宏觀調(diào)控主體法律責(zé)任之原因初探

陳國(guó)強(qiáng)

(四川大學(xué)法學(xué)院，四川 成都 610207)

宏觀調(diào)控準(zhǔn)確說是在19世紀(jì)末20世紀(jì)初出現(xiàn)的，第二次工業(yè)革命后，科學(xué)技術(shù)發(fā)展迅速并快速轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，但是由于資本主義自身的矛盾，即生產(chǎn)資料私有制與生產(chǎn)社會(huì)化的矛盾，原來自由資本主義時(shí)期，依靠市場(chǎng)的自我調(diào)節(jié)與修復(fù)已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以彌補(bǔ)市場(chǎng)自身存在的缺陷［1］(P7)。資本主義市場(chǎng)逐漸走向壟斷，市場(chǎng)進(jìn)入壟斷階段。資本家為了追求高利潤(rùn)而打著自由經(jīng)濟(jì)的旗幟進(jìn)行各種不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，嚴(yán)重破壞了經(jīng)濟(jì)秩序，擾亂了市場(chǎng)的正常運(yùn)行，導(dǎo)致資源配置嚴(yán)重缺位并導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)危機(jī)的爆發(fā)，面臨這些情況，自由放任的經(jīng)濟(jì)制度無任何辦法，以凱恩斯為首的經(jīng)濟(jì)學(xué)家、法學(xué)家、政治學(xué)家等開始反思，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需不需要政府的協(xié)調(diào)，政府是否真的只能扮演“守夜人”的角色?［2］(P254)隨著“羅斯福新政”的實(shí)施，人們開始發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)秩序的良好運(yùn)行需要兩只手的完美結(jié)合，即國(guó)家這一“有形之手”與市場(chǎng)這一“無形之手”相結(jié)合，國(guó)家開始對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)行全面干預(yù)，包括實(shí)行經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、制定各種經(jīng)濟(jì)政策等，這其中宏觀調(diào)控是最主要的干預(yù)方式。然而，隨著20世紀(jì)60年代西方經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)“滯脹”，新自由主義經(jīng)濟(jì)理論得以抬頭以及現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)法的發(fā)展［3］(P78)，人們發(fā)現(xiàn)政府干預(yù)同樣存在著理性有限性的問題，政府干預(yù)同樣會(huì)失靈，宏觀調(diào)控一樣會(huì)失效。因此，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)法提出了“適度干預(yù)”的理念，國(guó)家與市場(chǎng)的關(guān)系由國(guó)家的全面干預(yù)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家的適度干預(yù)和謹(jǐn)慎干預(yù)［3］(P78)，并開始明確宏觀調(diào)控的法律責(zé)任。

一、宏觀調(diào)控主體法律責(zé)任之界定

宏觀調(diào)控產(chǎn)生于19世紀(jì)末20世紀(jì)初，已有一百多年的歷史，其理論基本上已成熟，根據(jù)相關(guān)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論及經(jīng)濟(jì)法理論，宏觀調(diào)控主要是指國(guó)家通過制訂計(jì)劃、政策等方式以干預(yù)和管理經(jīng)濟(jì)的行為。在我國(guó)，“宏觀調(diào)控”是經(jīng)濟(jì)體制改革中出現(xiàn)的一個(gè)新概念，1992年《中共中央關(guān)于經(jīng)濟(jì)體制改革的決定》提出了“宏觀調(diào)節(jié)”這一說法，1993年憲法修正，正式確立了“宏觀調(diào)控”這一概念，由于我國(guó)是單一制國(guó)家，所以筆者認(rèn)為，在我國(guó)，宏觀調(diào)控是指國(guó)家有計(jì)劃、有目標(biāo)、有體系地運(yùn)用以經(jīng)濟(jì)手段為主的多種手段對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展及經(jīng)濟(jì)總量及其變化等主要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)施的規(guī)劃、引導(dǎo)、控制和監(jiān)督，以保障整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)健康、快速、有效及可持續(xù)發(fā)展。宏觀調(diào)控的主體主要是指有權(quán)制訂經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、政策的國(guó)家及國(guó)家的代表者政府。宏觀調(diào)控主體包括決策主體和執(zhí)行主體，依據(jù)憲法及相關(guān)法律規(guī)定，宏觀調(diào)控的決策主體主要是各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)及各級(jí)政府，執(zhí)行主體包括各級(jí)政府及其下屬各具體部門，即宏觀調(diào)控主體主要是各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)和各級(jí)行政機(jī)關(guān)。

