中外拆遷立法中對公民權益保護的對比研究

張文斌，趙小寧

(天水師范學院經管學院，甘肅 天水 741001)

一、我國城市房屋拆遷的現狀

城市房屋拆遷是一種對城市房屋所有人的房屋及其國有土地使用權的行政征用行為，是社會經濟發(fā)展過程中的一個必然現象，是政府為了改善居民的生活環(huán)境和提高居民生活質量的市政規(guī)劃舉措。中國為了加強城市房屋拆遷管理，讓城市房屋拆遷有法可依，有法必依，從而對被拆遷公民的合法權益進行保障，先后頒布了多部法令。其中，國務院于1991年頒布了《城市房屋拆遷管理條例》，這標志著中國城市房屋拆遷法的誕生。隨著中國社會經濟的發(fā)展和城市化進程的加快，為了規(guī)范國有土地上房屋征收與補償活動，維護公共利益，保障被征收房屋所有人的合法權益，2011年1月19日，國務院第141次常務會議通過了《國有土地上房屋征收與補償條例》。但是，我國城市房屋拆遷在現階段仍然存在以下一些狀況或問題:

(一)城市房屋拆遷糾紛所涉及的法律關系十分復雜

城市房屋拆遷過程包含行政法律關系和民事法律關系。行政法律關系在被拆遷公民、拆遷人和城市房屋拆遷主管部門之間產生，如果城市房屋拆遷主管部門在城市房屋拆遷過程中沒有嚴格按照法定程序辦事，侵犯被拆遷公民的合法權益，這個時候就會產生行政法律關系。民事法律關系在拆遷人與被拆遷公民之間產生，拆遷人與被拆遷公民具備平等的人身和財產的法律關系，在城市房屋拆遷之前雙方當事人必須簽訂拆遷協(xié)議，針對城市房屋拆遷的補償過程產生民事法律關系。

(二)補償標準與房產行情存在差距，導致房屋被拆后被拆遷公民無房可住

當前，我國市場物價飛速上漲，城市房價更是漲速驚人?！秶型恋厣戏课菡魇张c補償條例》規(guī)定“對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格”。但是，在實際運行的過程中，被拆遷公民獲得的補償金根本無法購買到相同地段和面積的房屋，對于部分城市低收入家庭來說，房屋被拆遷后就有可能面臨無家可歸的狀況。

(三)城市房屋拆遷主管部門工作不力

部分城市房屋拆遷主管部門工作人員素質較低，不能夠很好地掌握和運用國家的相關法律政策，有些甚至成為“強拆”行為的幫兇，隨意出動警力、濫用職權、徇私舞弊、玩忽職守等，沒有在老百姓中樹立良好的形象?！秶型恋厣戏课菡魇张c補償條例》附則中明確規(guī)定“政府不得責成有關部門強制拆遷”，但是，縱容拆遷實施人員強行拆除房屋的現象仍然存在，有些被拆遷公民被拆遷人員打傷打殘，甚至被打死，這些讓人心寒的現象都與城市房屋拆遷主管部門工作不力有關。

(四)房屋拆遷相關法律法規(guī)還不完善

為了確保城市房屋拆遷工作的順利進行，切實保障被拆遷公民的合法權益，我國針對城市房屋拆遷先后頒布了多部法律。但是，這其中仍然矛盾重重，在具體的實踐過程中仍然存在許多的問題，歸根結底還是與我國房屋拆遷相關法律法規(guī)不健全有關，被拆遷公民在拆遷過程中其合法權益難以保障。

二、我國城市房屋拆遷糾紛的成因

我國城市房屋拆遷還存在一些問題，這些問題直接導致了城市房屋拆遷糾紛的出現，其原因主要有以下三種:

(一)缺乏法律制度的保障

現階段，我國在城市房屋拆遷方面的立法仍然不夠完善，相關法律條例在實踐過程中不能夠發(fā)揮其應有的作用。國家沒有對拆遷的過程進行專項立法，一些地方城市房屋拆遷主管部門的工作存在很大的隨意性，有時候僅靠領導單方面做決定，導致有些決定存在一些個人化的因素和很大的片面性。另外，一些地方政府為了從拆遷中獲利，不惜與開發(fā)商勾結，成為城市房屋“強拆”的參與者，并且對拆遷人員隨意打傷打殘被拆遷公民的行為沒有及時制止，反而縱容他們肆意妄為，逼得被拆遷戶妥協(xié)，這樣就導致城市房屋拆遷出現無法可依、執(zhí)法不嚴的局面，直接引發(fā)城市房屋拆遷糾紛。

