論我國環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建

張 君

張君/青海民族大學法學院經(jīng)濟法學在讀碩士（青海西寧810007）。

對于環(huán)境公益訴訟制度的探討由來已久，在國際上已有美國、日本、俄羅斯、印度、南非、巴西、我國臺灣等眾多國家和地區(qū)規(guī)定了這一制度，在這些國家和地區(qū)大都設立了專門處理環(huán)境保護案件的法院。但我國法律對環(huán)境公益訴訟制度一直是一個立法空白。在我國，隨著環(huán)境糾紛的增多，許多地方設立了環(huán)保法庭并制定了有關環(huán)境公益訴訟的規(guī)范性文件，這些法院審理的環(huán)境糾紛案件可以為我國構(gòu)建環(huán)境公益訴訟制度提供很好的借鑒。但是對于有關環(huán)境公益訴訟原告主體之界定、環(huán)境公益訴訟有關程序方面的具體內(nèi)容都沒有做出明確的規(guī)定。這就需要通過對我國近些年來有關環(huán)境糾紛、侵權案件的分析，明確原告主體的類型、提起環(huán)境公益訴訟的范圍以及環(huán)境公益訴訟對程序方面的有關規(guī)定等，繼而構(gòu)建出適合我國國情的訴訟模式。

一、環(huán)境公益訴訟案件之分析

近期，一批環(huán)境類的訴訟案件越來越受到了人們的關注，通過對這些具體案件的分析、總結(jié)，可以了解其性質(zhì)和特點，以便為構(gòu)建環(huán)境訴訟模式提供基礎性建議。如山東省樂陵市檢察院起訴的環(huán)境污染停止侵害案；貴陽熊金志等人破壞山林案；北京華清嘉園小區(qū)綠地環(huán)境公益訴訟案；中華環(huán)保聯(lián)合會訴江陰港集裝箱有限公司環(huán)境污染案；昆明市環(huán)保局訴三農(nóng)農(nóng)牧有限公司環(huán)境污染糾紛案。在這些案例中有以檢察院、公民個人作為原告提起的訴訟案件，也有以環(huán)保社團、環(huán)境行政機關作為原告的訴訟案。

從對案件的具體分析中可以看出，公民和環(huán)保組織作為原告的阻力十分巨大，這就需要我國在環(huán)境基本法構(gòu)建環(huán)境公益訴訟制度時，根據(jù)各原告主體的不同情況區(qū)別對待，以使得環(huán)境公益訴訟制度能在具體的環(huán)境案件中發(fā)揮應有的作用

二、我國環(huán)境公益訴訟制度和訴訟模式的構(gòu)建

對于環(huán)境訴訟制度的構(gòu)建，不僅要考慮實體方面還要考慮程序方面，如果僅有實體方面的規(guī)定或者僅有程序方面的規(guī)定，都不足以保障法律的有效實施，更不能去保障公眾權利的行使。我國環(huán)境公益訴訟制度既在實體方面的規(guī)定存在不足，又在程序方面的規(guī)定有所欠缺，必須對這兩個方面的規(guī)定進行補充和完善，在環(huán)?；痉ㄖ袠?gòu)建出適合我國的環(huán)境公益訴訟制度，并且確立我國環(huán)境公益訴訟的模式，以更好地解決越來越多的由環(huán)境問題而引發(fā)的糾紛與侵權。

（一）我國環(huán)境公益訴訟制度構(gòu)建

環(huán)境公益訴訟在我國有其存在的必要性和可行性是毋庸置疑的，只是法律在環(huán)境公益訴訟方面的規(guī)定還存在諸多的問題。這就需要通過對現(xiàn)實中已經(jīng)發(fā)生的具體案例進行研究分析，進而發(fā)現(xiàn)其在實體和程序方面存在法律問題并構(gòu)建出適合我國的環(huán)境公益訴訟制度。

1.實體方面存在的不足。我國環(huán)境公益訴訟制度在實體方面法律規(guī)定的不足主要體現(xiàn)在環(huán)境權、環(huán)境公益訴訟的內(nèi)涵以及提起環(huán)境公益訴訟的主體等。

（1）環(huán)境權在立法上的缺失。環(huán)境權是指環(huán)境關系主體在生活的環(huán)境中所享有和承擔的基本權利和義務，環(huán)境權在環(huán)境法律問題中處于十分關鍵的地位，但在我國,法律卻沒有明確規(guī)定這一概念。這使得公眾面對由環(huán)境問題而引發(fā)的糾紛、侵權時，因缺乏法律的有關享有權利(即環(huán)境權)的規(guī)定而不能提起訴訟，以致于所受損害不能得到應有的救濟。

我國現(xiàn)行的《環(huán)境保護法》第6條規(guī)定：“一切單位和個人都有保護環(huán)境的義務，并有權對污染和破壞環(huán)境的單位和個人進行檢舉和控告?！倍凇董h(huán)境保護法修正案（草案）》中，有學者建議把第6條修改為：“一切單位和個人都有享用良好環(huán)境的權利，也有保護環(huán)境的義務，并有依法獲取環(huán)境信息、參與環(huán)境決策、監(jiān)督環(huán)境影響行為和進行環(huán)境損害索賠的權利。”對于這樣的修改，筆者是非常贊同的，因為環(huán)境權是公眾面對環(huán)境危機而提出的享用良好環(huán)境的權利，是環(huán)境法的理論基礎和核心范疇，如果不在立法上予以確認，公眾享用良好環(huán)境的權利就得不到全面的保障。

