重復(fù)信訪問(wèn)題產(chǎn)生根源及對(duì)策探討

謝曉玲

(中共中山市委黨校，廣東 中山 528400)

重復(fù)信訪問(wèn)題產(chǎn)生根源及對(duì)策探討

謝曉玲

(中共中山市委黨校，廣東 中山 528400)

信訪工作中出現(xiàn)重復(fù)信訪問(wèn)題對(duì)社會(huì)正義價(jià)值、政府誠(chéng)信、社會(huì)穩(wěn)定等都會(huì)帶來(lái)較大影響，因此探討重復(fù)信訪問(wèn)題產(chǎn)生的根源及解決辦法，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。重復(fù)信訪問(wèn)題產(chǎn)生的原因主要有以下方面:第一，行政救濟(jì)與法律救濟(jì)并存，削減了法律權(quán)威;第二，公民對(duì)信訪性質(zhì)認(rèn)識(shí)不到位，期望值過(guò)高;第三，信訪人訴求表達(dá)能力有限，影響了信訪問(wèn)題的有效解決;第四，信訪職能定位不清，加大了信訪工作難度;第五，信訪工作隊(duì)伍不穩(wěn)定，接訪人員力量薄弱。各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)采取有效措施，切實(shí)解決重復(fù)信訪問(wèn)題。

信訪;重復(fù)信訪;信訪部門

信訪部門是黨和政府為傾聽人民群眾的意見、建議和要求而設(shè)置的重要渠道和窗口，其職責(zé)是處理群眾來(lái)信、接待群眾來(lái)訪。信訪部門原本是一個(gè)案件受理中心，但在人們心目中，信訪部門成了一個(gè)能夠受理投訴且能解決糾紛、化解矛盾的專門機(jī)構(gòu)，民眾給予很高期望值?，F(xiàn)實(shí)生活中，信訪人因某些未及時(shí)解決或解決不如意的問(wèn)題，不遺余力地反復(fù)寫信或多次上訪，形成一種“上訪—息訪—再上訪”的惡性循環(huán)，由此產(chǎn)生重復(fù)信訪問(wèn)題。這一問(wèn)題的形成既不利于社會(huì)穩(wěn)定，也不利于及時(shí)保護(hù)信訪人合法利益，甚至使人們對(duì)政府產(chǎn)生不信任。因此探討重復(fù)信訪問(wèn)題產(chǎn)生的根源及解決辦法，具有十分重大的現(xiàn)實(shí)意義。

一、重復(fù)信訪問(wèn)題的不利影響

(一)影響社會(huì)正義價(jià)值體現(xiàn)

正義價(jià)值必須及時(shí)體現(xiàn)，正義沒(méi)有及時(shí)到來(lái)就不是正義。正義的及時(shí)性是指權(quán)利人的合法權(quán)益在合理期限內(nèi)得到法律保障，盡可能避免損害的發(fā)生或使損害得到及時(shí)救濟(jì)。貝卡利亞說(shuō)過(guò):“遲來(lái)的正義即是非正義?！边t來(lái)的正義也許可以使當(dāng)事人的權(quán)益得到維護(hù)或救濟(jì)，但是由于其遲來(lái)已經(jīng)事實(shí)上妨礙了當(dāng)事人對(duì)權(quán)利的行使而使其合法利益受到本來(lái)可以避免的損害，其后來(lái)所得到的利益已經(jīng)減損了根據(jù)法律預(yù)期得到的利益所產(chǎn)生的效果或滿足，因而無(wú)法獲得正義所應(yīng)帶來(lái)的效果，從而是非正義的。非正義并不是正義的另一種表現(xiàn)形態(tài)，本身并不包含和體現(xiàn)正義的任何內(nèi)容;相反，非正義由于不具備正義的內(nèi)涵和特征而與正義對(duì)立才存在，是對(duì)正義內(nèi)涵的根本否定，所以，非正義是對(duì)正義的違背。從信訪案件解決上看，即使信訪人通過(guò)重復(fù)信訪使問(wèn)題得到公正的解決，但對(duì)當(dāng)事人來(lái)說(shuō)也是一種遲來(lái)的正義。