(二)缺乏有效的監(jiān)管機制

部分地方政府行政執(zhí)法部門與開發(fā)商相互勾結，導致強拆行為和權力尋租現象的出現，這些問題歸根結底是因為缺乏有效的監(jiān)管機制。在拆遷之前，城市房屋拆遷主管部門沒有對被拆遷公民意愿進行詳細了解溝通，沒有提供為被拆遷公民表達意愿的途徑，使得被拆遷公民對拆遷表示不滿，不愿意接受拆遷。在拆遷過程中，沒有中立的專業(yè)評估機構進行評估，導致拆遷工作存在很大的隨意性。在拆遷完成之后，沒有對被拆遷公民的安置工作進行嚴格的監(jiān)督和管理，導致部分被拆遷公民無家可歸。

(三)補償不合理或不及時

補償不合理一般表現為補償的金額偏低，不能夠完全填補被拆遷公民因為拆遷而遭受的損失。政府、開發(fā)商和被拆遷公民均作為拆遷活動的參與者，政府和開發(fā)商能夠從拆遷中獲利，而被拆遷公民則因拆遷而受到損失，這樣就難免使被拆遷公民不滿意，引發(fā)糾紛。補償不及時也是引發(fā)拆遷糾紛的一個重要原因，如果開發(fā)商不能夠按照合同規(guī)定及時支付被拆遷公民的補償款，拖欠補償款的問題在“爛尾樓”多發(fā)，導致被拆遷公民房屋和錢兩落空的局面出現，由此而產生拆遷糾紛。

三、中、美、日三國關于土地征用與房屋拆遷的立法規(guī)定

(一)中國關于土地征用與房屋拆遷的立法規(guī)定

“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收和征用”，我國《憲法》第十條第三款已經對土地征收做出明確的規(guī)定。不管是征收還是征用，都要經過法定程序，都要依法給予補償。征收和征用都是為了公共利益的需要，不同之處在于，征收會讓土地的所有權發(fā)生改變，征用只是改變了土地的使用權。國家憲法這樣規(guī)定就是對原土地使用權的擁有者合法權益的保障，使之能夠在憲法的保護范圍內受到補償。國家也明確規(guī)定“為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發(fā)展等公共利益的需要，可以實施房屋征收”，“為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個人的房屋，應當對被征收房屋所有權人給予公平補償”，由此可見，房屋是公民的私有財產，其受到了憲法的保護。另外，我國對土地征用與房屋拆遷必須要滿足三個條件:條件一，必須是為了國家公共利益的需要;條件二，要按照法律規(guī)定的程序依法執(zhí)行;條件三，要對相關部門或人員給予補償。政府相關部門在進行土地征收與房屋拆遷之前，必須要先滿足以上三個條件才行，缺一不可。

(二)美國關于土地征用與房屋拆遷的立法規(guī)定

通過對美國憲法的研究發(fā)現，美國兩百多年以來沒有對憲法進行過一個字的改動，基本內容也沒有較大變化，只是增加了相關的修正案。美國憲法第五條修正案規(guī)定:“沒有經過正當程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產;沒有經過合理補償，不得征用私有財產供公共使用?！甭摪顟椃ㄒ蟾髦菡勒辗沙绦蛉〉盟接胸敭a，而且要做到法律面前人人平等。美國的政府征收可以分為兩種形式:一是警察權(Police power)，是指政府為了保障公民的安全、健康和福利，對所有人的財產進行限制甚至剝奪的行為。這其中就包括允許政府規(guī)劃私人的土地，且不需要支付補償，也就是說這是一種無償征收的方式，其適用范圍很窄，同時也要受到相關法律的約束。二是有償征收(Eminent domain)，是指政府按照法律程序取得財產所有人財產的行為，但是必須進行補償。這種征收形式必須要滿足三個條件:首先，要通過正當的法律程序(Due process of law);其次，要公平補償(Just compensation);最后，要滿足公共使用的目的(Public use)。需要注意的是，美國的法律是經過長期的爭辯、協(xié)調、修改和補充而形成的，非常復雜，其中包含全國統(tǒng)一聯邦法律和各州自己制定的法律，可以說美國法律體系是非常博大精深的，其主要追求的就是公平(Fair)和正義(Justice)。

