河南省住房保障體系的總體評(píng)價(jià)

曲俊鋒

（河南廣播電視大學(xué)，鄭州 450008）

過去三十年，在中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的背景下，房?jī)r(jià)也不斷飆升，刺激了房地產(chǎn)市場(chǎng)的不良增長(zhǎng)，加大了住宅保障的難度和壓力。

特別是在當(dāng)前世界經(jīng)濟(jì)低迷、我國外部發(fā)展環(huán)境復(fù)雜嚴(yán)峻的情況下，扎實(shí)推進(jìn)保障房建設(shè)，對(duì)于擴(kuò)大內(nèi)需，保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展具有獨(dú)特的重要作用。河南省住房保障體系多年來取得了一定的成就，但也存在一些問題。

一、河南省住房保障體系現(xiàn)狀

統(tǒng)計(jì)調(diào)查顯示，目前河南全省已審批的申請(qǐng)保障房的城市低收入家庭有52.62萬戶，符合廉租房住房條件的有6.8萬戶，其中，省轄市2.86萬戶，縣級(jí)市3.94萬戶。人均住房面積8平方米以下的有8個(gè)市，分別是開封、許昌、漯河、平頂山、南陽、商丘、駐馬店、信陽等；人均住房面積8~10平方米的有7個(gè)市，分別是新鄉(xiāng)、安陽、焦作、鶴壁、濮陽、三門峽、周口等；人均住房面積10~12平方米以下的有3個(gè)市，分別是鄭州、洛陽、濟(jì)源。在河南住房保障方式多以租賃補(bǔ)貼為主，租金補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)各地也各不相同，從全省來看，補(bǔ)貼最高的是鄭州，為每人每月60元；補(bǔ)貼最低的是開封、焦作等市，每人每月30元（數(shù)據(jù)來源于河南統(tǒng)計(jì)年鑒）。

1.采取的政策和總體思路。

為加快發(fā)展公共租賃住房，切實(shí)解決城市中等偏下收入家庭和外來務(wù)工人員、新就業(yè)職工的住房困難問題，推進(jìn)河南城鎮(zhèn)化快速健康發(fā)展，近年來，河南省多次出臺(tái)了關(guān)于保障性住房的政策建議和意見。

2011年年初，省政府出臺(tái)了《河南省人民政府關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的意見》。在這個(gè)意見中明確提出，今后要把公共租賃住房作為保障房建設(shè)的重點(diǎn)。

2012年初，《河南省2012年保障性安居工程建設(shè)工作方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）出臺(tái)，《方案》明確，河南省保障性住房建設(shè)資金主要來自財(cái)政性資金和社會(huì)投資兩個(gè)渠道。對(duì)于保障性住房的分配，《方案》要求，要確保分配公開透明；對(duì)申請(qǐng)對(duì)象資格進(jìn)行嚴(yán)格審查；加強(qiáng)對(duì)保障性住房的動(dòng)態(tài)管理，實(shí)現(xiàn)及時(shí)退出。

尤其是2013年樓市調(diào)控“新國五條”出臺(tái)后，根據(jù)規(guī)定，地級(jí)以上城市要把符合條件的外來務(wù)工人員納入當(dāng)?shù)刈》勘Ｕ戏秶?。鄭州市很快將這一政策精神貫徹下去，在廉租房對(duì)象應(yīng)保盡保的基礎(chǔ)上，公租房覆蓋面擴(kuò)大到城鎮(zhèn)常住人口，包括新就業(yè)職工和來鄭務(wù)工人員。

2.建設(shè)和供給現(xiàn)狀。

來自河南省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳的資料顯示，2007～2012年，河南省開工建設(shè)保障性住房137.3萬套，竣工65萬套。2013年將新開工建設(shè)保障性住房40萬套，竣工30萬套，把具備條件的農(nóng)業(yè)人口納入城鎮(zhèn)住房保障體系。

（1）主要類型。

眾所周知，多年來，我國的保障性住房主要包括三種：經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房和公共租賃住房。但是由于經(jīng)濟(jì)適用房具有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)，在運(yùn)作中就產(chǎn)生了很多的尋租空間，因此專家們一直在呼吁保障房應(yīng)以租賃保障為主，產(chǎn)權(quán)保障為輔。就河南省的情況看，也是如此。2013年伊始，鄭州正式取消了經(jīng)濟(jì)適用房，同時(shí)，將對(duì)廉租房和公租房進(jìn)行并軌建設(shè)，實(shí)現(xiàn)了“三房合一”。這將有利于把有限的保障房建設(shè)資金集中起來，逐步建立“以租為主”的住房保障體系。

