探索土地流轉(zhuǎn)管理的新機(jī)制

□ 劉寒梅 劉 任

劉 任，湖北省監(jiān)利江城中學(xué)

地方政府作為土地管理的責(zé)任主體，在農(nóng)田利用、保護(hù)和流轉(zhuǎn)的過程中肩負(fù)著主要責(zé)任。嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)是可耕地減少和毀壞的趨勢仍在繼續(xù)；土地流轉(zhuǎn)市場不完善導(dǎo)致的土地流轉(zhuǎn)糾紛日益增多；土地流轉(zhuǎn)中，農(nóng)民土地權(quán)益受到侵蝕等問題依然突出。建立相應(yīng)的機(jī)制以規(guī)范土地資源的保護(hù)和利用，提高農(nóng)田的產(chǎn)出率，促進(jìn)土地資源的市場化運(yùn)作等將具有較為顯著的現(xiàn)實(shí)意義。

一、土地利用和保護(hù)機(jī)制

目前，面對可耕地減少和毀壞的嚴(yán)峻形勢，國家采取以下措施來予以防范：一是嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地；二是實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度；三是實(shí)行基本農(nóng)田保護(hù)制度，制定耕地質(zhì)量保護(hù)措施；四是推進(jìn)土地開發(fā)、復(fù)墾、整理；五是實(shí)現(xiàn)耕地環(huán)境保護(hù)。然而，耕地保護(hù)存在嚴(yán)重不足，需從機(jī)制創(chuàng)新的角度來糾偏。

（一）共同責(zé)任機(jī)制。為了落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的集約節(jié)約用地制度，應(yīng)該建立耕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任管理機(jī)制，建立耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制，構(gòu)筑耕地保護(hù)共同責(zé)任體系，落實(shí)共同責(zé)任任務(wù)和實(shí)現(xiàn)共同責(zé)任保障，以此來實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。各級政府和農(nóng)村農(nóng)民是共同責(zé)任的責(zé)任主體，共同責(zé)任機(jī)制，強(qiáng)調(diào)層層落實(shí)責(zé)任人，落實(shí)目標(biāo)管理，以建立耕地保護(hù)業(yè)績考核、失職問責(zé)、瀆職追究制度，建立健全耕地保護(hù)獎懲制度，調(diào)動各方積極性，對于失職或玩忽職守的應(yīng)問責(zé)到位，引起警戒。形成政府主導(dǎo)，各部門聯(lián)動的保護(hù)耕地長效機(jī)制。

（二）耕地保護(hù)激勵機(jī)制。為了激發(fā)廣大農(nóng)民保護(hù)耕地的內(nèi)在動力，對承擔(dān)并行使耕地保護(hù)責(zé)任的農(nóng)戶及集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行直接補(bǔ)貼，提高農(nóng)戶保護(hù)耕地的積極性?？梢韵韧ㄟ^在部分地區(qū)試點(diǎn)耕地保護(hù)機(jī)制，在總結(jié)完善機(jī)制的同時，謀求在更廣的區(qū)域推行實(shí)施基本農(nóng)田保護(hù)激勵機(jī)制。

（三）資金投入機(jī)制。為建立穩(wěn)定的資金來源，從耕地開墾費(fèi)、新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)和土地出讓金中提取一定比例，建立基本農(nóng)田保護(hù)基金，加強(qiáng)同農(nóng)業(yè)、水利、財政等部門協(xié)作，形成建設(shè)合力，集中使用資金，重點(diǎn)投放，擴(kuò)大資金投入規(guī)模效益，形成良性循環(huán)投入機(jī)制。

（四）執(zhí)法監(jiān)管機(jī)制。充分利用國土資源執(zhí)法監(jiān)管體系，加強(qiáng)土地批租監(jiān)管和土地市場秩序的監(jiān)管。一要構(gòu)建巡防預(yù)防監(jiān)管機(jī)制；二要建設(shè)專項(xiàng)檢查機(jī)制；三要構(gòu)建案件查處機(jī)制；四要加強(qiáng)部門聯(lián)運(yùn)機(jī)制。