(二)造成政府誠(chéng)信度降低

政府倡導(dǎo)建立社會(huì)誠(chéng)信體系，首先政府應(yīng)是誠(chéng)信政府?！缎旁L條例》第三條和第四條規(guī)定:各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門應(yīng)當(dāng)做好信訪工作，認(rèn)真處理來(lái)信、接待來(lái)訪，傾聽人民群眾的意見、建議和要求，接受人民群眾的監(jiān)督，努力為人民群眾服務(wù)。應(yīng)當(dāng)暢通信訪渠道，為信訪人反映情況，提出建議、意見或者投訴請(qǐng)求提供便利條件。應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持依法、及時(shí)、就地解決問(wèn)題與疏導(dǎo)教育相結(jié)合的原則。這些規(guī)定既是對(duì)信訪工作的要求，也是政府對(duì)社會(huì)所作的信訪承諾。若不能嚴(yán)格遵守、執(zhí)行相關(guān)規(guī)定，信訪人就會(huì)質(zhì)疑政府部門的可靠性甚至懷疑法律的可信度。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所社會(huì)問(wèn)題研究中心對(duì)560名進(jìn)京上訪者的調(diào)查顯示:上訪者平均來(lái)京上訪14.63次，有些人進(jìn)京上訪已數(shù)十年。其中，近半數(shù)以上的信訪群眾表示，有些案件的判決不一定有問(wèn)題，但由于當(dāng)事人對(duì)地方各級(jí)司法機(jī)關(guān)不信任，需要找獨(dú)立中介機(jī)關(guān)幫助他們分析和把握。［1］

(三)增加社會(huì)不穩(wěn)定因素

一些上訪問(wèn)題涉及面廣，有的人數(shù)多，有的時(shí)間跨度大，或是基層政府解決不了，或是法律途徑也無(wú)法解決。諸如農(nóng)村土地權(quán)益糾紛、外嫁女權(quán)益問(wèn)題、涉法涉訴問(wèn)題、交通事故補(bǔ)償糾紛等，都是當(dāng)前信訪工作中最為突出而又棘手的問(wèn)題。上訪人利益訴求由于不能通過(guò)有效的法律途徑解決或解決不盡人意，就逐級(jí)上訪甚至是越級(jí)上訪，有的上訪人甚至采取過(guò)激行為，增加了社會(huì)不穩(wěn)定因素。

(四)加重信訪人物質(zhì)和精神負(fù)擔(dān)

首先，加重了信訪人的物質(zhì)負(fù)擔(dān)。除發(fā)達(dá)地區(qū)部分信訪人外，多數(shù)上訪人的家庭條件不是很寬裕。因?yàn)槎啻沃貜?fù)上訪，有的上訪人不能正常工作或失去工作，還需要支付交通、食宿等大筆費(fèi)用，生活會(huì)越來(lái)越困難。其次，他們?cè)诰裆弦蚍N種原因還遭受巨大的打擊，情緒容易激動(dòng)，喜歡鉆牛角尖，聽不進(jìn)道理，有的變成職業(yè)信訪人。

二、重復(fù)信訪問(wèn)題產(chǎn)生的根源

(一)行政救濟(jì)與法律救濟(jì)并存，削減法律權(quán)威

我國(guó)在公民權(quán)利救濟(jì)模式上采用行政與法律兩種并用的救濟(jì)模式，由于行政救濟(jì)方式快捷、成本相對(duì)不高，再加上有關(guān)法律規(guī)定當(dāng)事人可自行選擇兩種方式，而通過(guò)法律程序比行政程序解決復(fù)雜得多，所以多數(shù)糾紛當(dāng)事人首選行政救濟(jì)方式，法律成為公民解決糾紛的次選方式。例如我國(guó)農(nóng)村股份制權(quán)益糾紛、農(nóng)村征地糾紛案件，一方面與之相關(guān)的法律規(guī)定缺失或不健全，另一方面由于公民解決問(wèn)題的迫切性，信訪救濟(jì)成為公民權(quán)利救濟(jì)的重要方式和途徑。

(二)公民對(duì)信訪性質(zhì)認(rèn)識(shí)不到位、期望值過(guò)高

由于信訪工作的特殊性，信訪知識(shí)的宣傳工作比較謹(jǐn)慎，有關(guān)信訪知識(shí)宣傳工作做得不夠到位，信訪人對(duì)信訪寄予過(guò)高的期望，無(wú)形中引導(dǎo)了信訪職能的異化。在信訪過(guò)程中可以看出，多數(shù)上訪人不了解信訪的性質(zhì)、職能和程序。無(wú)論是接訪、轉(zhuǎn)辦、督辦，還是就信訪問(wèn)題申請(qǐng)復(fù)核，信訪主要解決程序問(wèn)題。但信訪人對(duì)此并不了解，誤認(rèn)為通過(guò)信訪就能直接把問(wèn)題解決。信訪部門不具體解決實(shí)體問(wèn)題，可信訪人更關(guān)心的是實(shí)體問(wèn)題，對(duì)信訪部門的期望值過(guò)高。有些信訪人不直接找相關(guān)職能部門解決問(wèn)題就上訪，信訪工作人員接訪后轉(zhuǎn)交職能部門辦理，信訪人對(duì)職能部門的處理不滿意又來(lái)上訪，形成惡性循環(huán)。