（2）建設(shè)和供給情況。

2012年，河南全省保障性安居工程新開工量為41.69萬套，實(shí)際分解落實(shí)860個(gè)項(xiàng)目、43.6萬套，完成責(zé)任目標(biāo)的107%；基本建成22.5萬套，完成投資410億元。2013年，全省保障性住房建設(shè)目標(biāo)為開工40萬套，基本建成30萬套。即使是這樣，網(wǎng)絡(luò)調(diào)查數(shù)據(jù)仍然顯示，58.9%的網(wǎng)友認(rèn)為目前河南的公租房、廉租房的建設(shè)跟不上百姓需求，即供給不足。

究其原因，主要是這些開工建設(shè)的保障性住房并不能完全進(jìn)入保障房供應(yīng)鏈，最終通過“正規(guī)”渠道流向市場(chǎng)的房源不足整體的60%［1］。余下的40%里面包含了一部分企業(yè)職工的單身宿舍，也有一部分開發(fā)商打點(diǎn)、疏通關(guān)系的房源。

（3）融資情況。

來自河南省財(cái)政廳的數(shù)字顯示：2007年至2012年，全省住房保障累計(jì)支出474.4億元，加上實(shí)施保障性住房融資計(jì)劃籌措的136.5億元，合計(jì)610.9億元，支持開工建設(shè)保障性住房137.3萬套，竣工65萬套，累計(jì)通過廉租住房租金補(bǔ)貼保障36.46萬戶，基本解決101.46萬戶城鎮(zhèn)低收入家庭住房困難。2012年河南省通過發(fā)揮省級(jí)融資平臺(tái)作用，受理并核準(zhǔn)統(tǒng)貸統(tǒng)還項(xiàng)目211個(gè)，貸款規(guī)模76億元。對(duì)保障性安居工程建設(shè)用地實(shí)行計(jì)劃單列，做到了優(yōu)先供應(yīng)、應(yīng)保盡保。

二、河南省住房保障體系的主要貢獻(xiàn)

保障性住房不僅可以改善低收入人群的居住問題，一定程度上遏制房?jī)r(jià)的進(jìn)一步上漲，同時(shí)也可以推進(jìn)我國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，刺激低收入人群的消費(fèi)增長(zhǎng)。

1.推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

正如我們所知道的，中國內(nèi)需最大的潛力在城鎮(zhèn)化，這是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長(zhǎng)期動(dòng)力之一。河南作為我國的農(nóng)業(yè)大省、產(chǎn)糧大省，城鎮(zhèn)化進(jìn)程一直推進(jìn)得并不迅速，城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國平均水平。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2010年我省城鎮(zhèn)化率為37.7%，低于全國平均水平8.9個(gè)百分點(diǎn)，居全國倒數(shù)第5位；2011年底達(dá)到40.6%，同年全國的平均水平為51.27%，低于全國10個(gè)百分點(diǎn)。2012年，河南省城鎮(zhèn)化率達(dá)到42.4%，比2007年提高8個(gè)百分點(diǎn)，而全國是52.57%，仍低很多［2］。

但是，同時(shí)也應(yīng)看到，從2008年至2012年，河南省城鎮(zhèn)化率年均增長(zhǎng)近1.8個(gè)百分點(diǎn)，成為本省歷史上城鎮(zhèn)化發(fā)展最快的時(shí)期。應(yīng)該說，這與我省加快保障房建設(shè)力度是密不可分的。眾所周知，住房問題關(guān)乎千家萬戶，保障性住房作為一項(xiàng)重大的民生工程，是滿足中低收入家庭基本居住權(quán)的前提，也是體現(xiàn)社會(huì)公平，保障國家穩(wěn)定的必備條件。要實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，新增城鎮(zhèn)人口要由村民轉(zhuǎn)化為市民，改變的不僅是傳統(tǒng)的生活方式，還涉及更多的生活保障。農(nóng)民工、剛畢業(yè)的大學(xué)生等群體都有大量的保障性住房需求。加強(qiáng)保障性住房，對(duì)于降低城市門檻、穩(wěn)定勞動(dòng)者生活、加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程的作用顯而易見。

