行政法視野下我國環(huán)境群體性事件的善治對(duì)策探索

盧曉晨

環(huán)境群體性事件是指不特定多數(shù)人采取自發(fā)或有組織的聚眾方式表達(dá)環(huán)境利益訴求、發(fā)泄不滿情緒，客觀上對(duì)社會(huì)秩序造成負(fù)面影響的行為。我國正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，各種社會(huì)矛盾尤為凸顯，長期累積的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)日益突出，由此引發(fā)的群體性事件此起彼伏。中國進(jìn)入環(huán)境敏感期并引起全社會(huì)的高度關(guān)注。

一、我國環(huán)境群體性事件的現(xiàn)狀分析

1.分布基層化。2005年以來，環(huán)保部直接接報(bào)處置的環(huán)境群體性事件達(dá)927起，重特大事件72起，且自2011年起重大事件還有成倍增長的趨勢，帶來的社會(huì)影響十分惡劣，付出的代價(jià)也極其慘重。從近年發(fā)生的環(huán)境群體性事件的分布來看，廣大基層地區(qū)成為群體性事件的高發(fā)地。目前國家對(duì)環(huán)保工作高度重視，環(huán)保理念逐步深入人心，公民的環(huán)保意識(shí)顯著增強(qiáng)，基層人民尤其是農(nóng)民對(duì)身邊的環(huán)境事件也保持高度的關(guān)注。

2.訴求合理化。在經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的同時(shí)，環(huán)境問題卻沒有得到相應(yīng)的重視，民眾的環(huán)境權(quán)益遭到了漠視，合理的利益訴求得不到滿足進(jìn)而選擇以制造群體性事件來實(shí)現(xiàn)利益表達(dá)是無奈之舉。環(huán)境群體性事件通常都是這種訴求合理化與行為違法化的矛盾交織體。類似于寧波鎮(zhèn)海村民打出的“我們要生存，我們要活命”的一系列口號(hào)，不禁讓人感嘆現(xiàn)實(shí)維權(quán)的無奈。反思現(xiàn)有不足，探索有針對(duì)性和可操作性的治理對(duì)策和具體制度成為有效防控環(huán)境群體性事件的理性選擇。

3.糾紛政治化。環(huán)境群體性事件是諸多矛盾交織、放大的結(jié)合體。地方政府片面追求經(jīng)濟(jì)“量”的增長而忽視“質(zhì)”的提高，環(huán)保意識(shí)淡薄、監(jiān)管不力，使得廣大民眾尤其是本來就處于弱勢地位的農(nóng)民成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的受害者，加劇了他們的心理剝奪感和地區(qū)間的環(huán)境不公平。同時(shí)，轉(zhuǎn)型期政府的社會(huì)控制力減弱，各種社會(huì)力量有所提高，政府在新環(huán)境下的應(yīng)變能力未能及時(shí)提高、干群關(guān)系緊張加劇了群眾對(duì)政府的不信任，造成環(huán)境群體性事件在表達(dá)環(huán)境訴求、補(bǔ)償訴求的同時(shí)還夾雜著一些政治訴求。因此，綜合考慮諸種因素，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有管理模式“去行政化”是有效治理環(huán)境群體性事件的應(yīng)有之道。

二、我國環(huán)境群體性事件的行政法思考

1.政府環(huán)境行政民主缺欠。當(dāng)今中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展突飛猛進(jìn)，民主化進(jìn)程卻相對(duì)緩慢，環(huán)境群體性事件發(fā)生的重要原因在于政府與公眾在環(huán)境決策和環(huán)境管理過程中缺乏充分、有效的溝通。社會(huì)轉(zhuǎn)型期利益格局不斷分化和重組，利益的統(tǒng)一與穩(wěn)定已不復(fù)存在，不同的社會(huì)群體和階層的利益意識(shí)不斷強(qiáng)化，多元化的利益群體在當(dāng)前政府一元化管理體制的逆境下生存，必然存在沖突和矛盾。隨著信息時(shí)代的來臨，信息傳播渠道不斷豐富，政府逐步喪失輿論的主導(dǎo)權(quán)，政府信息獲知渠道的堵塞同時(shí)也會(huì)導(dǎo)致負(fù)面信息擴(kuò)散，處于政治弱勢地位的民眾很容易被迅速地煽動(dòng)并形成對(duì)抗局面，釀成環(huán)境群體性事件。

2.政府環(huán)境管理機(jī)制運(yùn)行不暢。透析當(dāng)前發(fā)生的環(huán)境群體性事件，矛盾的焦點(diǎn)大多都是指向政府。經(jīng)濟(jì)建設(shè)過程中，利益分化加劇，利益主體呈現(xiàn)多元化發(fā)展趨勢，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景下產(chǎn)生的政府一元化管理模式已不能滿足現(xiàn)階段利益多元化和行政管理開放化、公共化的需求。在社會(huì)結(jié)構(gòu)劇烈變遷的今天，政府角色被定位為公共利益的捍衛(wèi)者和公眾秩序的維護(hù)者，而當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)變滯后，甚至出現(xiàn)與民爭利的情況，環(huán)境管理機(jī)制運(yùn)行不暢，當(dāng)今政府公共服務(wù)的供給和社會(huì)的需求相去甚遠(yuǎn)。一元化管理模式下，地方政府片面追求自身利益使得干群矛盾不斷累積并激化直至爆發(fā)群體性事件自然不可避免。