(三)信訪人訴求表達(dá)能力有限，影響了信訪問(wèn)題的有效解決

信訪工作人員在接訪過(guò)程中經(jīng)常會(huì)碰到信訪人的言語(yǔ)表達(dá)阻礙等問(wèn)題。有的來(lái)信中不能清楚表達(dá)信訪訴求，影響了轉(zhuǎn)辦效率，這是造成案件重訪的重要原因。尤其是來(lái)訪中有的信訪人只能說(shuō)方言，由于語(yǔ)言不通，不能與接訪人員有效溝通;有的信訪人年紀(jì)較大表達(dá)不很清楚，說(shuō)了半天，接訪工作人員也不明白其訴求，造成來(lái)訪者滿腹牢騷，甚至產(chǎn)生對(duì)政府不信任情緒，一遍又一遍來(lái)訪，影響信訪效率。

(四)信訪職能定位不清，加大信訪工作難度

目前群眾信訪目的主要是解決利益訴求，由于信訪職能定位不清，使信訪固有職能與社會(huì)認(rèn)知功能相矛盾。目前理論界對(duì)信訪制度改革存在“強(qiáng)化論”、“弱化論”、“廢除論”、“折中論”四種不同觀點(diǎn)。“強(qiáng)化論”和“廢除論”的觀點(diǎn)都有些偏頗?！皬?qiáng)化論”主強(qiáng)擴(kuò)大信訪權(quán)力，但長(zhǎng)此下去會(huì)對(duì)法律救濟(jì)造成沖擊，與法治精神相背，不符合糾紛解決遵守司法救濟(jì)的一般性原則?！皬U除論”主張取消信訪制度，但并不意味著無(wú)信訪利益訴求存在的客觀事實(shí)，法律途徑也不能解決所有問(wèn)題，這不符合我國(guó)現(xiàn)實(shí)情況;“弱化論”、“折中論”的觀點(diǎn)前提是承認(rèn)信訪制度的權(quán)利救濟(jì)功能。［2］問(wèn)題的關(guān)鍵在于目前我國(guó)信訪問(wèn)題與過(guò)去相比發(fā)生了很大變化，過(guò)去信訪主要聽取人們對(duì)機(jī)關(guān)工作作風(fēng)的反映，投訴形式也多半是信件，以個(gè)人投訴為主。但隨著形式的發(fā)展，投訴內(nèi)容發(fā)生了很大變化，信訪內(nèi)容變得復(fù)雜，而信訪方式還固守著已有方式，再加上信訪職能定位不清，信訪工作處理難度非常大，出現(xiàn)信訪案件久拖不決現(xiàn)象。

(五)信訪工作隊(duì)伍不穩(wěn)定，接訪人員力量薄弱

目前信訪工作性質(zhì)比較特殊，接訪工作人員每天要面對(duì)不同的上訪人群，對(duì)各種各樣的來(lái)訪訴求進(jìn)行辨別、分析、解釋，甚至要面對(duì)復(fù)雜局面和緊急情況，這要求信訪工作人員要有很強(qiáng)的綜合素質(zhì)，不但要有廣泛的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、法律、管理等知識(shí)，還需要具備較強(qiáng)的心理素質(zhì)，以及口頭表達(dá)、協(xié)調(diào)處理、危機(jī)處理等綜合能力。近年來(lái)信訪工作人員嚴(yán)重不足，難以應(yīng)對(duì)日益增多的信訪案件，特別是在基層，信訪工作人員更是少得可憐。另外還存在工作人員流動(dòng)性太大，新手比較多，工作經(jīng)驗(yàn)不豐富，綜合素質(zhì)不高的問(wèn)題。信訪工作人員心理壓力大也是一種普遍現(xiàn)象。接訪人員嚴(yán)重缺乏，給接訪工作帶來(lái)挑戰(zhàn)。［3］

三、重復(fù)信訪問(wèn)題的解決策略

(一)樹立法律權(quán)威，提高社會(huì)對(duì)法治的信仰度

首先，對(duì)現(xiàn)有法律進(jìn)行梳理，并對(duì)其不合理部分進(jìn)行完善，提高法律效力。例如，建議完善《村民委員會(huì)組織法》，明確規(guī)定村民自治的程序和方法、村民自治中違法行為責(zé)任追究的方式和途徑、農(nóng)村土地權(quán)益和村民權(quán)益糾紛的民事糾紛性質(zhì)及解決途徑，以及村民自治行為侵犯村民權(quán)益造成損害的法律救濟(jì)途徑;制定與村民委員會(huì)相配套的法律，例如村民選舉法律規(guī)定、農(nóng)村股份制法律規(guī)定、村務(wù)公開和監(jiān)督的法律規(guī)定等。其次，改變行政救濟(jì)與司法救濟(jì)并用模式，建立司法救濟(jì)優(yōu)先的糾紛解決機(jī)制，提高法律權(quán)威，增強(qiáng)公民對(duì)法律的信仰。