（五）社會監(jiān)督機(jī)制。社會監(jiān)督包括群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督和民主監(jiān)督。群眾監(jiān)督是最廣泛直接的有效監(jiān)督形式，建設(shè)好群眾監(jiān)督的網(wǎng)絡(luò)和渠道，形成群眾監(jiān)督的良好環(huán)境；輿論監(jiān)督具有時效性強(qiáng)、輻射面廣、透明度高、震懾力大的優(yōu)勢，可以造就強(qiáng)大的宣傳教育態(tài)勢，營造保護(hù)耕地的大環(huán)境；民主監(jiān)督是包括人大、政協(xié)、民主黨派和群眾團(tuán)體的廣泛監(jiān)督，要合理運(yùn)用多種形式的社會監(jiān)督，形成中國特色的社會監(jiān)督新機(jī)制。

（六）宣傳教育機(jī)制。耕地保護(hù)的宣傳教育是營造良好保護(hù)氛圍的重要舉措，各級政府和有關(guān)部門要創(chuàng)新宣傳內(nèi)容，改進(jìn)宣傳方式，健全工作機(jī)制。一要建立常態(tài)機(jī)制；二要建立責(zé)任機(jī)制；三要建立激勵機(jī)制。

二、糾紛處理和防范機(jī)制

土地流轉(zhuǎn)市場不斷規(guī)范化，不斷完善，但也出現(xiàn)了一些問題，土地流轉(zhuǎn)糾紛不斷增多。表現(xiàn)為：國家免除農(nóng)業(yè)稅和實(shí)施糧食、良種補(bǔ)貼所導(dǎo)致的糾紛。當(dāng)初沒有簽訂合同的農(nóng)戶和一些雖然雙方簽訂了合同，但是合同內(nèi)容不完善、不規(guī)范，因?yàn)槔骝?qū)使，單方面撕毀合同的現(xiàn)象；鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟(jì)組織當(dāng)初因?yàn)樯侠U稅費(fèi)的壓力，沒有經(jīng)過承包戶的同意，擅自將拋荒地流轉(zhuǎn)給他人經(jīng)營；鄉(xiāng)村集體土地和荒山、荒溝、荒丘和荒灘“四荒地”等村集體土地流轉(zhuǎn)，村干部私自做主，導(dǎo)致農(nóng)民利益受到侵蝕；不尊重農(nóng)民意愿和農(nóng)民主體地位，村干部直接充當(dāng)土地流轉(zhuǎn)的主體。土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛主要有所有權(quán)糾紛、承包權(quán)糾紛和合同糾紛等等。

涉及農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的糾紛總體上呈上升趨勢，調(diào)解難度大，共同訴訟案件比例大，涉案被告身份是村集體的占多數(shù)。案件頻發(fā)的原因有：一是惠農(nóng)政策使得土地耕種的收益日漸增多；二是流轉(zhuǎn)耕地時，未簽訂合同；三是村集體失職，發(fā)放的承包經(jīng)營權(quán)證不規(guī)范，甚至有明顯錯誤；三是因利益誘使，經(jīng)常調(diào)整全村的土地承包經(jīng)營權(quán)，挪用或侵占土地補(bǔ)償款；四是實(shí)際耕種人想長期占有土地。