（2）環(huán)境公益訴訟的內(nèi)涵不確定。對環(huán)境公益訴訟內(nèi)涵存在著不同的界定，問題就在于我國法律對環(huán)境公益訴訟制度沒有明確的規(guī)定，學者們對其理解又存在差別，使得其內(nèi)涵呈現(xiàn)出多種形態(tài)。筆者認為可以對環(huán)境公益訴訟作如下界定，即環(huán)境公益訴訟是指對危害環(huán)境公共利益的污染和破壞行為，由直接利害關系的公民、依法登記的環(huán)保團體、有關機關（環(huán)境行政機關和檢察機關）等向人民法院提起的訴訟。

（3）提起環(huán)境公益訴訟的主體不明確。由于我國立法上對環(huán)境公益訴訟制度規(guī)定的缺失，不論是在學界還是實務界都對環(huán)境公益訴訟的提起主體有哪些存在著爭議和分歧。如果不在立法上予以明確，就會造成在面對危害環(huán)境公共利益時發(fā)生無人起訴或者爭著起訴的局面。

從我國各地方法院審理的環(huán)境公益訴訟案件中可以看出，我國環(huán)境公益訴訟的主體不是單一性的，而是多元性的。所以就需要我國在進行有關環(huán)境公益訴訟制度的立法時，對這四類主體區(qū)別對待，并規(guī)定其在提起環(huán)境公益訴訟時有順位選擇，以確保其享有權利又在一定程度上限制其濫用權利（力）。

2.程序方面的缺失。環(huán)境糾紛、侵權的處理必須按照一定的規(guī)則進行，即必須要有一定的程序保障。為了避免最終形成“無救濟即無權利”的局面，必須在我國環(huán)境公益訴訟制度在程序方面法進行明確的規(guī)定。

（1）環(huán)境民事公益訴訟。環(huán)境糾紛、侵權案件通常較為復雜，波及范圍廣受害者多，而且受害人數(shù)不特定；損害結(jié)果有些已經(jīng)出現(xiàn)，有些尚未出現(xiàn)，如傳染病、職業(yè)病，有的已發(fā)病，有的還在潛伏期內(nèi)；財產(chǎn)損失有些是直接的，有些是間接的，如對耕地的污染。因此必然要求訴訟制度的設計上呈現(xiàn)出不同于一般民事訴訟的特點，尤其是在舉證責任、訴訟費用、訴訟時效等方面。[1]

在2011年，我國《民事訴訟法修正案（草案）》中增加了公益訴訟的規(guī)定。在草案二審稿將該條款中的“有關機關、社會團體”修改為“法律規(guī)定的機關和有關社會團體”?？梢哉f，這是我國民事訴訟法首次有關環(huán)境公益訴訟方面的規(guī)定，是一個良好的開端。

（2）環(huán)境行政公益訴訟。在環(huán)境保護實踐中，由于環(huán)境問題自身的特點，例如量大面廣，而且專業(yè)性強、社會屬性高，以致于環(huán)境問題和環(huán)境糾紛的處理都需要適用行政程序解決。但我國環(huán)境法目前在行政程序的運用方面缺乏明確的規(guī)定，這也影響到了環(huán)境行政公益訴訟的順利進行。為了解決這一問題，在《環(huán)境保護法修正案（草案）》建立環(huán)境公益訴訟的方案二中規(guī)定了檢察機關可以提起環(huán)境行政公益訴訟。同時，由于環(huán)境行政公益訴訟不同于一般的行政訴訟，因此，其在受案范圍、訴訟費用、起訴期限等方面有其特殊性，需要法律對此作出相應的規(guī)定。

根據(jù)我國國情和對具體環(huán)境糾紛案件的分析中可以看出，我國的環(huán)境保護案件往往呈現(xiàn)出影響性巨大和涉及廣大群眾的特點，所以必須立足于我國根本國情并適當借鑒國外先進經(jīng)驗的基礎上構(gòu)建多元化的糾紛解決機制。環(huán)境訴訟問題有其自身的特點，如果一味的適用現(xiàn)有的原告資格的制度規(guī)定，顯然是不合理的，因為受害方往往是廣大人民群眾或者是自然環(huán)境，原告往往出現(xiàn)不適格的問題。所以將行政機構(gòu)或民間環(huán)保組織列為原告，賦予其原告的資格是尤為重要的。