近幾年來，河南省不斷放寬保障房政策，把具備條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口納入城鎮(zhèn)住房保障體系，加強(qiáng)了城市新區(qū)、中小城市、城鄉(xiāng)接合部的公共設(shè)施建設(shè)，切實(shí)地解決了一部分進(jìn)城務(wù)工人員的居住問題，也有力地助推了我省的城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

2013年河南省“兩會(huì)”上，河南《政府工作報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》）把“加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化實(shí)現(xiàn)新突破”列為2013年重點(diǎn)工作?！秷?bào)告》提出，從2013年起，河南省城鎮(zhèn)化率每年年均要提高2個(gè)百分點(diǎn)以上，2017年城鎮(zhèn)化率要達(dá)到52%以上，比2012年增長(zhǎng)約10個(gè)百分點(diǎn)。數(shù)據(jù)顯示，城鎮(zhèn)化率每提高一個(gè)百分點(diǎn)，我省將新增100萬城鎮(zhèn)人口。我們靠什么完成這個(gè)艱巨任務(wù)？保障房建設(shè)依然是基礎(chǔ)。顯而易見，只有保障房措施到位，才能加快中小城市的發(fā)展，促進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，達(dá)到我們的預(yù)期目標(biāo)。

2.拉動(dòng)投資。

近幾年來，隨著房地產(chǎn)調(diào)控力度不斷加大，投資也在一定程度上有所下滑。但保障房的建設(shè)一定程度上對(duì)沖商品房調(diào)控的效應(yīng)，在商品房調(diào)控的大趨勢(shì)下拉動(dòng)了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、建筑材料，如水泥、鋼材和銀行信貸、家居等行業(yè)的需求增長(zhǎng)，部分地抵消了經(jīng)濟(jì)下行的風(fēng)險(xiǎn)。權(quán)威測(cè)算顯示，2010年新增的75億元廉租房建設(shè)投資及其所帶動(dòng)的地方和社會(huì)投資，拉動(dòng)了鋼材消費(fèi)量65萬噸，水泥消費(fèi)量50萬噸。同時(shí)期國家安排的17億元中央投資用于棚戶區(qū)改造基礎(chǔ)設(shè)施工程建設(shè)，拉動(dòng)了鑄鐵消費(fèi)量?jī)扇f噸，鋼材消費(fèi)量10萬噸，水泥消費(fèi)量30萬噸。分析表明，從2011年的情況看，全國超過1萬億元的保障房投資完成額可對(duì)沖商品住宅30%的投資下滑。

根據(jù)2013年《河南省政府工作報(bào)告》的要求，未來5年，河南要進(jìn)一步提高城鎮(zhèn)化率達(dá)到52%以上，這意味著今后5年我省將新增城鎮(zhèn)人口近千萬人，而一個(gè)農(nóng)民的市民化將帶來30萬元的投入，這又意味著，這些農(nóng)民轉(zhuǎn)化為市民，每年將拉動(dòng)6000萬元的投入。

3.刺激消費(fèi)。

從2012年的情況看，我國消費(fèi)形勢(shì)出現(xiàn)了“V”字形走勢(shì)，全年消費(fèi)增長(zhǎng)拉動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)51.8個(gè)點(diǎn)，投資拉動(dòng)50.4個(gè)點(diǎn)，消費(fèi)已經(jīng)超過了投資，成為拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要?jiǎng)恿Α?/p>

加快建設(shè)保障性安居工程，在一定程度上為擴(kuò)大消費(fèi)創(chuàng)造了有利條件。與商品房不同，保障房的入住率相對(duì)較高，要住進(jìn)保障房，從裝修建材，到家電、家具的購買是必須的。以家電行業(yè)為例，按照全省每年40萬套保障性住房測(cè)算，保障房對(duì)家電市場(chǎng)的拉動(dòng)幅度最高相當(dāng)于商品住宅房的75%。

對(duì)中低收入人群而言，高房?jī)r(jià)和高房租是對(duì)他們即期消費(fèi)的強(qiáng)力擠壓，貸款購房則是對(duì)未來消費(fèi)的長(zhǎng)期擠占，當(dāng)人們不必為市場(chǎng)高價(jià)住房而大量耗費(fèi)家庭收入的時(shí)候，他們的實(shí)際財(cái)富總量份額也會(huì)明顯上升，所節(jié)余下來的大量現(xiàn)金和部分儲(chǔ)蓄也就很自然地用于擴(kuò)大自己的消費(fèi)，提高消費(fèi)水準(zhǔn)。