關(guān)于法律責(zé)任，主要有后果說或不利后果說，義務(wù)兼后果不利說，義務(wù)、詰責(zé)、不利后果說等。這些傳統(tǒng)法律責(zé)任理論都認(rèn)為法律責(zé)任是指不履行法定義務(wù)而承擔(dān)的法定不利后果，法律責(zé)任就是為保障立法目的的實(shí)現(xiàn)而為特定主體設(shè)定的不履行法定義務(wù)的不利后果［4］(P10)。然而，由于宏觀調(diào)控是一種政府經(jīng)濟(jì)行為或國(guó)家經(jīng)濟(jì)行為，它的這一特殊性決定其責(zé)任形式不僅限定于法律責(zé)任，還應(yīng)包含政治責(zé)任、社會(huì)責(zé)任等責(zé)任形式。宏觀調(diào)控主體的法律責(zé)任不僅指違反法律的否定性后果，還包括不違法但基于維護(hù)社會(huì)利益的要求而需要宏觀調(diào)控主體所承擔(dān)的宏觀調(diào)控不當(dāng)所引起的社會(huì)性負(fù)擔(dān)的后果。這也切合經(jīng)濟(jì)法以社會(huì)為本位，維護(hù)社會(huì)利益的理念。

綜上所述，本文所指宏觀調(diào)控主體法律責(zé)任是指各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)及各級(jí)行政機(jī)關(guān)在運(yùn)用以經(jīng)濟(jì)手段為主的多種手段對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展及經(jīng)濟(jì)總量及其變化等主要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)實(shí)施的規(guī)劃、引導(dǎo)、控制和監(jiān)督的過程中，沒有履行法定義務(wù)導(dǎo)致立法目的未能實(shí)現(xiàn)而需要承擔(dān)的不利后果和由于宏觀調(diào)控不當(dāng)而對(duì)所引起的消極后果承擔(dān)的社會(huì)性負(fù)擔(dān)。

二、宏觀調(diào)控主體法律責(zé)任之法理分析

傳統(tǒng)政治學(xué)認(rèn)為，政治的目的是為了增進(jìn)人類的福祉。官僚們是秉公無私、天使般的、以公眾利益為依歸的，代表眾人去追求公眾的福祉。但是，在現(xiàn)實(shí)生活中，政府作為社會(huì)公共利益的代表，只是行政倫理的價(jià)值取向，是理想追求的應(yīng)然狀態(tài)，而不是已經(jīng)普遍、徹底實(shí)現(xiàn)的實(shí)然狀態(tài)［5］(P127)。公共選擇理論的提倡者詹姆斯·布坎南就認(rèn)為“政府的缺陷至少與市場(chǎng)一樣嚴(yán)重”［6］。公共選擇理論認(rèn)為，政治家和政府官員同樣是追求自我利益最大化的理性經(jīng)濟(jì)人。政府官員在制訂和實(shí)施計(jì)劃時(shí)同樣切合理性人假設(shè)，政府行為首先是以決策者和執(zhí)行者個(gè)人及其所屬的集團(tuán)利益最大化為目標(biāo)，其次才思量社會(huì)公眾的利益，在實(shí)踐中被具體化為宏觀調(diào)控方案的，往往是某些特殊利益集團(tuán)的意志［7］。現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)法同樣認(rèn)為政府干預(yù)符合集體有限理性的假設(shè)，政府干預(yù)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)由于集體理性有限性，其干預(yù)行為及干預(yù)結(jié)果都可能是非理性的。因此，應(yīng)允許對(duì)國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)行為、國(guó)家宏觀調(diào)控行為進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)要明確宏觀調(diào)控的法律責(zé)任。

