市化過程中，如何預測并解決城市發(fā)展和土地、淡水消耗之間的供需矛盾?土地、淡水不僅是城市發(fā)展不可或缺的資源，而且是社會經濟發(fā)展的關鍵條件，而這些資源的短缺矛盾主要體現(xiàn)在大規(guī)模和飛速發(fā)展的城市化過程中。在最近的20年間，城市擴張的土地使用增長了近25%，被認為是對農業(yè)生產和糧食安全的巨大威脅。此外，在目前中國640個主要城市中，超過一半的城市一定程度上存在著水資源短缺問題，大約有100個城市水資源嚴重不足。

其次，持續(xù)的城市化將在什么程度上消除城鄉(xiāng)勞動力市場界限和社會保障的差異?全民的社會保障體系是否能夠覆蓋農村人口?當前，城市工人與農民工之間仍然存在嚴重的不平等待遇，城市居民的社會福利系統(tǒng)將大多數(shù)農民工排斥在外，遷移限制、戶口制度和人口生育制度繼續(xù)影響中國公民享受平等的福利權利。雖然從農村到城市的移民的受教育水平比仍然生活在農村的居民較高，但是，和城市居民相比，他們之間依然存在很大差距。此外，超大規(guī)模的農村勞動力轉移也導致了城市貧民的明顯增加，每個城市的城鄉(xiāng)結合部都存在一定數(shù)量的貧民區(qū)。雖然中國已經采取重要措施減少貧困人口，但從上個世紀90年代以來城市貧困人口卻呈逐年上升趨勢。此外，快速的城市化導致城市嚴重超容而無力為大量農村移民提供最基本的社會保障和社區(qū)服務。同時，年輕人大量離開農村，加上人口老齡化速度加快，在大多數(shù)地區(qū)短時期內很難建立覆蓋全面的社會保障體系。因此，需要通過政策消除勞動力市場差異和社會保障不平等，特別應該考慮農村移民的社會福利，以避免城市貧困人數(shù)的增加。

再次，在城市化過程中，如何減輕城市失業(yè)壓力，特別是那些不熟練工人的就業(yè)問題?在后經濟危機時期，世界經濟的不景氣直接影響著中國的制造行業(yè)，特別是出口行業(yè)。中國正試圖解決過度依賴出口增長的經濟發(fā)展模式，面臨外部需求下降和不斷增強的貿易保護主義壓力，出口貿易減弱，在很大程度上影響了城市人口的就業(yè)狀況。解決上述問題，中國需要進一步改革開放和發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)。現(xiàn)代服務行業(yè)雖然屬于勞動密集型行業(yè)，但也需要更高水平教育的勞動者，這樣將更有利于吸收大量農村移民和城市工人。不過，在這種經濟發(fā)展方式轉型中，那些教育程度較低的農村勞動力仍將面對巨大挑戰(zhàn)。隨著中國經濟不斷受到全球經濟危機的沖擊，如何改變其出口導向型經濟增長模式，如何擴大國內需求，以維持其長期經濟增長，將是一個至關重要的問題。

最后，持續(xù)的城市化可能造成的生態(tài)環(huán)境問題和對居民健康的影響是什么?在過去的二、三十年中，以汽車、住房為代表的城市消費模式變化越來越多地引起生態(tài)環(huán)境的惡化。比如，空氣污染已經成為大多數(shù)城市的一個嚴重問題，亟需建立城市發(fā)展和環(huán)境保護的一體化機制及城市發(fā)展總體框架［2］。

五、總結與展望

對于中國而言，在未來幾十年里，城市化進程將繼續(xù)發(fā)展。在大都市區(qū)，基于人口自然增長的勞動力數(shù)量將會下降，勞動力主要依賴青年農民工遷移，凈移民仍將是一個重要的人口增長因素，這種情況在大都市區(qū)將高于全國普遍水平。由于大量年輕人從農村向城市遷移，他們將在城市人口中占較大比重，農村人口老齡化進程將超過城市。得益于核心城市的發(fā)展，中國經濟將繼續(xù)保持強勁增長，并進一步提升核心城市在全球經濟分工中的地位和競爭力。目前，諸如北京、上海等特大城市的城市化水平已相當高，如果未來它們在中國仍然占主導地位，那么，它們在將來極有可能發(fā)展成為實際的中心，至少是東亞地區(qū)的核心。

然而，這種城市發(fā)展并不是沒有成本的。在城市化的進程中，中國面臨系統(tǒng)而復雜的挑戰(zhàn)。諸如，土地資源、水資源和能源的限制;生態(tài)環(huán)境污染;農村和城市二元化分割;農村和城市社會保障差別;從出口導向型經濟向內需拉動型經濟過渡以及農村剩余勞動力的吸收等等難題。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展，管理快速城市化中的城市，實現(xiàn)城市可持續(xù)發(fā)展，將是中國未來幾十年的最大挑戰(zhàn)。

直到目前，還沒有發(fā)現(xiàn)哪一種城市發(fā)展模式具有真正的普遍適用性。2009年，《聯(lián)合國人居報告》提出一系列措施應對城市發(fā)展過程中的挑戰(zhàn)，包括:空間戰(zhàn)略規(guī)劃、新的土地規(guī)劃和管理方法、公民參與式總體規(guī)劃等［3］(P306)。這些方法和計劃或將有助于實現(xiàn)城市的可持續(xù)發(fā)展和建設綠色城市，這些措施或者趨勢在以后的城市規(guī)劃中應該得到廣泛的應用。

［1］Blum，W E H．Soil degradation caused by industrialization and urbanization［A］．In Proceedings ofthe international conference on problems of anthropogenic soil formation［C］．Moscow，1997．

［2］彭建，王雪松．國際大都市區(qū)最新綜合交通規(guī)劃遠景、目標、對策比較研究［J］．城市規(guī)劃學刊，2011，(5)．

［3］UN Habitat．Planning sustainable cities［M］．London:Earthscan，2009．