論政策制定過程中的指標(biāo)量化——由“限蠅令”引發(fā)的思考

朱麗榮

（中共遼陽市委黨校，遼陽 111000）

論政策制定過程中的指標(biāo)量化
——由“限蠅令”引發(fā)的思考

朱麗榮

（中共遼陽市委黨校，遼陽 111000）

分析指出，“限蠅令”的出臺(tái)體現(xiàn)出政策制定的大趨勢——政策指標(biāo)量化。要做到量化指標(biāo)更科學(xué)合理必須注意幾個(gè)方面：并非所有的政策目標(biāo)都可以量化;能夠量化的政策指標(biāo)必須具有現(xiàn)實(shí)性、可行性;量化的政策指標(biāo)必須要經(jīng)過調(diào)查研究。

公共政策;政策目標(biāo);指標(biāo)量化

一、問題的分析

2012年5月22日，北京市市政市容委發(fā)布《北京市主要行業(yè)公廁管理服務(wù)工作標(biāo)準(zhǔn)》，《標(biāo)準(zhǔn)》明確提出，公廁衛(wèi)生保潔控制指標(biāo)包括，公廁廢棄物不超過兩個(gè)，廢棄物停滯時(shí)間不超過30分鐘，蒼蠅不超過兩只。另外，其他城市也出臺(tái)了相關(guān)的規(guī)定，如南昌、西安規(guī)定每間公廁的蒼蠅數(shù)量不超過三只，南京要求不超過五只，三亞則要求無蒼蠅……各地對(duì)公廁的蒼蠅數(shù)禁超標(biāo)準(zhǔn)從何而來?據(jù)考證，早在1997年，中國出臺(tái)《城市環(huán)境衛(wèi)生質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，其中對(duì)公廁衛(wèi)生質(zhì)量要求一項(xiàng)內(nèi)，就提出了公廁內(nèi)蒼蠅數(shù)的禁超標(biāo)準(zhǔn)：一、二、三類廁所蒼蠅的個(gè)數(shù)分別不超過0、3、5只。因此，只要查閱各座城市的公廁衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)，即可計(jì)算出各地公廁蒼蠅的數(shù)量限制。

多地出臺(tái)公廁“限蠅令”引起廣泛熱議，支持者認(rèn)為通過明確數(shù)量樹立標(biāo)桿來引導(dǎo)公廁治理，是一種人性化管理舉措;而反對(duì)者則直指此種“量化考核”實(shí)無可操作性，形式主義比較嚴(yán)重。其實(shí)，支持也好，反對(duì)也罷，公眾討論得這么熱烈，主要是由于“限蠅令”的出臺(tái)涉及到公共政策的制定與執(zhí)行，涉及到政策權(quán)威性和執(zhí)行性，所以，必須要審慎對(duì)待，并進(jìn)一步深入研究。

二、“限蠅令”體現(xiàn)出公共政策制定的大體趨勢——政策指標(biāo)量化

公共政策已經(jīng)深入到社會(huì)生活的方方面面，無論是經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)，還是人們的衣食住行等領(lǐng)域，都日益成為人們的生活導(dǎo)向。所謂公共政策是指黨和政府用以規(guī)范、引導(dǎo)本國或本地有關(guān)機(jī)構(gòu)團(tuán)體和個(gè)人行動(dòng)的準(zhǔn)則或指南。其表達(dá)形式有法律規(guī)章、行政命令、政府首腦的書面或口頭聲明和指示以及行動(dòng)計(jì)劃與策略等等［1］。政策制定指的是為解決某個(gè)政策問題而提出一系列可接受的方案或計(jì)劃，并進(jìn)而制定出政策的過程［2］。政策制定可以說是整個(gè)政策過程的一個(gè)中心環(huán)節(jié)，政策制定的是否切實(shí)可行，直接影響到政策的執(zhí)行，進(jìn)而關(guān)系到現(xiàn)實(shí)問題是否能夠得到順利圓滿的解決?？梢哉f，各級(jí)地方政府、領(lǐng)導(dǎo)干部都非常明確公共政策制定在整個(gè)政策過程中的重要作用，因此，在制定公共政策時(shí)，基本都遵循著系統(tǒng)性、可行性、前瞻性、兼聽性、社會(huì)公正及利益補(bǔ)償性原則，總體上來說，政策出臺(tái)的質(zhì)量較前一個(gè)時(shí)期是大有提升的。