有學(xué)者提出，國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的行為屬于國(guó)家行為，因此，根據(jù)傳統(tǒng)政治理論，國(guó)家行為應(yīng)當(dāng)免責(zé)。但是宏觀調(diào)控行為并不是一般意義上可以免責(zé)的國(guó)家行為，而是國(guó)家管理經(jīng)濟(jì)的行為，是一種可以追責(zé)的行為，因?yàn)楹暧^調(diào)控具有可以承擔(dān)責(zé)任的主體以及承擔(dān)責(zé)任的具體形式。同時(shí)由于我國(guó)未明確政治責(zé)任、憲法責(zé)任，尚未引入引咎辭職、彈劾等制度，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員在干預(yù)中的失職行為和違法犯罪行為難以受到有效追究，導(dǎo)致追究宏觀調(diào)控主體的法律責(zé)任多成為空談。但是難以追究并不代表不能追究，按照有權(quán)就有責(zé)、有責(zé)就有罰的原則，必須對(duì)宏觀調(diào)控權(quán)配備對(duì)等的法律責(zé)任。如2005年海南省委四屆六次全會(huì)審議并通過的《中共海南省委關(guān)于加強(qiáng)投資環(huán)境建設(shè)的若干問題的決定》就明確規(guī)定，由于海南省的地方政府自身的原因給行政管理相對(duì)人特別是投資者造成重大損失的，由當(dāng)?shù)卣婪ǔ袚?dān)賠償、補(bǔ)償責(zé)任。

同時(shí)如若不明確宏觀調(diào)控主體的法律責(zé)任將會(huì)造成極大的負(fù)外部性影響，這也是必須明確宏觀調(diào)控主體的法律責(zé)任的原因。“國(guó)家的存在是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)鍵，然而國(guó)家又是人為經(jīng)濟(jì)衰退的根源”［8］(P20)?！皣?guó)家權(quán)力對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的反作用可以有三種:它可以沿著同一方向起作用，在這種情況下就會(huì)發(fā)展得比較快;它可以沿著反方向起作用，在這種情況下，像現(xiàn)在每個(gè)大民族的情況那樣，它經(jīng)過一定的時(shí)期都要崩潰或者是它可以阻止經(jīng)濟(jì)發(fā)展沿著既定的方向走，而給它規(guī)定另外的方向……很明顯，在第二和第三種情況下，政治權(quán)力會(huì)給經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來巨大的損害，并造成人力和物力的大量浪費(fèi)”［9］(P487)。在我國(guó)，宏觀調(diào)控主體擁有極大的權(quán)力，受控主體與調(diào)控主體法律地位并不平等，并且只明確規(guī)定了被調(diào)控主體的法律責(zé)任，而對(duì)調(diào)控主體的法律責(zé)任卻未明確，這極易導(dǎo)致調(diào)控主體濫用調(diào)控權(quán)力，做出不當(dāng)甚至違法宏觀調(diào)控。同時(shí)沒有有效的宏觀調(diào)控法律責(zé)任機(jī)制，宏觀調(diào)控必然容易走向極端，形成政府專權(quán)，極易導(dǎo)致貪污腐敗、權(quán)力尋租等甚至造成政府壟斷，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)帶來損害，導(dǎo)致宏觀調(diào)控失敗。并且由于沒有明確的追責(zé)機(jī)制，失效的宏觀調(diào)控將得不到及時(shí)糾正，危害過程將持續(xù)，對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)將產(chǎn)生持久、巨大的危害，使國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”的雙重風(fēng)險(xiǎn)。這也是我們必須明確宏觀調(diào)控主體的法律責(zé)任，完善宏觀調(diào)控的法律責(zé)任機(jī)制，推動(dòng)宏觀調(diào)控實(shí)現(xiàn)法治化的原因之一。

三、宏觀調(diào)控主體法律責(zé)任之經(jīng)濟(jì)法分析

經(jīng)濟(jì)法是在公、私法逐漸融合的背景下產(chǎn)生的嶄新的第三法域，它既不是私法，也不是公法，而是屬于社會(huì)法［10］(P114)?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)法堅(jiān)持“社會(huì)本位”、“人本主義”、“實(shí)質(zhì)正義”的理念，著眼于社會(huì)整體利益，保護(hù)弱者權(quán)益。同時(shí)，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)法不僅著眼于通過國(guó)家宏觀調(diào)控彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，也著眼于對(duì)國(guó)家干預(yù)行為進(jìn)行規(guī)范?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)法同樣規(guī)范宏觀調(diào)控主體行為，明確宏觀調(diào)控主體進(jìn)行宏觀調(diào)控的依據(jù)、范圍、邊界、程序保障以及法律責(zé)任等。因此，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)法不僅是為了彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，也是為了矯正政府失靈的法律。所以在明確了被調(diào)控主體法律責(zé)任的背景下，我們強(qiáng)烈呼喚明確宏觀調(diào)控主體的法律責(zé)任，以符合現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)法“實(shí)質(zhì)公平”的要求。當(dāng)宏觀調(diào)控主體的行為侵犯社會(huì)利益時(shí)，為了維護(hù)社會(huì)利益，當(dāng)然要追究行為主體即宏觀調(diào)控主體的法律責(zé)任。所以我們應(yīng)對(duì)宏觀調(diào)控權(quán)配備對(duì)等的法律責(zé)任，宏觀調(diào)控權(quán)的大小與可能產(chǎn)生的法律責(zé)任應(yīng)成正比例關(guān)系，這樣才能符合我國(guó)法治化的要求，符合現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)法理念的要求，適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)向法治(市場(chǎng))經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變的需要。