(二)加大信訪知識(shí)宣傳力度，增強(qiáng)公民依法上訪的法律意識(shí)

一是加大對(duì)信訪條例的宣傳力度，內(nèi)容包括信訪性質(zhì)、功能，信訪人的權(quán)利、義務(wù)，信訪程序，違法信訪行為的處罰措施;二是公開信訪工作流程，讓公民知道信訪工作程序，增加信訪工作的透明度。要讓信訪人知悉信訪部門的主要職能是聽取反映情況，接受公民提出的建議、意見或者投訴請(qǐng)求等，從而消除群眾對(duì)信訪工作的誤解。

(三)建立電子接訪平臺(tái)，提高接訪質(zhì)量與效率

通過(guò)建立電子接訪平臺(tái)，強(qiáng)化信訪的接訪、協(xié)調(diào)及督辦職能。由信訪工作人員根據(jù)來(lái)訪所反映的問(wèn)題通過(guò)網(wǎng)絡(luò)電子平臺(tái)進(jìn)行分案處理，并將案件受理、轉(zhuǎn)辦結(jié)果書面告知信訪人。這樣既能減輕接訪壓力，又能提高接訪的效率。各職能部門接到轉(zhuǎn)辦案件，應(yīng)及時(shí)處理，并將最終處理結(jié)果書面告知信訪人。信訪人需要進(jìn)行傾訴的，信訪部門可設(shè)立傾聽室。在接訪和傾聽過(guò)程中，組織義工協(xié)助信訪人信訪，為信訪人代寫信訪材料、查詢信訪結(jié)果。由專業(yè)人士開展心理輔導(dǎo)，化解信訪人心理積怨。可借鑒北京崇文區(qū)的信訪代理制，成立基層信訪代理站，在農(nóng)村、社區(qū)設(shè)立“信訪代理員”，信訪代理員由法律專業(yè)人員擔(dān)任，以提高工作效率。

(四)開通網(wǎng)上信訪，提供及時(shí)、便捷的信訪服務(wù)

開通網(wǎng)上信訪，為信訪人提供及時(shí)、便捷信訪服務(wù)?？梢越梃b浙江省的經(jīng)驗(yàn)，推廣“網(wǎng)上信訪”。浙江省政府決定通過(guò)五年行動(dòng)計(jì)劃來(lái)逐步推進(jìn)“網(wǎng)上信訪”等形式，暢通渠道，依法保障公民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。［4］民眾足不出戶就能及時(shí)向有關(guān)部門反映問(wèn)題、表達(dá)訴求。而且，只要在“網(wǎng)上查詢”頁(yè)面上輸入信訪人姓名和身份證號(hào)碼，可以隨時(shí)直接查詢自己提交的信訪事項(xiàng)辦理情況。

(五)加大信訪工作人員的培訓(xùn)力度，穩(wěn)定信訪工作隊(duì)伍

各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要高度重視信訪培訓(xùn)工作，將信訪工作人員的培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)納入政府的財(cái)政預(yù)算。信訪培訓(xùn)工作要經(jīng)常化、系統(tǒng)化。信訪培訓(xùn)內(nèi)容包括信訪所涉及的知識(shí)和能力。要提高信訪工作人員的政治和經(jīng)濟(jì)上的待遇，吸引更多人才從事信訪工作;同時(shí)讓經(jīng)驗(yàn)豐富的信訪工作人員安心做好信訪工作，確保信訪工作人才隊(duì)伍穩(wěn)定。

［1］于建嶸.對(duì)560名進(jìn)京上訪者的調(diào)查［J］.法律與生活，2007，(10).

［2］張曙光.信訪制度存在的基礎(chǔ)及其功能定位［J］.經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2011，(2).

［3］姜述弢，吳元國(guó).建立健全行政補(bǔ)償制度減少農(nóng)村重復(fù)信訪問(wèn)題研究［J］.商業(yè)經(jīng)濟(jì)，2012，(5).

［4］殷榮林.新形勢(shì)下探索創(chuàng)新信訪工作長(zhǎng)效機(jī)制的對(duì)策研究——基于浙江省長(zhǎng)興縣信訪工作現(xiàn)狀分析［J］.當(dāng)代社科視野，2009，(11).

D632.8

A

1672-0040(2013)01-0046-03

2012-09-22

謝曉玲(1964—)，女，湖南醴陵人，中共中山市委黨校高級(jí)講師，主要從事知識(shí)產(chǎn)權(quán)法、行政法、經(jīng)濟(jì)法研究。

(責(zé)任編輯 李逢超)