土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛事關(guān)農(nóng)民群眾的切身利益，政策性強(qiáng)、涉及面廣，情況較復(fù)雜，能否有效解決土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛，事關(guān)農(nóng)村社會的穩(wěn)定，關(guān)系到國家各項(xiàng)農(nóng)業(yè)政策的落實(shí)。各級政府要增強(qiáng)責(zé)任感和使命感，提高依法行政的主動性和自覺性，把解決好事關(guān)農(nóng)民利益的土地承包權(quán)糾紛問題納入政府日常工作，做好做細(xì)。防范土地承包經(jīng)營權(quán)糾紛發(fā)生的機(jī)制，主要有：一是宣傳教育機(jī)制。加強(qiáng)國家法律法規(guī)和相關(guān)政策的教育和宣傳，特別是加強(qiáng)物權(quán)法的宣傳，讓農(nóng)民認(rèn)識和了解土地承包經(jīng)營權(quán)，對相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)加深理解，明確自己的權(quán)利，了解自己的義務(wù)，在處理涉及土地承包經(jīng)營權(quán)問題時能夠避免違法行為的發(fā)生。二是民主公開機(jī)制。對于不同形式的承包，要采用不同的民主形式，避免農(nóng)民利益被侵蝕的現(xiàn)象發(fā)生。對于家庭承包的，按照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，履行民主程序，確定土地承包方案，在依法經(jīng)村集體三分之二以上村民代表同意后，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站協(xié)助村集體簽訂合同。對于其他方式承包的，要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)合同管理部門的指導(dǎo)下，通過廣播或召開黨員和群眾代表會等形式進(jìn)行公開，讓廣大村民有知情權(quán)、參與權(quán)。三是合同管理機(jī)制。落實(shí)簽證制度。承包合同簽訂后，一律由鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站進(jìn)行簽證，并把簽證當(dāng)作是審查合同的過程，防止問題合同的出現(xiàn)；落實(shí)回訪檢查制度。聽取土地承包合同簽訂雙方的意見，看合同能否正常履行，有沒有新問題產(chǎn)生。新發(fā)現(xiàn)的問題合同，都要及時給予調(diào)整、完善和修訂，確保土地承包合同的正常履行；落實(shí)歸檔管理制度。由縣級統(tǒng)一印制規(guī)范的合同文本，一式三份，承包雙方和鄉(xiāng)鎮(zhèn)合同部門各執(zhí)一份。同時，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立健全合同管理檔案，實(shí)行歸檔管理，并統(tǒng)一規(guī)范檔案管理內(nèi)容；落實(shí)調(diào)解、仲裁制度。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要做好合同糾紛調(diào)處工作，成立農(nóng)業(yè)承包合同仲裁機(jī)構(gòu)。在土地承包糾紛的調(diào)處上，要堅(jiān)持先調(diào)解、后仲裁的原則。

三、違規(guī)操作問責(zé)機(jī)制

2009年，國土資源部衛(wèi)片執(zhí)法檢查首次覆蓋全國2859個縣，并首次依據(jù)《違反土地管理規(guī)定行為處分辦法》進(jìn)行了責(zé)任追究，實(shí)現(xiàn)了國土資源執(zhí)法監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)折和提升。全國2個設(shè)區(qū)市、26個縣（市、區(qū)）國土資源主管部門負(fù)責(zé)人共計(jì)29人受到紀(jì)律處分。地方政府受追究的責(zé)任主要有兩類：一類是地方一般性項(xiàng)目違法占用耕地的宗數(shù)多、面積大，違法占用耕地比例高達(dá)15%，土地管理秩序比較混亂；另一類是存在違反土地利用總體規(guī)劃，違法改變土地使用用途，違反國家產(chǎn)業(yè)政策等情況。2010年，東部、中部地區(qū)發(fā)現(xiàn)違法用地面積，同比分別下降12.5%和1.2%。而西部地區(qū)發(fā)現(xiàn)違法用地面積，同比上升50.6%。全國土地管理和執(zhí)法形勢總體向好，但西部地區(qū)出現(xiàn)違法用地反彈。2011年上半年，土地違法形勢依然嚴(yán)峻，全國違法行為有3萬件，涉及土地面積27.8萬畝，同比分別上升8%、14.8%。東部、中部違法土地面積分別下降12.5%、1.2%；西部地區(qū)違法面積為13.1萬畝，同比上升50.6%。西部地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢，地方政府土地違法觀念淡薄，對于東中部轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，西部地區(qū)政府往往是先用地，后申報，手續(xù)不合法，變成了違法用地。

共同責(zé)任機(jī)制。國土資源部推行的土地違法共同責(zé)任機(jī)制，目的是建立省市縣三級政府聯(lián)動的問責(zé)機(jī)制，市縣政府出問題，省級政府要負(fù)責(zé)任，只有這樣，土地違法問責(zé)行動才能得到比較有力的執(zhí)行。各地方政府要在認(rèn)真研究國務(wù)院和部委文件精神的基礎(chǔ)上，構(gòu)建具有自身特點(diǎn)的共同責(zé)任機(jī)制。