長期以來，我國出臺(tái)的公共政策已經(jīng)形成了一定的特點(diǎn)。中西方的生活方式、文化、習(xí)俗有較大差異，因此對(duì)于事物的看法和評(píng)判都會(huì)有諸多不同。西方出臺(tái)的公正政策更傾向于具體化、量化、更易于執(zhí)行。而我國出臺(tái)的公共政策相對(duì)來說更具概括性、描述性較強(qiáng)，執(zhí)行起來自由裁量權(quán)更多一些。但是，隨著“西學(xué)東漸”的不斷深入，在我國的管理領(lǐng)域，很多的專家、學(xué)者以及各類管理者都傾向于把西化的各種各樣的量化、細(xì)化的管理思想和管理方法以及指標(biāo)體系引入到管理領(lǐng)域，驅(qū)之以利益的杠桿，動(dòng)之以量化的考核，以至將這樣的管理思想和方法推崇到了極致［3］。

受西方管理思想的影響，我國在政策制定過程中，已經(jīng)體現(xiàn)了一種新的趨勢：政策指標(biāo)日益量化。所謂政策指標(biāo)是衡量政策目標(biāo)的量或質(zhì)的尺度，這是對(duì)政策目標(biāo)的具體說明。政策指標(biāo)可以是量化的指標(biāo)，也可以是質(zhì)的指標(biāo)，而且許多政策往往只能用非量化的或質(zhì)的指標(biāo)來衡量［4－5］。可以說，量化的管理思想、管理方法在政策制定的過程中，大大地提高了政策的質(zhì)量。但是政策制定過程中的指標(biāo)過度量化，有時(shí)反而會(huì)加大政策執(zhí)行的難度，使執(zhí)行者左右為難。全國各地出臺(tái)的“限蠅令”，雖然使政策本身看起來更加科學(xué)，但太過機(jī)械和量化，在落實(shí)、統(tǒng)計(jì)和監(jiān)管上都不具操作性。雖然如此，“限蠅令”從某些方面卻反映了我國政策制定的大體趨勢——政策指標(biāo)日益量化。

三、政策制定過程中指標(biāo)量化應(yīng)注意的幾個(gè)問題

公共政策制定過程中的政策指標(biāo)日益量化，雖然已經(jīng)成為我國政策制定的大趨勢，但不可否認(rèn)，政策指標(biāo)的量化還處于一個(gè)探索階段，還需要我們在以后的工作中不斷地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加以完善，才能夠真正地發(fā)揮出指標(biāo)量化的應(yīng)有作用?？偟膩碚f，目前我國政策制定過程中指標(biāo)量化應(yīng)注意以下幾個(gè)問題：

1．并非所有的政策目標(biāo)都可以量化

政策目標(biāo)是政策制定者所期望的通過政策實(shí)施所達(dá)到的解決問題的社會(huì)效果或所要避免的消極社會(huì)影響，是政策方案的靈魂，也是實(shí)施、評(píng)估政策方案的出發(fā)點(diǎn)。政策目標(biāo)是公共政策制定的指導(dǎo)方針，它負(fù)責(zé)解決公共政策的基本方向問題。一般來說，量化政策指標(biāo)確實(shí)具有簡單明了、易操作等特點(diǎn)，但并非所有的政策目標(biāo)都能夠量化。換句話說，就是在制定政策時(shí)，沒有量化指標(biāo)肯定是不行，但純粹的量化肯定也不行。細(xì)化、量化不等同于科學(xué)化。一般來說，經(jīng)濟(jì)政策大多可以將政策目標(biāo)量化，而社會(huì)政策或文化政策中很多的政策目標(biāo)是不可以或者說不適合量化的，如有關(guān)居民幸福程度、公民道德修養(yǎng)方面的指標(biāo)就不好量化。如果不分情況，一味量化，只會(huì)嚴(yán)重影響公共政策的權(quán)威，使公共政策落空，達(dá)不到解決問題的目的。