通過對我國環(huán)境公益訴訟制度在實體和程序方面存在不足的分析，可以對我國環(huán)境公益訴訟制度作出如下構(gòu)建：第一，在憲法和環(huán)?；痉ㄖ幸氕h(huán)境權的規(guī)定，明確規(guī)定環(huán)境法律關系的主體享有環(huán)境權；第二，明確規(guī)定有權提起環(huán)境公益訴訟的主體，擴大環(huán)境訴訟的主體范圍，即有利害關系的公民、經(jīng)依法登記的環(huán)保團體、環(huán)境行政機關和檢查機關等；第三，在民事訴訟法和行政訴訟法中對環(huán)境公益訴訟的程序進行立法規(guī)定，并對其在提起訴訟主體的順位及主體提起訴訟案件的范圍、舉證責任分配、訴訟費用、訴訟時效等作出規(guī)定。

（二）對我國環(huán)境公益訴訟模式的選擇

從我國有關環(huán)境公益訴訟的具體案件中可以看出，提起訴訟的主體可分為私權主體（公民和環(huán)保團體）和公權主體（環(huán)境行政機關和檢察機關）。根據(jù)起訴權的主體，環(huán)境公益訴訟可分為兩種模式：一是國家機關主導型模式；二是社會主導型模式。國家機關主導型模式主要是指以檢察機關或環(huán)保行政機關作為環(huán)境公共利益的代表提起訴訟的模式；而社會主導型模式則指以公民個人或環(huán)保團體為主體提起訴訟的模式。

1.國家機關主導型模式。由于環(huán)境案件的特殊性以及我國特殊的國情，使得由環(huán)境行政機關或檢察機關作為原告提起的環(huán)境公益訴訟在環(huán)境糾紛案件中占了很大比例，并且在勝訴量方面也是絕對優(yōu)于公民個人和環(huán)保團體的。同時，環(huán)境行政機關或檢察機關作為原告提起環(huán)境公益訴訟不論是在理論上還是司法實踐上，其作為環(huán)境公益訴訟的提起主體是可行的。

2.社會主導型模式。在我國，由公民個人或環(huán)保團體作為原告提起的環(huán)境公益訴訟的社會主導型模式和由環(huán)境行政機關或檢察機關作為原告提起的環(huán)境公益訴訟的國家機關主導型模式相比，不論是在立法還是在司法實踐上，都存在著劣勢。但公民個人和環(huán)保團隊作為提起環(huán)境公益訴訟的主體也有其存在的必要性。

由于現(xiàn)階段我國的具體國情，環(huán)境訴訟還存在許多問題，例如在環(huán)境問題中公民不享有知情權,由于公民對環(huán)境情況的不了解導致的參與積極性不高甚至根本不參與,環(huán)境糾紛解決機制不完善,環(huán)境司法不夠獨立，不能做到公正的處理環(huán)境糾紛問題[2]。同時，當前我國建立環(huán)境公益訴訟在其制度、文化、理論、域外借鑒、國內(nèi)探索以及社會支持等因素方面存在著制約。[3]因此，一開始就采取以公民個人和環(huán)保社團為主導、以檢察機關和環(huán)境保護行政機關為輔的環(huán)境公益訴訟模式顯然是不適合的，應當以檢察機關和環(huán)境保護行政機關為主導、以公民個人和環(huán)保社團為補充的環(huán)境公益訴訟模式作為一種過渡，以促進環(huán)境公益訴訟制度得以建立，使廣大公民享有切實的知情權并提高公民的參與程度。在環(huán)境公益訴訟的雛形確立后，以檢察機關和環(huán)境保護行政機關為主導的模式要漸漸淡化，建立以公民個人和環(huán)保社團為主導、以檢察機關和環(huán)境保護行政機關為輔的環(huán)境公益訴訟模式才是長久之計。

三、結(jié)語

本文從我國環(huán)境糾紛問題的現(xiàn)狀和環(huán)境訴訟模式的構(gòu)建兩方面進行分析，認為在我國建立環(huán)境公益訴訟制度是十分必要的，對我國當前環(huán)境訴訟存在的問題是行之有效的解決方法。但在我國建立環(huán)境公益訴訟制度還存在立法和司法上的諸多問題，要想解決這一問題，必須從實體方面和程序方面具體做出相應的立法規(guī)定。在具體制度的選擇上不能脫離我國現(xiàn)狀，必須立足于我國具體國情的基礎上，借鑒國外的先進成功經(jīng)驗，創(chuàng)造出適合我國發(fā)展的制度規(guī)定，這才是長久之計。最終建立的我國環(huán)境公益訴訟制度，將是以公民個人和環(huán)保社團擁有環(huán)境公益訴訟起訴權為主導、以檢察機關和環(huán)境保護行政機關擁有環(huán)境公益起訴權為輔的環(huán)境公益訴訟模式。這種模式將更好地保護環(huán)境法律關系主體的權利，進而真正做到人與自然和諧共處的良好社會環(huán)境，走可持續(xù)發(fā)展的道路。

[1]呂忠梅.環(huán)境法新視野（修訂版）[M].中國政法大學出版社，2007：286-292

[2]潘世欽，潘小江，石維斌.我國環(huán)境公益訴訟模式選擇[J].青海社會科學，2009，（3）：175

[3]許祥民、石欣.當前我國建立環(huán)境公益訴訟制度的制約因素分析[J].法學研究，2010，（1）：78-81