四、宏觀調(diào)控主體法律責(zé)任之經(jīng)濟(jì)分析

最小成本防范原則是經(jīng)濟(jì)學(xué)常用的分析工具，根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的解釋，所謂最小成本防范原則就是為了預(yù)防問題的發(fā)生，讓處在防止問題發(fā)生的最佳位置上的人去進(jìn)行防范，這樣最有利于防止問題的發(fā)生，并且成本更小收益更大。根據(jù)“最小成本防范原則”，在宏觀調(diào)控過程中，誰是對(duì)宏觀調(diào)控失靈的最小成本防范者呢?宏觀調(diào)控主體、受控主體是全社會(huì)還是其他呢?根據(jù)最小成本防范原則，筆者認(rèn)為，此時(shí)法律才是最小成本防范者，因?yàn)閷?duì)于宏觀調(diào)控行為，大多數(shù)都是抽象行為，并且宏觀調(diào)控對(duì)整個(gè)社會(huì)來說，很難界定宏觀調(diào)控行為的科學(xué)與理性，以及很難界定當(dāng)時(shí)是對(duì)還是錯(cuò)，特別是當(dāng)條件變化了，原來制訂計(jì)劃時(shí)所依據(jù)的條件已經(jīng)改變，判斷原來的對(duì)錯(cuò)更難界定，這常常成為宏觀調(diào)控主體為自己不當(dāng)或違法宏觀調(diào)控的借口。因此，要依靠宏觀調(diào)控主體自己約束自己的行為是不可能的，讓社會(huì)或受控主體更難防范。這時(shí)我們需要回歸現(xiàn)代法治觀，強(qiáng)調(diào)國(guó)家和政府的權(quán)力皆由法出，法外無權(quán)，宏觀調(diào)控權(quán)也不例外［11］(P337)［12］(P170)。明確宏觀調(diào)控主體法律責(zé)任，建立宏觀調(diào)控主體的追責(zé)機(jī)制，以法律控制權(quán)力，以法律約束政府行為，使宏觀調(diào)控主體受到法律責(zé)任的約束，在沒有履行法定義務(wù)導(dǎo)致立法目的未能實(shí)現(xiàn)時(shí)，宏觀調(diào)控主體需要承擔(dān)不利后果，即當(dāng)宏觀調(diào)控主體不當(dāng)進(jìn)行宏觀調(diào)控時(shí)將承擔(dān)相應(yīng)的社會(huì)性負(fù)擔(dān)。那么，這將會(huì)敦促宏觀調(diào)控主體謹(jǐn)慎、合法、合理、有效地實(shí)施宏觀調(diào)控，并且即使宏觀調(diào)控“失靈”，也可以得到及時(shí)糾正和彌補(bǔ)。