3.政府環(huán)境責(zé)任和公眾權(quán)利救濟(jì)缺位?，F(xiàn)階段有關(guān)政府環(huán)境保護(hù)的規(guī)定重在授權(quán)，對(duì)政府應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任卻很少提及。在社會(huì)矛盾凸現(xiàn)期，社會(huì)輿論空間的成長使得社會(huì)張力逐步擴(kuò)大，封閉性的環(huán)境管理模式弱化社會(huì)參與和監(jiān)督的同時(shí)激化了社會(huì)怨憤，政府公信力下降。鑒于公眾缺乏對(duì)政府環(huán)境管理的監(jiān)督權(quán)、政府環(huán)境責(zé)任缺位和公眾權(quán)利救濟(jì)機(jī)制不暢等諸多環(huán)境維權(quán)障礙，集體上訪、游行等方式成為最佳的替代手段，而在遭遇部分只看施政成效、不計(jì)政治成本的政府怠慢處理后，就會(huì)迅速演化成破壞型、暴力型的環(huán)境群體性事件。

三、我國環(huán)境群體性事件的善治對(duì)策探索

善治是政府與其他治理主體良性互動(dòng)的理想狀態(tài)，通過賦予多元社會(huì)主體公共治理的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)利益分配正義并逐步實(shí)現(xiàn)國家權(quán)力向社會(huì)轉(zhuǎn)移，形成多元治理主體協(xié)商對(duì)話、協(xié)作治理的共治模式。針對(duì)環(huán)境群體性事件而言，賦予社會(huì)群體和個(gè)人環(huán)境治理的權(quán)利，實(shí)現(xiàn)環(huán)境決策和環(huán)境管理民主、科學(xué)、法治，環(huán)境決策與監(jiān)管分離，政府環(huán)境責(zé)任和公眾權(quán)利救濟(jì)有法可依。通過行政法轉(zhuǎn)型，調(diào)整政府與其他社會(huì)主體的關(guān)系，由管理走向治理，實(shí)現(xiàn)多元主體平等協(xié)商、共同管理環(huán)境事項(xiàng)的善治模式。

1.保障公眾參與權(quán)利，建立科學(xué)民主的環(huán)境決策和監(jiān)管機(jī)制。在生態(tài)危機(jī)和環(huán)境污染不斷加劇的今天，環(huán)境問題已成為社會(huì)問題，社會(huì)力量在環(huán)境治理中應(yīng)當(dāng)占據(jù)重要席位，而在參與渠道不暢的情況下，群體性事件成為公眾參與環(huán)境治理的特殊方式，這也在一定程度上加快了我國環(huán)境民主建設(shè)的步伐。民主決策和監(jiān)管的實(shí)現(xiàn)，依靠公眾環(huán)境信息的獲知、參與權(quán)利的賦予和正當(dāng)程序的保障。政府環(huán)境信息的公開程度是公眾能否有效參與的關(guān)鍵。公眾是環(huán)境利益的最大關(guān)聯(lián)者，相比政府而言，公眾的環(huán)境信息搜集能力較為薄弱，更多是環(huán)境侵害的承受者，這就要求政府主動(dòng)公開環(huán)境信息，使公眾及時(shí)、準(zhǔn)確獲知周圍的環(huán)境狀況，從而有效地降低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)帶來的損害。隨著民主政治的發(fā)展，政府的環(huán)境決策和監(jiān)管如何保障公眾民主參與、如何回應(yīng)民意，是當(dāng)前環(huán)境治理必須面對(duì)的時(shí)代議題。保證政府環(huán)境決策接受應(yīng)有的論證和聽證，使環(huán)境決策與公眾利益融合，既可提高環(huán)境決策的合理性和科學(xué)化，環(huán)境決策、執(zhí)行、監(jiān)督相分離，使政府環(huán)境權(quán)力接受廣泛的社會(huì)監(jiān)督，同時(shí)也有利于從源頭上抑制社會(huì)不滿和各階層的矛盾，使公眾尤其是處于弱勢地位的群體心理平衡，實(shí)現(xiàn)環(huán)境公平。

2.政府職能向公共服務(wù)轉(zhuǎn)變，構(gòu)建公私合作的環(huán)境治理模式。環(huán)境群體性事件頻發(fā)的另一個(gè)重要原因在于公共服務(wù)供求關(guān)系的失衡。現(xiàn)有權(quán)力運(yùn)行機(jī)制下的環(huán)境行政主體主要是行政機(jī)關(guān)和授權(quán)的組織，類似于環(huán)保組織的社會(huì)力量以及個(gè)人等自治力量在這種狹隘的管理權(quán)能規(guī)定下很難有效地涉入環(huán)境行政管理體系之中。