(三)日本關于土地征用與房屋拆遷的立法規(guī)定

日本在1951年6月9日頒布了《土地征收法》，其在房屋征收方面的法律是比較齊全的。日本《憲法》第二十九條明確規(guī)定“財產權不受侵犯……財產權的內容應當符合法律規(guī)定，且用于公共福利……私有財產在正當補償的條件下可以用于公共使用”。日本不僅在其《憲法》中對公民私有財產保護提供了法律依據，還專門針對土地征收制定了相關的公用征收法律制度《土地征收法》。日本在《土地征收法》中明確指出“沒有補償即沒有征收”，規(guī)定土地上的建筑物、樹木等在《憲法》第二十九條的前提下可以征收或者使用這些建筑物及其他附屬設施。而且確定了土地征收的對象和征收的補償金額，公共用地的征用絕大多數要經過調解程序、協(xié)議確定程序以及和解程序來完成，其他則為自愿收購的情況。調解程序用于解決土地征收糾紛，土地征收項目設立人與土地房屋所有人之間進行的不具有強制力的調解程序;和解程序用于使糾紛當事人雙方和解，征收委員會在審理相關程序的時候可以建議當事人雙方和解。

四、國外拆遷立法對我國的啟示

通過對比中外拆遷立法規(guī)定，國外在土地征收與房屋拆遷立法方面有許多地方值得我國借鑒。為了完善我國城市房屋拆遷立法規(guī)定，保障被拆遷公民合法權益，可以提出如下三點建議:

(一)立法時，必須明確行政征用的目的

在我國憲法中并沒有對公共利益進行明確，公共利益具體有哪些沒有被指出來。城市房屋拆遷必須要滿足三個條件，缺一不可。但是，對于行政征用的目的沒有明確指出，這樣就容易造成公私不分的現象，所以，政府在進行公共設施建設征收土地時，要明確指出土地征收的目的，要嚴格防止一些地方政府利用職權之便將征收的土地用于相關企業(yè)從事經濟活動。城市房屋拆遷必須要符合國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項規(guī)劃，要有利于城市舊城區(qū)的改造和生態(tài)環(huán)境的改善，要對提高城市居民生活水平有所幫助。公共利益是一個很大的范圍，政府土地征用以公共利益為目的，就必須對公共利益進行嚴格的界定。

(二)完善我國城市房屋拆遷補償制度

為了完善房屋拆遷補償制度，首先，政府要組織成立房地產價格評估機構對被征收房屋的價值進行評估，并由該機構與被征收人協(xié)商，協(xié)商不成則通過多數表決、隨機選定等方式決定。其次，要公正補償，明確拆遷補償的范圍和標準，不管是橫向還是縱向補償，要以征收時的實際價值作為補償標準，這當中就包含多種隱性因素，國家規(guī)定“房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人要給予的補償包括:1.被征收房屋價值的補償;2.因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償;3.因征收房屋造成的停產停業(yè)瞬時的補償”，同時，市、縣級人民政府要制定補助和獎勵辦法，對被征收人給予補助和獎勵。同時，還要規(guī)范補償的程序，只有在補償完了之后才能完成征收，征收完成之后才能開始拆遷，保障群眾的知情權和異議權。最后，要完善救濟方式，建立公正、獨立的爭議裁判機制，上級人民政府要加強對下級人民政府房屋征收與補償工作的監(jiān)督，監(jiān)察機關要加強對參與房屋征收與補償工作的政府和有關部門或單位及其工作人員的監(jiān)察，防止被拆遷公民出現無家可歸的現象，切實保障被拆遷公民的合法權益。

(三)要進一步完善立法主體、立法內容和立法程序

在城市房屋拆遷立法主體方面，在依法遵守立法權限的前提下，要結合我國的具體國情，賦予地方行政機關指定法規(guī)和條例的權利，選擇最優(yōu)的立法文件，審查立法的適用性，使之規(guī)范化、法制化。在城市房屋拆遷立法內容方面，要根據立法的實踐情況對立法內容進行合理修改，使之符合現實情況，防止由于法律法規(guī)不恰當而造成的不同程度的混亂和沖突。在城市房屋拆遷立法程序方面，要嚴格審議各項法律提案，認真考慮立法內容是否合理，按照規(guī)定程序進行立法，確保立法的質量，使之發(fā)揮法的作用，維護法的權威性和穩(wěn)定性，避免出現主觀隨意性。

五、結語

本文介紹了我國城市房屋拆遷的現狀，分析了城市房屋拆遷糾紛的原因，重點對比了中、美、日等三個國家在土地征收與房屋拆遷方面的立法規(guī)定，通過對比國外的立法規(guī)定，可以對我國城市房屋拆遷立法規(guī)定進一步地完善，從明確行政征用目的、完善城市房屋拆遷補償制度和立法等三個方面提出了建議?？傊?，我國城市房屋拆遷立法要從實踐中總結經驗教訓，吸收和借鑒國外科學合理的相關制度，不斷完善自身制度，為確保我國構建和諧社會發(fā)揮作用。

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