土地資源管理問責(zé)制。土地資源管理問責(zé)一是要落實(shí)到責(zé)任人、責(zé)任部門，認(rèn)定責(zé)任主體。在農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會是土地管理的責(zé)任主體，不履行或不正確履行職責(zé)造成不良后果的，要嚴(yán)肅追究其主要責(zé)任人或者直接責(zé)任人的責(zé)任。其次要確定土地流轉(zhuǎn)過程中責(zé)任主體的過錯責(zé)任內(nèi)容。過錯責(zé)任內(nèi)容主要包括：基本農(nóng)田保護(hù)工作；土地承包及承包合同的管理；土地利用和保護(hù)工作；基本農(nóng)田占用；閑置和荒蕪耕地等等。三是明確土地流轉(zhuǎn)過錯責(zé)任追究形式。對本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生土地違法違規(guī)案件造成嚴(yán)重后果的或者對土地違法違規(guī)行為不制止、不組織查處的或者對土地違法違規(guī)問題隱瞞不報、壓案不查的，視情節(jié)輕重對主要負(fù)責(zé)人給予警告、降級、撤職、開除等行政處分，涉嫌犯罪的應(yīng)依法追究主要責(zé)任人的刑事責(zé)任。落實(shí)和完善土地資源管理問責(zé)制要重點(diǎn)關(guān)注以下幾項(xiàng)重要事項(xiàng)：一是要強(qiáng)化對土地管理行為的監(jiān)督檢查；二是要求對新出現(xiàn)的一些違法違規(guī)行為要追究有關(guān)人員的行政責(zé)任；三是要明確對一些違法行為如何適用法律；四是完善責(zé)任追究機(jī)制，加大查處力度。

目前，土地問責(zé)的整個體系都比較薄弱，有專家提出，要建立獨(dú)立的土地違法問責(zé)體制，首先要有規(guī)范的土地違規(guī)發(fā)現(xiàn)機(jī)制；其次要有獨(dú)立的評估機(jī)構(gòu)去評估發(fā)現(xiàn)的問題；土地問責(zé)問題應(yīng)交予獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)構(gòu)來處理。

四、農(nóng)民利益保護(hù)機(jī)制

農(nóng)民土地權(quán)益保障困難，土地流轉(zhuǎn)引發(fā)了大量的土地糾紛和群體性事件，成為危害社會穩(wěn)定的一大隱患。具體表現(xiàn)為農(nóng)民權(quán)益損失多，政府做主土地權(quán)益分配，土地流轉(zhuǎn)農(nóng)民補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，分配隨意性大，補(bǔ)償受益主體不規(guī)范、不明確；土地流轉(zhuǎn)后的農(nóng)民大部分受勞動力素質(zhì)、資本、技術(shù)和戶籍制度等約束成為新貧民；承包權(quán)益弱化；土地收益微薄等問題。

土地作為一種經(jīng)濟(jì)資源，土地流轉(zhuǎn)必須有相應(yīng)的價格機(jī)制。目前中國城市化發(fā)展過程中的價格結(jié)構(gòu)是典型的二元價格結(jié)構(gòu)。這種土地價格機(jī)制關(guān)注的是城市化發(fā)展的速度和進(jìn)程，而沒有考慮農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益訴求。土地價格機(jī)制是農(nóng)民利益保護(hù)的核心要素，土地流轉(zhuǎn)價格如果由政府來指導(dǎo)確定，必定損害農(nóng)民利益，造成土地的閑置和浪費(fèi)，并有可能造成社會的動蕩。

農(nóng)民權(quán)益保障機(jī)制。農(nóng)民土地權(quán)益的內(nèi)涵和外延主要包括以下權(quán)益：財產(chǎn)權(quán)、就業(yè)機(jī)會的權(quán)利、生存權(quán)、發(fā)展權(quán)以及其他權(quán)益。農(nóng)地的流轉(zhuǎn)必定以某種或幾種甚至全部權(quán)益的損失為代價，因此，失地失業(yè)的農(nóng)民必定要獲取相應(yīng)的補(bǔ)償來保障農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)后的權(quán)益損失。農(nóng)民土地權(quán)益保障機(jī)制包括司法保障機(jī)制、社會保障機(jī)制及失業(yè)保障機(jī)制等。

規(guī)范政府行為的約束機(jī)制。為了有效解決政府與民爭利的行為，必須有效規(guī)范政府行政行為。對于政府的不作為、亂作為現(xiàn)象，要切實(shí)建立行政問責(zé)制度體系，明確規(guī)定，哪些行為是應(yīng)該被問責(zé)的，誰來問責(zé)，問誰的責(zé)。以規(guī)范土地流轉(zhuǎn)中的政府行為，有效保障農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)權(quán)益；建立科學(xué)的政府績效考核機(jī)制，群眾評價和專門機(jī)構(gòu)評價相結(jié)合；切實(shí)推進(jìn)法治政府建設(shè)，政府權(quán)力的行使必須在法律的約束下進(jìn)行。

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