環(huán)境的公共性要求公共力量共同參與治理，多元力量的加入從而形成與政府分權(quán)制衡的局面，既可均衡公私力量，也有助于職權(quán)政府向服務(wù)政府轉(zhuǎn)型和政府善政能力的提高。公共行政的核心在于服務(wù)，善治的關(guān)鍵是處理國家與社會(huì)、公民的關(guān)系。在這種公私合作的治理模式中，如何形成公私主體對(duì)于公共服務(wù)的合理分配是機(jī)制有效運(yùn)行的關(guān)鍵。在當(dāng)前的政治體制下，政府依然是最重要的公共服務(wù)提供者，對(duì)于宏觀性、穩(wěn)定性和財(cái)政要求較高的環(huán)境管理事項(xiàng)，仍然需要依靠政府的公共服務(wù)供給或者與其他主體合作供給。政府卸下的環(huán)境職權(quán)回歸社會(huì)，根據(jù)專業(yè)性、技術(shù)性的不同要求，在社會(huì)組織和個(gè)人之間合理配置，并在市場機(jī)制下不斷優(yōu)化。在這種多元化的環(huán)境管理模式下，政府既是管理者，更是非政府力量的培育者和監(jiān)督者，在保障環(huán)境治理多元化的前提下，也要接受各種社會(huì)力量的監(jiān)督。將現(xiàn)有體制下全能政府權(quán)力適度下放，實(shí)現(xiàn)不同領(lǐng)域、不同層級(jí)上的公私合作與相互監(jiān)督，減輕政府不能承受之重，重塑政府公共服務(wù)范圍，社會(huì)分?jǐn)傉绕涫腔鶎诱墓芾韷毫Γ兄谡卜?wù)質(zhì)量的提高和國家抵御環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的能力，同時(shí)也有利于社會(huì)矛盾的化解和干群關(guān)系的改善。

3.完善環(huán)境責(zé)任和權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，建立責(zé)任政府。完善的環(huán)境責(zé)任機(jī)制，是政府環(huán)境治理法律監(jiān)督的重要方式之一，而公眾權(quán)利的有效救濟(jì)是實(shí)現(xiàn)環(huán)境群體性事件事后妥善處理的重要內(nèi)容，共同樹立政府負(fù)責(zé)的良好形象。如前所述，當(dāng)前環(huán)境群體性事件的矛頭多數(shù)指向政府，自上而下的環(huán)境管理模式使得政府行使環(huán)境行政權(quán)力時(shí)缺乏必要的社會(huì)監(jiān)督，現(xiàn)階段的官員任職和考核體制又加大了地方政府的壓力，環(huán)保工作力不從心，成效不大。因此，改革現(xiàn)有體制的同時(shí)，行政法除了規(guī)定政府環(huán)境治理的職權(quán)之外，還應(yīng)增加不履行職責(zé)所要承擔(dān)的法律責(zé)任相關(guān)內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)公眾權(quán)利的有效救濟(jì)。

由于政府與其他社會(huì)主體在實(shí)力和掌握環(huán)境信息量等方面的懸殊，環(huán)境行政案件可能面臨起訴難、舉證難和勝訴難等問題，有必要建立公眾取證綠色通道，還可將環(huán)境法律援助納入環(huán)境行政訴訟程序，通過專業(yè)人員的加入，讓更多的環(huán)境案件通過法律渠道解決，從而消減侵權(quán)問題因處理不當(dāng)產(chǎn)生的沖突。加大宣傳法律援助，還可建立信訪機(jī)構(gòu)與法律援助機(jī)構(gòu)間的互動(dòng)合作機(jī)制，通過事后有效疏通，緩減矛盾的激化，同時(shí)引導(dǎo)公民環(huán)境維權(quán)向法制化道路發(fā)展。

隨著環(huán)境與發(fā)展矛盾的日益突出，環(huán)境問題引發(fā)的群體性事件大量發(fā)生，環(huán)境群體性事件已經(jīng)成為社會(huì)高度關(guān)注的話題。近年來，我國環(huán)境群體性事件尤其是重大環(huán)境群體性事件頻發(fā)，在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的今天，其爆發(fā)頻率還會(huì)進(jìn)一步提高，值得我們反思。社會(huì)利益結(jié)構(gòu)的分化和社會(huì)力量的增強(qiáng)，使得傳統(tǒng)封閉式的政府主導(dǎo)型管理模式已不能滿足現(xiàn)實(shí)環(huán)境治理的需要。因此，有必要對(duì)環(huán)境群體性事件的善治對(duì)策梳理和整合，唯有通過政府善政能力的提高，實(shí)現(xiàn)國家、社會(huì)、公民間的良性互動(dòng)才是治理環(huán)境群體性事件的理性選擇。

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