4.對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的補(bǔ)充和影響。

在現(xiàn)代社會(huì)，居者有其屋早已超越個(gè)人消費(fèi)的范圍，成為一個(gè)涉及保障公民生存公平和生存權(quán)利的重要問題。中國改革開放30多年，在解決溫飽之后如何進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)百姓安居，也成為當(dāng)政者必須面對(duì)的一個(gè)重要民生課題。一個(gè)對(duì)公眾負(fù)責(zé)任的政府，必須要為社會(huì)中低收入人群提供充分的住房保障，實(shí)現(xiàn)居者有其屋。

保障房投資力度的加大，保障房供應(yīng)量的不斷增加，不但一定程度地控制了高房?jī)r(jià)，有利于防止房?jī)r(jià)和銷量的暴漲暴跌，更好地落實(shí)了房地產(chǎn)政策的調(diào)控。農(nóng)民要進(jìn)城，“80后”要結(jié)婚，但他們承擔(dān)不起高房?jī)r(jià)，買不起大房子，他們所需求的就是“低標(biāo)準(zhǔn)的小戶型”，保障房建設(shè)的加快也緩解了人們急于買房的心理，減少了潛在購房人的數(shù)量，遏制了低收入階層對(duì)居住剛性需求的恐慌，極大地改善了城市低收入居民的居住條件，從而形成了對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的有力補(bǔ)充，這對(duì)于改善民生、促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定都具有重要意義。

從河南的情況看，這幾年正是保障房建設(shè)的加快，有效地緩解了房地產(chǎn)市場(chǎng)的供需矛盾，補(bǔ)充了低收入階層居住需求的供給空白，促進(jìn)了城中村改造的實(shí)施和開展。仍以鄭州為例，目前，鄭州市已實(shí)施拆遷的村有33個(gè)，拆遷面積約1075萬平方米；已開工建設(shè)的村有29個(gè)，在建房屋面積約496萬平方米。根據(jù)鄭州新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的統(tǒng)一部署，2013年，鄭州啟動(dòng)城中村改造項(xiàng)目31個(gè)、合村并城項(xiàng)目38個(gè)、新型農(nóng)村社區(qū)項(xiàng)目24個(gè)，當(dāng)然這也必須是以保障房建設(shè)為基礎(chǔ)的，安居工程到位，是對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)的有力支撐。

三、主要問題

由于房子問題牽涉千家萬戶，利益糾結(jié)十分突出，各地情況又相當(dāng)復(fù)雜，因此，保障房建設(shè)在實(shí)際過程中出現(xiàn)了很多問題。

正在展開的保障房建設(shè)目前遇到的最根本問題是前期的工作謀劃不足，從土地供給、任務(wù)制定到政府的審批都很快，但是在建設(shè)、管理與分配環(huán)節(jié)卻快不起來，這已經(jīng)成為影響保障房建設(shè)效率的最根本原因。

1.項(xiàng)目設(shè)計(jì)方面的問題。

2012年8月河南省審計(jì)廳對(duì)全省6個(gè)省轄市保障性安居工程的審計(jì)結(jié)果顯示，這6個(gè)省轄市廉租房的空置率高達(dá)51.3%。究其原因，一是廉租房的配套設(shè)施進(jìn)展緩慢，生活條件、教育設(shè)施等都還不能跟進(jìn)；另外，很多廉租房主要以外圍區(qū)域的建設(shè)為主，多建在偏遠(yuǎn)地區(qū)，交通不便，大大地增加了百姓的通勤時(shí)間和交通成本。老百姓生活不方便，不太愿意搬過來住，房屋空置也成為必然。比如，網(wǎng)絡(luò)調(diào)查顯示，在“對(duì)于鄭州市保障房目前的建設(shè)地點(diǎn)及配套，您滿意嗎？”的調(diào)查中，63.6%的網(wǎng)友選擇了“不滿意，位置太過偏僻不方便出行”。

2.資金難題。

河南省保障性住房資金主要包括：中央財(cái)政的專項(xiàng)補(bǔ)助資金、省市縣財(cái)政公共預(yù)算安排的資金、住房公積金增值收益安排的資金、從土地出讓收入中安排的資金、地方債券安排的資金等。但受制于地方財(cái)政現(xiàn)狀，資金落實(shí)起來并不順利。