2．能夠量化的政策指標(biāo)必須具有現(xiàn)實(shí)性、可行性

所謂量化的政策指標(biāo)，是指用數(shù)量或指數(shù)表示某一社會(huì)現(xiàn)象、社會(huì)變化和社會(huì)發(fā)展。如果一項(xiàng)政策是具有明確的目標(biāo)取向的，并且這個(gè)目標(biāo)是可以量化的，那么我們就可以用單一或多個(gè)量化的指標(biāo)來描述它。但量化的政策目標(biāo)必須具有現(xiàn)實(shí)性和可行性。所謂現(xiàn)實(shí)性，就是根據(jù)政策目標(biāo)制定出的量化指標(biāo)，要經(jīng)過深入的調(diào)查研究，結(jié)合實(shí)際，能解決政策問題。有地方政府出臺(tái)了“穿高跟鞋開車，鞋跟不得超過4厘米;騎電動(dòng)車上路，時(shí)速不得超過15公里”的規(guī)定，其出發(fā)點(diǎn)是好的，但現(xiàn)實(shí)情況是執(zhí)法人員不可能隨時(shí)拿著一把尺子和一個(gè)測速器，這樣反而使政策置于一個(gè)尷尬的層面。“天下之事，不難于立法，而難于法之必行”。我國每年都出臺(tái)很多政策，但總有一些不能取得預(yù)想的效果，不是難以貫徹執(zhí)行，半途而廢，就是在貫徹中走樣。究其原因，是在制定這些政策時(shí)缺乏可行性，政策指標(biāo)不科學(xué)。“限蠅令”中規(guī)定蒼蠅的數(shù)量，看起來使執(zhí)法者有據(jù)可循，但根本不可行，因?yàn)樯n蠅是會(huì)飛的，而無法界定蒼蠅的數(shù)量，因而才引起公眾的熱議。

3．量化的政策指標(biāo)必須要經(jīng)過調(diào)查研究

調(diào)查研究，指通過各種調(diào)查方式，比如現(xiàn)場訪問、電話調(diào)查、攔截訪問、網(wǎng)上調(diào)查、郵寄問卷等等形式得到受訪者的態(tài)度和意見，進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，研究事物的總的特征。調(diào)研的目的是獲得系統(tǒng)客觀的收集信息研究數(shù)據(jù)，為決策做準(zhǔn)備。政策出臺(tái)前必須要有充分的調(diào)查研究，特別是量化指標(biāo)的確定，必須要做好調(diào)查研究。從“公交上如果不讓座就罰款”、“違背生活作息規(guī)律不得租房”到“山猴禮貌行為準(zhǔn)則”，這些讓公眾討論熱烈的政策都說明了調(diào)查研究的重要性。否則，指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的日益復(fù)雜、細(xì)化、繁瑣，其結(jié)果看似越來越精確，可與實(shí)際的差距也會(huì)越來越大。馬克思曾說過：“對(duì)于未來社會(huì)的設(shè)想越具體就越是空想”，只有來源于實(shí)踐，來源于現(xiàn)實(shí)的政策指標(biāo)才更有生命力，才更能體現(xiàn)政策的初衷，解決好現(xiàn)實(shí)問題?？傊?，出臺(tái)的公正政策指標(biāo)要具備科學(xué)性、可行性，不僅要考慮如何量化的問題，更應(yīng)考慮如何科學(xué)量化的方面。

［1］ 張金馬．政策科學(xué)導(dǎo)論［M］．北京：中國人民大學(xué)出版社，1992：19－20．

［2］ 周樹志．公共政策學(xué)：一種政策系統(tǒng)分析新范式［M］．西安：西北大學(xué)出版社，2000：132．

［3］ 劉永成．量化并不等于科學(xué)化［J］．中國中醫(yī)藥現(xiàn)代遠(yuǎn)程教育，2010（2）：11－12．

［4］ 陳振明．公共政策學(xué)：政策分析的理論、方法和技術(shù)［M］．北京：中國人民大學(xué)出版社，2005：129．

［5］ 關(guān)?。差I(lǐng)域問題溯源：啟蒙、羅爾斯與哈貝馬斯［J］．長春工程學(xué)院學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2012（1）：1－4．

On the indicator quantization in the policy formulation process——Reflection caused by“Fly by limit order”

ZHU Li－rong
（Party School of CPC Liaoyang Municipal Committee，Liaoyang111000，China）

The paper analyzes that“Fly by limit order”comes on stage reflecting the policy trend：policy index quantization．To achieve quantitative index is more scientific and reasonable，so we must pay attention to several aspects：Not all of the policy goals can be quantified;able to quantify the policy targets must be realistic，feasible;quantification of policy indicators must be through investigation and study．

public policy;policy objectives;quantitative indicator

C931．2

A

1009-8976（2013）01-0044-02

10．3969/j．issn．1009-8976．2013．01．014

2012－07－20

遼寧省行政學(xué)院立項(xiàng)（項(xiàng)目編號(hào)：Xyxtkt201047）

朱麗榮（1978—），女（漢），遼寧遼陽，碩士，講師主要研究公共政策。