五、宏觀調(diào)控主體法律責(zé)任形式簡(jiǎn)要探討

本文主要從法理、經(jīng)濟(jì)法以及經(jīng)濟(jì)分析等三個(gè)維度論證了宏觀調(diào)控主體承擔(dān)法律責(zé)任的原因，但由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)法責(zé)任至今未根本明確，經(jīng)濟(jì)法責(zé)任主要是在學(xué)界進(jìn)行了論證，所以關(guān)于宏觀調(diào)控主體法律責(zé)任的具體形式，筆者根據(jù)傳統(tǒng)三大責(zé)任形式以及相關(guān)經(jīng)濟(jì)法責(zé)任理論，認(rèn)為宏觀調(diào)控主體的法律責(zé)任形式主要有:一是經(jīng)濟(jì)責(zé)任，即財(cái)產(chǎn)性責(zé)任，其主要包括懲罰性損害賠償責(zé)任和補(bǔ)償性賠償責(zé)任。這主要是針對(duì)宏觀調(diào)控失靈，造成特定與不特定經(jīng)濟(jì)主體的損失而設(shè)置。但由于宏觀調(diào)控一般影響的多為不特定主體，損失難以計(jì)算，并且由于宏觀調(diào)控主體一般是權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)，其財(cái)產(chǎn)主要來自于稅、費(fèi)等，因此對(duì)其設(shè)置經(jīng)濟(jì)責(zé)任必須慎重。二是資格責(zé)任，即調(diào)控資格責(zé)任，即剝奪或限制宏觀調(diào)控主體的宏觀調(diào)控資格，即當(dāng)宏觀調(diào)控主體不當(dāng)或違法宏觀調(diào)控時(shí)，可以限制宏觀調(diào)控主體的宏觀調(diào)控資格甚至剝奪該主體的宏觀調(diào)控資格，以限制或剝奪不當(dāng)或違法宏觀調(diào)控主體的宏觀調(diào)控權(quán)力。三是名譽(yù)責(zé)任，即調(diào)控主體名譽(yù)責(zé)任，即對(duì)不正當(dāng)履行宏觀調(diào)控義務(wù)或違法宏觀調(diào)控的主體的名譽(yù)進(jìn)行懲罰，對(duì)調(diào)控主體進(jìn)行警告、通報(bào)批評(píng)或撤銷榮譽(yù)稱號(hào)等，使調(diào)控主體的名譽(yù)受到損失。四是個(gè)人責(zé)任，宏觀調(diào)控的決策和執(zhí)行雖然來自國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)和國(guó)家行政機(jī)關(guān)，但歸根結(jié)底來自于具體的人的行為，所以我們對(duì)宏觀調(diào)控主體法律責(zé)任的追求也必須回歸到具體的個(gè)人身上。五是其他責(zé)任形式的法律化，由于宏觀調(diào)控的特殊性、宏觀調(diào)控主體的特殊性，宏觀調(diào)控主體的責(zé)任更多可能是政治責(zé)任、社會(huì)責(zé)任等。所以我們必須將能夠法律化的其他責(zé)任形式法律化，如將政治責(zé)任法律化，其也就成為法律責(zé)任。關(guān)于宏觀調(diào)控主體法律責(zé)任形式，由于經(jīng)濟(jì)法責(zé)任至今尚未明確，所以筆者在這里只做簡(jiǎn)要探討，以起到拋磚引玉的效果，以期待更多學(xué)者、專家關(guān)注宏觀調(diào)控主體法律責(zé)任，以推進(jìn)宏觀調(diào)控法治化，實(shí)現(xiàn)宏觀調(diào)控主體權(quán)責(zé)利效的統(tǒng)一，以推動(dòng)宏觀調(diào)控主體更加積極有效地實(shí)施宏觀調(diào)控，將“有形之手”與“無形之手”完美結(jié)合，以充分發(fā)揮宏觀調(diào)控的作用，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)健康良好可持續(xù)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)向法治(市場(chǎng))經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)我國(guó)的法治化。

［1］漆多俊.經(jīng)濟(jì)法學(xué)［M］.北京:高等教育出版社，2007.

［2］［英］亞當(dāng)·斯密.國(guó)民財(cái)富的性質(zhì)和原因的研究［M］.郭大力，王亞南，譯.北京:商務(wù)印書館，1972.

［3］李昌麒.經(jīng)濟(jì)法理念研究［M］.北京:法律出版社，2009.

［4］張?jiān)?法律責(zé)任設(shè)計(jì)原理［M］.北京:中國(guó)法制出版社，2010.

［5］熊秉元.我是體育老師［M］.北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2002.

［6］［美］布坎南.自由、市場(chǎng)和國(guó)家［M］.吳良健，等，譯.北京:北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1988.

［7］楊秋鳳.論宏觀調(diào)控的法律責(zé)任［J］.鄂州大學(xué)學(xué)報(bào)，2007(4).

［8］［美］道格拉斯·C·諾斯.經(jīng)濟(jì)史中的結(jié)構(gòu)與變遷［M］.陳郁，等，譯.上海:生活·讀書·新知三聯(lián)書店，上海人民出版社，1994.

［9］馬克思恩格斯全集:第37卷［M］.北京:人民出版社，1971.

［10］［德］拉德布魯赫.法學(xué)導(dǎo)論［M］.米健，譯.北京:商務(wù)印書館，2013.

［11］漆多俊，王新紅.接近司法——經(jīng)濟(jì)法的訴訟問題［C］//經(jīng)濟(jì)法論叢:第7卷.北京:中國(guó)方正出版社，2003.

［12］潛龍.政府與市場(chǎng):干預(yù)更多還是更少［C］//自由與社群.北京:生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1998.