一方面，住房公積金制度基礎(chǔ)比較薄弱，保障房建設(shè)能夠從中提取的資金規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需求。同時(shí)，財(cái)政資金支持不足、來源渠道不規(guī)范、資金不穩(wěn)定都成為保障房建設(shè)資金籌措中最突出的問題。

為此，不少地方依靠融資貸款來籌集資金，2013年初，我省向國家開發(fā)銀行貸款籌措資金136.5億元。但是，保障性住房投資回收期比較長(zhǎng)，配套、維護(hù)和建設(shè)用地拆遷的成本比較高，尤其廉租房、公租房不能出售，租金又低于市場(chǎng)，所以資金正常循環(huán)周轉(zhuǎn)方面會(huì)受到很大的限制，資金的良性循環(huán)難度增大。大量的貸款無疑積聚了地方政府性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也可能影響到保障性住房建設(shè)任務(wù)的如期完成。

3.質(zhì)量管理問題。

2012年，保障房領(lǐng)域頻頻爆出的“房危?！薄胺看啻唷薄⑧嵵荨胺棵谩钡仁录汲浞直┞读耸?nèi)還是有一些地方在保障房建設(shè)和管理中存在巨大的監(jiān)管漏洞。

保障性住房相對(duì)商品房而言，開發(fā)企業(yè)、施工方的利潤空間都相對(duì)較小，為了降低成本，這些企業(yè)極易在建設(shè)工程中偷工減料。近兩年，各地的保障性住房就頻頻出現(xiàn)墻體開裂、樓板漏水、使用“瘦身鋼筋”等問題，在鄭州甚至出現(xiàn)過保障房項(xiàng)目被查出混凝土不達(dá)標(biāo)或者質(zhì)量存在嚴(yán)重缺陷，已經(jīng)拔地而起的保障房被推倒重建的情況。另外，保障房的安全隱患較多、材料報(bào)驗(yàn)和工序驗(yàn)收把關(guān)不嚴(yán)、項(xiàng)目管理人員不到位等問題都嚴(yán)重影響了保障房的質(zhì)量。為此，河南省于2012年8月出臺(tái) 《河南省保障性安居工程質(zhì)量集中投訴事件處理應(yīng)急預(yù)案》，建立健全了工程質(zhì)量投訴應(yīng)急處理機(jī)制。

4.保障房分配問題。

對(duì)于保障房的分配管理，目前來看主要存在兩大難題。

一是低收入家庭認(rèn)定難，人口變動(dòng)、收入財(cái)產(chǎn)等信息尚未實(shí)現(xiàn)共享，致使一些不符合條件的家庭搭便車，利用職權(quán)占用保障房、騙購騙租行為時(shí)有發(fā)生，甚至一些廉租戶有漏洞可鉆，把廉租房租給他人。而一些符合條件的家庭卻得不到應(yīng)有的保障。

二是項(xiàng)目后續(xù)管理難，管理過程中動(dòng)態(tài)監(jiān)管難，因保障房的居住對(duì)象為低收入家庭，不僅涉及物業(yè)、戶籍和低保等管理問題，甚至還影響到區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此各地方政府對(duì)保障房的建設(shè)和管理積極性不高，房屋建成后存在分配難、接收難、管理難等現(xiàn)象。同時(shí)由于缺乏事后監(jiān)督、退出及制度不健全，不符合申請(qǐng)條件或者因?yàn)榻?jīng)濟(jì)水平的提高而不再符合條件的用戶不肯退還社會(huì)資源，也造成了公共資源的浪費(fèi)和分配的不公。

總之，近年來河南省保障性住房建設(shè)取得了可喜的成績(jī)，但也還存在很多的問題。下一步，如何利用市場(chǎng)手段破解保障房的融資難題，如何讓保障性住房的分配更公平、公開等應(yīng)該成為我們研究的重點(diǎn)課題。

［1］ 太陽下的保障房［EB/OL］.新浪網(wǎng) http：//hn.house.sina.com.cn/news/2012-12-28/10391295726.shtml，2012-12-28.

［2］ 未來五年河南城鎮(zhèn)化率要提升10個(gè)百分點(diǎn)［EB/OL］.新浪財(cái)經(jīng) http：//finance.sina.com.cn/china/dfjj/20130122/145214 364794.shtml，2013-01-22.

［3］ 李富華.我國廉租房制度的沿革及對(duì)策探析［J］.鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2012，（02）.

［4］ 郭安元.從深圳“名單門”事件到我國保障性住房管理［J］.當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理，2011，（06）.